深入實施區域協調發展戰略的五個關鍵

蔡之兵

自2017年黨的十九大正式提出區域協調發展戰略以來，區域協調發展戰略的實施已步入正軌并取得了顯著成就。然而，隨著國內外發展階段和發展環境的變化，我國經濟發展也面臨著越來越大的壓力。在這種背景下，如何確保宏觀經濟發展的“穩中有進”需要多個領域的政策共同發力，而作為廣義區域政策的重要內容，區域協調發展戰略理應發揮更大作用，這也是為何2021年中央經濟工作會議明確提出要深入實施區域協調發展戰略的根本原因。

一、提高區域協調發展戰略的長期性

縮小區域發展差距是區域協調發展戰略的應有之義。然而，從具體的戰略實施效果看，部分區域內的發展差距并沒有縮小甚至在擴大。以京津冀地區為例，在京津冀協同發展戰略提出的2014年，京津冀三地的人均地區生產總值分別是10.75萬元、7.12萬元、3.43萬元，北京市的人均地區生產總值分別是天津市和河北省的1.51倍和3.14倍。2020年，京津冀三地的人均地區生產總值分別是16.49萬元、10.16萬元、4.86萬元，北京市的人均地區生產總值分別是天津市和河北省的1.63倍和3.40倍。可見，京津冀協同發展戰略實施近七年來，京津冀三地的發展水平并沒有完全縮小，反而有所擴大。然而，在具體實踐中，京津冀三地的交通一體化程度、每年的空氣優良天數、產業轉移的規模、要素自由流動的程度等多項發展指標都出現了明顯提高。以空氣質量為例，2020年北京市的PM2.5年均濃度比2015年下降超50%；空氣質量優良天數達到276天，較2015年增加90天。顯然，這些指標所反映的區域協調發展成就與人均地區生產總值指標差距拉大所反映的區域協調發展態勢并不完全一致。究其原因，區域經濟發展差距的暫時拉大是絕大部分區域通過實施區域協調發展戰略來縮小區域發展差距的必然過程。

從區域發展差距的形成機理看，絕大部分區域內部的發展差距形成于各種因素的長期作用，想要在短期內縮小甚至消除區域發展差距會面臨較大難度，這是因為不同地區的發展會受到傳統發展路徑的影響，而扭轉或者重構地區發展路徑往往需要較長時間。因此，在深入實施區域協調發展戰略的過程中，一方面要清醒意識到縮小區域發展差距是區域協調發展戰略的根本和長期目標，所有的具體政策推動都要充分考慮這一導向。另一方面，也要認識到隨著區域協調發展戰略的深入實施和各項打破行政區域分割措施的陸續推出，個別發展能力較強和發展基礎較好的區域可能會率先得益于要素自由流動程度的提高，而其他地區由于發展能力和發展基礎相對較弱，可能在短期內難以破除已有的發展路徑依賴而陷于發展失速的境地。但長期來看，先發地區綜合實力的提升和區域內部一體化水平的提高無疑會為整個區域發展差距的縮小奠定堅實基礎。

因此，由于區域內部發展差距的暫時擴大是區域協調發展過程的重要階段，這就要求區域協調發展戰略要確保戰略實施的長期性，對區域發展差距的暫時擴大應持理性和包容心態，繼續堅定不移地推動有助于縮小最終區域發展差距的戰略舉措。

二、強化不同區域發展戰略的統一性

自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央先后提出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展五大區域發展戰略，這五大戰略也是區域協調發展戰略的主體戰略。從目前五大戰略的具體進展看，五大戰略各自的規劃文本已經全部出臺，都在依據自身的發展規劃穩步推動各項工作。在接下來深入實施區域協調發展戰略的過程中，我們不僅需要堅持以五大區域戰略的規劃文本為依據，不斷深入推動這些戰略取得更快、更大進展，同時，也要加快制定針對這五大區域戰略乃至區域協調發展戰略的頂層設計。

直接看，五大區域戰略的具體區位、發展基礎、產業結構、自然稟賦、功能定位各不相同，比如《京津冀協同發展規劃綱要》對京津冀地區的整體定位是“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”；《長江經濟帶發展規劃綱要》提出長江經濟帶的四大戰略定位是“生態文明建設的先行示范帶、引領全國轉型發展的創新驅動帶、具有全球影響力的內河經濟帶、東中西互動合作的協調發展帶”；《粵港澳大灣區發展規劃綱要》對粵港澳大灣區的定位是“充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創新中心、‘一帶一路’建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區、宜居宜業宜游的優質生活圈”；《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》對長三角地區的定位是“全國發展強勁活躍增長極、全國高質量發展樣板區、率先基本實現現代化引領區、區域一體化發展示范區、新時代改革開放新高地”；《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》對黃河流域的定位是“大江大河治理的重要標桿、國家生態安全的重要屏障、高質量發展的重要實驗區、中華文化保護傳承弘揚的重要承載區”。可見，雖然都屬于區域協調發展戰略，但這五大區域戰略的功能定位并不相同，這充分表明五大區域發展戰略的規劃文本是根據區域自身情況制定的，充分考慮了不同區域的實際情況和發展階段。

然而，作為區域協調發展戰略的主體戰略，這五大區域發展戰略的共同點和本質仍然在于“協調”，即如何打破區域之間的行政壁壘和推動區域之間的深度合作才是根本目標，這就要求未來在推動五大區域發展戰略的過程中，不僅要重視這五大區域自身的實際情況、發展基礎與發展特征，更要抓住這五大區域協調發展戰略聚焦“協調”這一共同點，制定國家層面的實施區域協調發展戰略發展規劃，通過“協調”這一共同抓手來加快推動區域協調發展。

三、提高區域協調發展戰略實施思路的有效性

京津冀協同發展戰略是黨中央在十八大以來提出的第一個旨在實現協調發展的區域戰略，2015年4月30日審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》成為了第一個區域協調發展戰略的發展規劃綱要。由于提出時間最早且整個協調發展規劃的理念、原則、框架、舉措都得到了實踐證明，后面陸續提出的長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域發展戰略的推進思路都借鑒了京津冀協同發展戰略的相關做法。

其中，《京津冀協同發展規劃綱要》提出了要在交通一體化、生態環境保護和產業升級轉移三個重點領域集中力量推進并分別編制《京津冀協同發展交通一體化規劃》《京津冀協同發展交通一體化規劃實施方案》《京津冀協同發展生態環境保護規劃》等，形成了推動區域協調發展的“交通—產業—生態”三維框架。實踐證明，“交通—產業—生態”這一框架的重點突出、操作性強、精準性高，后續的長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展的規劃文本都采用了這一框架，如《長江經濟帶發展規劃綱要》就提出了“大力保護長江生態環境、加快構建綜合立體交通走廊、創新驅動產業轉型升級”這三項任務；《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出了“加快基礎設施互聯互通、構建具有國際競爭力的現代產業體系、推進生態文明建設”三項任務；《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》同樣提出了“加強協同創新產業體系建設、提升基礎設施互聯互通水平、強化生態環境共保聯治”三項任務；《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》也提出了“強化環境污染系統治理、建設特色優勢現代產業體系、加強基礎設施互聯互通”三項任務。當然，除了這三項任務外，這幾大區域發展戰略的規劃文本也提出了很多其他領域的任務，但從具體實踐看，各個區域推動區域協調發展的實踐過程往往都會率先從這三大領域著手，比如打通斷頭路、簽訂生態環保合作協議與產業合作協議等，“交通—產業—生態”這一操作框架的重要現實和指導價值可見一斑。

然而，一方面，由于區域協調發展不僅僅涉及交通、產業、生態三個領域，還涉及其他包括政府治理、公共產品、營商環境等領域，因此未來深入推動區域協調發展戰略需要在這些領域同步發力，比如區域之間的治理體系、治理政策、治理水平如何趨同、公共產品如何實現均等化都應該自頂層設計中得以體現。另一方面，隨著交通、產業、生態三大領域工作的逐步深入，很多基礎性如打通“斷頭路”、提高區域之間的交通聯系密度、簽訂產業合作園區、深化生態環保合作等工作都已經完成，但這些領域的包括高質量產業分工體系如何構建，先進的產業如何集聚，區域之間的生態補償如何標準化、規范化、制度化和固定化等深層次問題仍然沒有得到根本解決。因此，在未來深入實施區域協調發展戰略的過程中，要有攻堅克難的勇氣，不斷破解上述這些嚴重制約區域協調發展程度提高的重要難題，推動區域協調發展取得更為明顯的實質性進展而不是停留于表層的區域合作階段。

四、提高區域協調發展戰略與區域重大戰略的融合性

黨的十八大以來，我國區域經濟格局出現了重大調整和變革，有力地支撐了我國發展戰略的高質量轉型。除了包含京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展五大區域戰略的區域協調發展戰略外，黨中央還提出了包括“一帶一路”倡議、西部大開發形成新格局、推動東北振興取得新突破、促進中部地區加快崛起、鼓勵東部地區加快推進現代化、自由貿易試驗區和自由貿易港、雄安新區、深圳中國特色社會主義先行示范區、浙江共同富裕示范區、浦東社會主義現代化建設引領區等一系列區域重大戰略，理順區域協調發展戰略與這些區域重大戰略的關系是深入實施并推動區域協調發展戰略取得更大進展的重要前提。

一方面，要完善區域協調發展戰略與區域重大戰略的法律基礎。無論是區域協調發展戰略，還是區域重大戰略，目前都面臨法律基礎缺失這一問題，比如針對區域協調發展戰略，建議制定區域關系法，明確不同區域參與區域協調和一體化發展的義務和責任以及違反一體化發展原則所需要接受的具體懲罰；針對區域重大戰略，建議制定區域戰略法，明確區域重大戰略的實施依據、實施過程與績效評估辦法，強化區域重大戰略的制度基礎，從而保障此類戰略的資金支持和長期實施；針對區域戰略的發展規劃，建議制定區域規劃法，提高區域發展規劃的權威性和約束性，引導各次級區域按照發展規劃來調整和優化自身發展戰略。此外，也要立足整體國土空間開發保護目標，加快推動國土空間開發保護法、國土空間規劃法等相關法律的制定與實施，為涉及空間的戰略類型提供法律保障。

另一方面，要進一步出臺針對不同區域戰略的具體政策舉措。從現有區域協調發展戰略與各項區域重大戰略的發展規劃文本看，目前我國的區域發展戰略都沒有進入到具體的區域政策實施階段，絕大部分發展規劃的主要內容仍然聚焦該區域的發展方向與發展目標，缺乏針對性且具有含金量的區域政策體系。從推動區域協調發展戰略與區域重大戰略相互融合的角度看，只有真正進入到完全涉及區域利益變革的區域政策階段，區域利益主體的真實行為決策機制才能顯現。也只有在這種背景下，決定不同類型區域戰略能否融合、如何融合的關鍵節點才會逐漸凸顯，推動區域協調發展戰略與區域重大戰略相互融合以及確保區域協調發展戰略與區域重大戰略實施效果才有抓手。

五、重視不同空間尺度區域之間的銜接性

在當前我國區域發展過程中，存在大量不同空間尺度的區域類型，既包括跨省的區域類型如傳統的四大板塊區域以及京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角地區、黃河流域等地區，也包括跨城市的區域類型如城市群與都市圈地區，還包括單個完整的不同行政級別的行政區域。這些不同空間尺度的區域類型也成為了不同區域發展戰略的主要作用對象，比如針對四大板塊區域的區域戰略分別是西部大開發形成新格局、推動東北振興取得新突破、促進中部地區加快崛起、鼓勵東部地區加快推進現代化四大區域戰略，而城市群與都市圈目前也成為了我國區域協調發展戰略的主要空間單元。深入實施區域協調發展戰略需要處理好這些不同空間尺度區域的關系。

從空間尺度的層次看，空間尺度的大小決定了區域發展戰略的實施效果。一般情況下，空間尺度對區域發展戰略的作用具有“二重性”。一方面，空間尺度越大，區域發展戰略實施難度就越大，空間尺度越小，區域發展戰略的實施難度就相對較小。然而，另一方面，空間尺度越大，就意味著區域發展戰略的重要性越高，所能夠得到的政策資源就相對較多。因此，在深入實施區域協調發展戰略的過程中，要重視空間尺度的適宜性，要根據國家發展的方向、區域發展的需要以及地區發展的基礎來選擇合適的空間尺度區域類型作為區域發展戰略的作用對象。如對我國絕大多數地區而言，受限于現在的發展基礎與交通技術，在推動區域協調發展的過程中，選擇都市圈戰略往往比城市群更具有操作性。

從不同區域發展戰略的空間交叉來看，一個區域往往同時涉及多項區域發展戰略。比如上海市既是長三角一體化發展戰略的重要組成區域，又是長江經濟帶戰略的龍頭區域，更是上海大都市圈的核心城市，強化不同空間尺度區域之間的銜接性就意味著要重視這些在空間上相互重疊戰略的協同推進，比如低層次的區域發展戰略應服從高層次的區域發展戰略、同一個區域的功能定位在不同區域發展戰略中理應保持一致、不同區域發展戰略對重疊空間的規劃也應加強溝通與協調。

可見，存在多個不同尺度的區域類型是我國區域發展戰略的重要特征，在這些區域之間形成優勢互補的產業分工體系既是滿足我國行政區劃層次多、數量多、類型多等現實特征的需要，也是深入實施區域協調發展戰略的重要方向。