“包干制”下科研經費管理內部控制研究

徐靜

【摘 要】文章通過對科研經費“包干制“內部控制的單位和業務層面的內部控制風險分析，就如何完善在此經費管理模式下的內部控制建設提出若干建議，建立科研經費管理的長效機制，以期將科研經費使用效率最大化，促進科研工作富有成效的發展。

【關鍵詞】“包干制”;科研經費管理;內控控制

在“十三五”階段，國家提出創新驅動的發展戰略，提出“科技創新是提高社會生產力與綜合國力的戰略支撐，要將科技創新擺在國家發展全局的核心位置。”同時，習近平總書記也曾指出，科技領域要不斷創新和改革，應重視科學體系源頭的基礎研究，掌握技術問題的機關。為了認真貫徹總書記的指導思想，從科技創新所涵蓋的基礎研究項目出發，善于掌握科研模式變革的重大機遇，不斷深化科研管理的“放管服”，陸續出臺了有關科研管理經費的文件。隨著《國務院關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）、《國務院辦公廳關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發〔2018〕127號）、《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》（國科發政〔2019〕260號）等文件陸續出臺，能夠為科研人員提供較多的經費，為實際開展研究提供支持，并且在執行中重視經費的管理改革，實現激活創新原動力的目標。隨著改革的深入，在2019年國家自然科學基金委員會率先在立項的國家杰出青年科學基金中進行經費使用“包干制”試點，至此，科研經費使用“包干制”落地實施。

一、科研經費“包干制”管理改革內涵

1.“包干制”管理中的放。

（1）在預算編制方面，在課題項目申報前，科研人員不必將經費預算編制的過于詳細?？傮w上項目經費已取消對直接經費與間接經費的分類。對各科目支出不設具體比例和金額的限制，按照項目明確的經費可使用范圍可自行根據實際研究需要安排支出，填報項目申請書時，只需錄入總預算。

（2）在經費使用過程中，給予項目負責人充分的自主權和決策權，可從實際研究需求出發，對經費使用有充分的自主權，在研究開展期間針對項目的研發和管理可進行有效支出，支出過程不會受到科目、比例等條件的制約。操作期間，項目負責人需要按照單位實際項目需求合理確定并申請該單位的具體科研費用。針對績效支出方面，借助單位自身的工資制度予以判斷，項目負責人可按照對應的薪資標準來進行發放。

（3）在項目結題時，簡化結題相關流程。由于預算申報時未列經費預算，因此，結題期間項目負責人可按照費用實際支出進行統計決算，減少了預、決算審核過程，不再出現超預算調整等情況。若能滿足項目經費對工作實際支出相對應，保證經費應用合理、合規的情況下，即可進行申報結題審核，順利結題。

2.“包干制”管理中的管。

（1）在用“包干制”期間，并不是簡單地將科研經費直接發放，僅重視資金投入，而是要在管理期間遵循放管相結合的辦法，真正構建起“規矩在先、違規必究、科學抽查、責任自負”的管理方法，在實踐中對各項權責予以明確，強化對單位的管理與監督。

對于科研人員的約束。實行了“包干制”，于項目負責人而言有了較大的自主權利，不過，在應用期間必須要遵守規定，項目負責人應當擔負起責任，順從科學規律，嚴格恪守科研道德標準，堅守底線，保證積極開展研究，并確保項目費用完全用于科研工作應用，禁止出現無端挪用、截用與侵占的情況，防止出現和研究項目沒有關聯的開支。

（2）對于科研項目承擔單位的要求。項目承擔單位擔負的責任更大，在落實“包干制”的過程中，經費使用的監管和監督尤其需要進行關注和落實，同時要注重科研誠信建設，提高科研產出績效。要防止出現科研經費被挪用、浪費、套取等情況，要嚴格落實科研信息公開制度，接受校內和社會監督。承擔單位加強風險防控和內部控制體系的建設，梳理和明確科研經費使用的“負面清單”，要保證科研經費“放得開、管得住、用得好”。

二、實施科研經費“包干制”管理內部控制風險分析

在“包干制”管理模式下，隨著改革過程中的新情況、新問題，針對科研經費的風險性也產生變化，在按照“包干制”辦法執行時，存在的經費管理內部控制風險點主要有：

1.單位層面存在的風險。

（1）科研經費依托單位的內部控制工作組織建設。單位內部治理結構的建立情況，組織機構是否完善，是否有設置了內部控制工作的牽頭組織部門，部門職責權限是否明晰，內部控制建設中各業務部門是否建立了工作的協同機制和取得聯動效應。單位是否結合實際情況建立、完善和優化內部控制制度。

（2）科研經費依托單位部門工作職責權限設置?？蒲薪涃M的管理應該按照項目申報、經費立項、監督管理相互分離原則進行工作職責劃分，實現經費使用、課題報銷、公開監督相分離的科研經費的管理要求，相關管理崗位是否實現不相容的工作崗位和工作職責進行相互分離。是否組建起相關部門的協調聯動機制，即由科研部門帶領，將采購、紀檢、財務、管理等崗位統一起來，按照職責劃分予以明確。

（3）科研經費依托單位風險評估和防控機制建設。是否健全科研經費管理風險評估機制，是否進行事前、事中、事后的風險防控分析和預警。科研經費管理是否實現全周期、全流程管理，對于執行過程中出現的相關經費使用和管理的問題是否定期進行溝通及研究，定期開展科研經費抽查和進行專項內部審計工作。

（4）科研經費依托單位內部控制的信息化水平。在單位的內部控制信息化建設中對于科研經費內控管理是否建立相應的管理系統或者獨立的內控模塊，是否建立全周期的科研經費管理流程，管理系統是否實現跟采購系統、財務信息系統、資產管理系統、合同管理系統、等業務系統對接，實現信息互聯共享。

（5）科研經費依托單位監督和公開機制的落實。是否建立“事前防御、事后懲戒”科研經費管理控制機制，是否建立健全經濟責任制，是否建立誠信制度，是否擁有完善的監督體系，是否保證在實踐期間滿足信息公開的條件，是否對科研經費及績效考核體系進行完善，績效目標的設立的是否具備合理性、引導性，是否結合社會效益，產出、應用價值等績效目標。是否經常做到政策宣講，法律培訓，不斷規范科研人員法規意識。

2.業務層面的風險。

（1）科研經費依托單位科研項目管理和財務管理服務能力建設?？蒲薪涃M管理和使用是否落實單位財務經費統一核算，做到專款專用，是否完善經費審批制度，優化業務辦理流程，做到簡政放權。是否構建高效的財務信息化系統，會計信息是否真實、完整、準確。

（2）科研經費依托單位資金業務流程的內控建設。是否健全收入管理、收入是否及時到位，劃撥立項使用?？蒲薪涃M支出管理，項目研究的推進與經費執行進度之間關聯的合理性，項目經費使用是否符合國家文件規定范圍?？蒲许椖框炇战Y題是否及時，研究成果與項目合同目標是否一致。是否存在結題不結項的情況，剩余項目結余經費使用時間和使用范圍是否合規。研究成果登記、評價及推廣、知識產權登記及轉讓是否監管到位。

（3）科研經費依托單位重點業務活動內部控制建設。對設備采購管理是否實現管、采分離，設備采購制度是否完善，流程是否精簡規范，采購周期是否縮短;科研經費設備購置是否存在重復購置，是否建立共享體系實現多元化服務，進行大型儀器設備的使用共享，提高設備的使用效益;試劑耗材等低值易耗品采購流程是否規范，是否建設陽光采購平臺，做到留痕管理，實驗材料出入庫是否存在監管不嚴、資源浪費的風險;合同管理是否存在簽訂不規范，合同要素不完整，是否存在未經授權或批準對外簽訂合同的現象;外撥合作經費是否重點進行管控，是否完善相關審批及業務流程。

（4）科研經費依托單位管理信息系統構建。信息系統建設是否以課題為主線，打造科研活動鏈條式全周期的管控。是否建立與職能部門系統模塊的互聯互通，提高信息共享率，提高科研經費管理內部控制的部門協同性。

三、科研經費“包干制”落實的內部控制措施

在“放管服”改革過程中，針對科研領域的探索不斷深入，科研經費的管理正在朝著規范化、標準化方向發展，整個管理階段也在不斷強化，從最終結果出發，對科研經費進行合理預算，從精細化預算不斷發展為包干制預算。而科研經費“包干制”的落地實施，不斷加強科研內部管理，讓內部控制滿足制度化、常態化、透明化，避免出現不合規行為、科研經費濫用等現象。

1.建立科研經費內部控制體系?？蒲许椖康某袚鷨挝患訌婍攲釉O計，優化組織環境。科學劃分部門職權，做好部門之間關鍵節點的銜接。各個部門應擔負起職責，結合職責與工作內容劃分，嚴格制定明確的控制目標，按照規范化操作要求，建立和完善經費管理相關的規章條例，及時消除在按照工作流程開展期間出現的風險，制定有效的措施、控制方法等。

2.建立及完善科研經費績效評價體系。

構建科學有效的評價機制，為創造良好的科研環境奠定基礎。結合國務院印發的《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，從實際情況出發，重視人員發展過程，正確遵循科研活動規律，在行動中，按照科研創新要求，構建起完善化、具有可操作性的科學評價機制?？冃гu價體系的建設應充分考慮財務指標和非財務指標進行結合、相互補充，建立指標多樣化和維度多元化的績效評價體系?？梢詮目蒲泄芾韺用婧涂蒲薪涃M項目層面績效兩大部分細化評價指標。科研經費管理層面可以考慮從項目組織管理、項目推進情況、經費使用狀況，例如，涵蓋項目預算的執行率、經費的支出項目、在實踐期間執行的內容?？蒲许椖繉用嬷笜丝梢詮捻椖慨a出、項目的多維效益如：技術效益、人才培養、經濟效益、社會效益等方面進行設立評價指標。給予績效評價指標不同的權重比例并且依據實際的需要不斷進行修正，一旦發現科研管理中的相關問題，則有針對性的采取相關措施或者增加相關的考核指標，使績效評價體系滿足合理、系統、科學的條件。

3.加強和完善科研經費管理信息化建設。通過系統建設來完善和規范科研經費的內部控制的管理。對科研項目管理中的關鍵環節和關鍵流程進行全面梳理，對于有可能存在的管控風險點進行評估，搭建有著清晰的架構、職責明確的科研項目管理的內部控制體系，實現從課題的申請、項目開題報告、中期進行檢查、實施進度、科研信息變更、科研項目結題、驗收、課題后評價、科研成果的登記等全生命周期的科研管理。提高對科研項目精益化的管控，達到科研活動的動態化、制度化、科學化管理。

4.構建資源共享的信息管理網絡平臺。加快“業財融合”進程，將科研、財務、資產、設備、采購等職能部門的業務信息化，讓各項信息和數據實現互聯。例如，使科研項目和財務項目進行有效連接，保證從科研項目申報、項目立項審批、合同到款入賬、項目立項核算、項目額度控制、經費使用查詢、項目結題管理、決算填報的全過程管理。將科研、采購、資產、財務、設備業務系統對接，實現設備采購業務從采購計劃上報、核查重復購置、預算控制、招標采購、合同簽訂、設備驗收、經費報銷、資產管理、設備共享的全過程管理。以業務流程為主線，通過對不同的業務類型和內部控制要求的梳理，逐步將不同業務部門系統進行聯通，將使整個控制機制和信息系統對接，保證各項業務辦理能夠實現流程化、自動化、便捷化，也促進了內部控制建設。

5.建立科研經費監督管理體系。構建科研經費的多層次、完善化的監督體系，涉及到科研監督、財務監督、紀檢監督、審計監督、社會監督、群眾監督。監督重點不僅是要對違規違紀行為的監督，而且要注重對資金的使用效益，管理效益方面的監督。將監督的關口前移，加強對經費的使用管理以及科研誠信的法律宣傳，定期對科研人員進行規章制度、財經法規、科研經費使用中的重要和基本規定等政策的宣講，要宣傳到位、宣傳到人，做到規范周知，使科研人員內心樹立起合法、合規、合理的經費管理意識，避免因法律意識欠缺產生不必要的法律風險。

6.構建科研誠信體系。按照要求明確誠信體系標準，從研究項目的立項評審、過程管理、結題審核驗收和監督及評估等管理的全過程將科研誠信建設進行落實，在執行中遵守科研誠信承諾制，簽署相對應的承諾書，對相關事項予以明確并詳細交代在違背承諾后該如何處理。重視科研誠信體系的應用，按照項目條例予以分類。強化“互聯網誠信服務”，完善科技管理過程中形成的信用記錄，建設和完善對于存在嚴重失信的行為和人員記錄信息系統。完善科研誠信教育制度，將科研誠信的教育納入單位日常的工作管理，經常性對科研人員有效的開展科研誠信相關教育，讓科研工作者可以堅守科研底線，擔負職責，積極維護科學誠信的科研環境。

四、結論

不斷探索、推進及落實“包干制”，對科研經費管理進行不斷的改革和深化，旨在提升科研工作者的積極性，充分發揮自主性，實踐階段，還要建立、健全科研經費的內部控制制度，不斷創新對科研經費管理的模式和手段，不斷優化服務，建立科研經費管理的長效機制，將科研經費使用效率最大化，促進科研工作富有成效的發展。

········參考文獻·····················

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（作者單位：南方醫科大學）