農村宅基地制度改革試點：典型案例與經驗借鑒
——來自浙江義烏、江西余江和貴州湄潭的實踐探索

2022-04-20 06:29:24李泉

社科縱橫 2022年2期

李泉

（蘭州大學經濟學院甘肅蘭州 730000）

農村宅基地和農戶住宅是農民安居樂業的重要依托，是農民基本的生活資料和重要財產，也是農村社會實現可持續發展的重要稀缺資源。我國國土面積144 億多畝，耕地紅線18 億畝，所占比重約為13%。農業農村部2019 年的統計數據顯示，我國農戶家庭承包的土地經營權流轉面積超過1/3，有7000 多萬農戶或多或少流轉出了承包土地的經營權。與此相應，2016 年底我國城鎮建成區總面積1.77 億畝，鄉村建設用地2.1 億畝（含農村道路、祠堂、經營性和公益性用地等）。根據世界各國的一般規律，隨著農村人口減少，農村的建設用地就應該復墾為耕地或自然生態用地[1]。改革開放40 多年來，伴隨人口由鄉到城的持續流動遷移，我國農村人口數量減少約2.39 億，與此同時宅基地面積卻累計增加超過3000 萬畝[2]，這就從一個側面反映了宅基地制度改革的迫切性和必要性。為保障第二輪宅基地制度改革順利推進，2020年6 月30 日中央全面深化改革委員會第十四次會議通過的《深化農村宅基地制度改革試點方案》提出，要加快探索農村宅基地“三權分置”的具體路徑和辦法。2021 年7 月6 日，自然資源部網站在《對十三屆全國人大四次會議第6921 號建議的答復》中披露，2015 年以來，我國農村宅基地制度改革試點成效明顯。數據顯示，截至2019 年10 月底，試點地區共騰退出零星、閑置宅基地約26 萬戶14.5 萬畝，辦理農房抵押貸款8.1 萬宗201 億元[3]。基于發展中大國的基本國情特點，我國農村各地宅基地利用現狀千差萬別。其中，東部地區的浙江省義烏市、西部地區的貴州省遵義市湄潭縣和中部地區的江西省鷹潭市余江區三個縣區，在宅基地制度改革和集體建設用地入市、閑置宅基地有效利用等方面最具代表性。為了從我國2015年2 月和2020 年10 月先后兩輪推進的農村宅基地“三權分置”制度改革試點經驗中尋求在更大范圍內推廣和復制的經驗做法與重要啟示，本文對我國東中西部地區以上3 個典型縣（市、區）的宅基地制度改革試點案例及其經驗進行研究。

一、農村宅基地制度改革試點的典型案例

1.東部地區：義烏市的改革試點案例

江浙地區得益于優越的自然地理條件和深厚的商業文化滋養，城鄉社會發育程度和市場化水平相對較高。21 世紀初以來，浙江在農村土地流轉實踐方面就已經形成了比較多樣化的模式。其中，義烏市通過積極推進農村宅基地流轉和有效利用，實現了農民財產性收入的增加，為宅基地“三權分置”改革積累了較多的“義烏經驗”。自2015年開始，義烏市根據國家第一輪授權試點進行了宅基地摸底調查、制定具體實施政策并選擇稠江街道下沿塘村、佛堂鎮湖濱村等38 個不同類型村莊進行實踐①。在具體探索過程中，義烏市立足其城鄉一體化程度高、農村非農產業發達、宅基地市場價值大的實際，將農村土地征收、宅基地“三權分置”、集體經營性用地入市和農房財產權抵押貸款等四項改革統籌考慮，輔之以“一意見+七辦法+九細則”②政策保障體系，實事求是地探索了宅基地制度改革中“人、錢、地”緊密連接的核心問題。例如，義烏市推出的宅基地管理制度通過設置有償選位③和落地權益有償調劑等經濟調節手段，較好地兼顧了宅基地經濟權益分配中的公平和失衡問題，特別是義烏市宅基地置換權益制度、貨幣化安置憑證交易制度和質押擔保以及“集地券”收儲制度等對指標交易中的土地要素配置功能起到了很好的優化作用。這些走在全國前列的創新舉措，與義烏市貫徹體現以人為本的“強鎮富村”和“放水養魚”理念是分不開的。同時，在其他地區實踐中遭遇困難較大的宅基地資格權益登記方面，義烏市根據自然資源部自然資源確權登記局的試點要求，于2021 年初及時制定實施《義烏市農村宅基地資格權益登記工作規則》，并將政務系統“放管服”改革和“互聯網+不動產登記”新手段相結合，高效率實現了農戶在獲批宅基地但未建造住宅時就可以進行質押、有償調劑④或有償退出宅基地的資格權益，這種機制設計既創新了農戶生產經營資金的獲得途徑，又能使宅基地以有償退出或調劑方式實現宅基地“沉睡”資產的合規變現，充分體現了宅基地資格權益在農戶財產收益方面的經濟屬性。

總體來看，從1990 年代農戶住宅“四層半”模式（即所謂“多層集中，政府供資模式”）宅基地資產屬性不明顯，到2009 年以來“高層建筑+垂直房”多元化組合模式（即居民可自主選擇置換低層或高層住宅的高低結合城鄉社區集聚模式）對村莊建筑布局形態的功能分區，到2013 年后土地節約集約程度較高的全高層城鄉新社區集聚模式，再到2016 年以來重點推出的“集地券”模式（即農村集體和農戶將閑置廢棄和低效利用的宅基地等集體建設用地先實施復墾，經驗收合格后形成相應的建設用地指標，在按照利益相關者合意的價格標準交易給縣域范圍內經濟發達地區的用地者）對農村集體存量建設用地的有效盤活，義烏市的宅基地制度改革經歷了從較低階段1.0 向更高水平4.0 的四個階段飛躍，解決了鄉村發展中“向空間要地”和“由發展權供資”兩大問題[4]，其突出特點是在此過程中不斷凸顯土地要素的經濟價值和農戶經濟利益導向，在宅基地退出、轉讓、調劑或回收等方面體現有償性，提高宅基地市場條件下的貨幣化配置比例，以此引導農戶實現自愿、平等、誠信基礎上的多種形式規范有序退出和有效利用。數據顯示，2015 年3 月—2020 年10 月間，義烏市累計解決了22169 戶農戶的住有所居問題，有62893 戶農戶的農房歷史遺留問題得到妥善處理，發放“房地一體”的農房不動產權證122276 本，發放農房抵押貸款23056 筆（合計金額117.42 億元），辦理宅基地轉讓登記4901 宗，完成431 戶1240.5 間宅基地跨村安置，完成“集地券”建設4737 畝，農村農民通過宅基地制度改革直接獲利超過86 億元[5]，農民的獲得感、幸福感和安全感有了明顯提升。

2020 年以來，義烏市在持續探索農民住房保障多種實現形式、建立城鄉統一的基準地價體系、宅基地歷史遺留問題處理和有償使用、農房確權頒證和抵押貸款、宅基地有條件轉讓和跨村安置、“集地券”指標交易等多項改革基礎上，根據居民新的需求及時將有機更新、未來社區建設等新理念貫穿于宅基地制度改革過程中，實現了宅基地資格權固化并允許其分割登記，體現了經濟產權主導型的宅基地改革特征。例如，義烏市江東街道雞鳴山社區作為浙江省首個成功上線“浙里辦”APP 服務端的未來社區，在微信端為社區居民開發疫苗接種、社區黨建、社區社團、社區活動等“鄰系列”應用33 個，完成社區防疫、社區黨建、社區教育、千籽環保、無微不至外國人服務、一碼通管等10 個數字看板，2022 年4 月該社區打造的“三心（國際數治中心、國際交融中心、幼兒教育中心）、三區（溫情住宅區、生態運動區、新生代創服區）、三帶（樂活鄰里帶、普惠眾樂服務帶、濱水活力帶）”等25 個線下空間以及社區智慧健康站、智慧圖書館、街頭景觀等全部建成投入使用[6]。

在宅基地和農房有效利用方面，義烏市地處丘陵區域，土地資源緊張，人口凈流入較多，產業經濟發展水平較高，宅基地財產權顯化，土地市場活躍，因此在市場化手段調節下以多層建成新型城鄉社區的住房租賃需求旺盛，利用效率較高，宅基地改革的重點更多地體現在宅基地綜合利用和價值充分挖掘等方面[7]，反映了義烏市宅基地由保障功能到財產功能的演化過程。同時，義烏依托農村非農產業發展，不斷創新文創活動、（精品）民宿、農村電商、溫泉旅游度假區、果蔬采摘園、農家樂等新業態，為閑置宅基地盤活利用提供了有效的實踐經驗[8]。顯然，義烏市在宅基地制度方面的改革探索，既實現了閑置房屋、宅基地的有效利用，又促進了鄉村經濟發展和農民增收，為發達地區農村在更大范圍內推進農村集體建設用地與城市國有建設用地享有同等權利提供了一個非常好的現實注腳。

2.中部地區：余江區的改革試點案例

余江區（2018 年7 月9 日鷹潭市余江撤縣設區）位于江西省東北部，全區第七次人口普查農村常住人口為15.33 萬人（占總人口的47.01%），以雕刻、眼鏡、微型元件生產和循環經濟為主導產業。調查顯示，余江區宅基地9.24 萬宗，宅基地面積3133.3 公頃，附屬設施10.2 萬間，人均建設用地面積170 平方米。其中，閑置宅基地（含閑置農房）11781 宗，閑置宅基地面積161.2 公頃，閑置房屋2.3 萬棟，危房8300 棟，倒塌房屋7200 棟，全村7.3 萬戶農戶中“一戶多宅”2.9 萬戶，占總戶數的39.7%[9]。從造成宅基地閑置的原因和所屬類型來看，打工經濟造成農戶（部分成員或全家）進城務工從而出現宅基地和農房的季節性合理閑置（在當地村莊中占比50%以上），經濟能力有保障的農民在城鎮落戶同時又把原有宅基地作為應對未來風險的一種保障（退回農村）所形成的預防性閑置（在當地村莊占比約30%），在城市有穩定收入和社會保障來源且擁有城鎮戶籍的子女因其父母另有住所或父母去世而合法繼承的宅基地閑置，由于歷史原因和村集體宅基地使用管理能力滯后而導致的“一戶多宅”、建新不拆舊、批而不建以及建設過程中超占宅基地建房等原因而造成的不合理閑置（在當地一般占30%以上）等，是余江區閑置宅基地和閑置農房的主要表現形式[10]。同時，余江區宅基地管理中的亂象較為明顯，建房缺乏規劃，房挨房、屋碰屋，涉及宅基地的鄰里矛盾糾紛頻發，村莊宗族派系對立，有權有勢有錢的農戶建房隨意性大。

自2015 年以來，全區多次召開縣、鄉、村、組四級干部大會，先后分四批（第一批41 個自然村先行先試，第二批172 個自然村，第三批425 個自然村，第四批270 個自然村，第五批是城鎮規劃區內41 個自然村），確立949 個試點村，輔之以區、鄉、村三級宅基地制度體系（截至2020 年8 月全區共出臺了23 項制度，鄉鎮制定了11 項運行制度，村組制定了9 項實施辦法，）圍繞“一戶一宅”超面積、“一戶多宅”、非集體經濟組織成員占用或使用宅基地、宅基地或閑置廢棄農房退出、村民宅基地取得方式、農民“房地一體”不動產登記頒證等重點問題，系統推進宅基地制度改革。為保證改革試點的順利推進，余江區當地政府通過粉刷墻體標語、櫥窗展示、發放宣傳手冊、運用微信、微博等手段持續向農戶宣傳政策，讓農戶樹立宅基地是集體資產而非祖產、建新必須拆舊等觀念，不斷凝聚農村社會共識。同時，為破解宅基地制度改革面臨的難題，余江區不僅在宅基地資格權確立上體現了典型的社會（身份）產權主導型特征，而且將宅改與農村土地規劃、“空心村”整治、城鄉建設用地指標增減掛鉤、區域防災減災、農業產業化發展、古村落（古建筑）與傳統文化保護等重點任務結合，做到宅基地制度設計與農村集體產權制度、戶籍制度、農村金融等農村改建領域制度改革緊密銜接。

為適應農村發展和農民生活品質提升的內在需求，余江區在推動宅基地有效利用的制度改革中不僅在各村遴選有聲望、處事公正的黨員干部、鄉賢能人、村民代表組成村民事務理事會，將改革內化為村集體內部和農民自己的事務，賦予其宅基地分配、收益分配、農民抵押貸款等12 項權力15 項職責，并由村小組委托村民事務理事會代表農民集體行使宅基地所有權、明晰宅基地權屬，而且非常重視不同規劃間的有效銜接，從政策上為農戶進城生活提供住房、就業、教育等優惠，明確對退地進城落戶的農戶采取保權退地，承諾保留其現有的各項農村待遇，繼續享有原集體分配權，允許其15 年后自愿選擇是否回村建房[11]，以此實現宅基地確權賦能和有償使用、村莊空間布局合理優化、村集體治理能力不斷提升。在資金保障方面，余江區以鄉村建設或產業投入項目為載體，將宅基地與農村其他改革相關的政策性資金進行合規整合打包，實現有限資金的集中投入，確保農業開發、土地整理、農房改造、城鄉建設用地指標增減掛鉤和脫貧攻堅成果鞏固拓展同步推進。例如，在實施有償使用費與擇位競價費上，政府對多占宅基地部分按階梯收費方式收取使用金。若農戶清退后的宅基地實現復墾，當地政府按水田每畝補貼50000 元，旱地每畝補貼45000 元。若自愿退出宅基地使用權15 年的農戶在政府劃定地段購房屋，則給予600—800 元/平方米優惠。

在聚力發展“一村一品”、休閑農業、鄉村旅游、“農村淘寶”等新產業、新業態和壯大村集體經濟方面，余江區的做法也很搶眼。例如，作為典型的城中村——鄧埠街道竹溪鄧家村在宅基地制度改革中，積極鼓勵村民將空置老舊房等房產退出，2019 年全村共無償退出院套80 余宗，鋼棚17 個，危舊房、廚房70 余間，拆除面積1.8 萬平方米。為有效盤活退出的閑置宅基地，村民通過個人出資1萬至2 萬元股金入股用于發展餐飲、住宿等行業，“糊涂老味道”餐飲商家、“桂桂茄子干”加工車間等商家和企業順利入駐。2021 年，竹溪鄧家村集體通過土地入市盤活退出的閑置宅基地共獲租金63萬元，全體股權持有人當年就實現了按入股比例分紅，平均每戶分紅3300 元[12]。同時，余江區根據農村第一、二、三產業融合發展趨勢，將農戶拆除老宅退出的宅基地⑤或用作鄉村綠化、建設休閑廣場以完善農村基礎設施（截至2017 年底新建村內道路255 公里、溝渠155 公里、新增綠化面積780畝）并促進村容村貌綜合整治；或建造為農家書屋（如藍田村是由當地鄉賢捐資建設）、居家養老中心等公共設施，為當地居民提供文化休閑、教育（如留守兒童學習）衛生或養老服務；或建設田園綜合體、民宿等（如潢溪鎮的韜奮祖居），通過發展農家樂、提升宅基地資產價值實現帶動村民共同致富的目標。例如，余江區錦江鎮石港村劉家組依托村莊位居微型元件精密制造園區的區位優勢，聚焦服務園區目標，通過在區農村產權交易中心掛網并以公開競價的形式將閑置農房租賃給園區企業[13]，探索“村集體經濟組織合作社+閑置村集體資產+園區企業模式”的閑置宅基地和農房盤活模式。官塘村則依托村莊位居眼鏡園區且毗鄰鷹潭市城區的區位條件，探索“村集體經濟組織合作社+閑置村集體資產+物業公司+園區企業模式”，將閑置的集體資產村部大樓租賃給園區企業，由村物業公司負責日常保潔、勞務派遣，由此帶動村民就業和壯大村級集體經濟。十都村通過產權交易平臺將村內200 余畝閑置土地使用權進行流轉，探索“村集體經濟組織合作社+基地+農戶”發展模式，帶動村戶入股建成農產品加工車間并在現代農業產業園務工。另外，在積極放活宅基地和農房使用權，允許農房所有權人或使用權人將農房以轉讓、租賃、合作、入股等方式進行流轉方面，錦江鎮鐵山村倉儲用地、楊溪鄉楊溪村旅游用地、平定鄉洪橋村工業用地、潢溪鎮渡口村旅游用地等村集體建設用地的成功入市案例，均從不同角度對宅基地制度改革的“余江樣本”進行了注解。

截至2020 年底，余江區宅基地改革第一輪試點的任務基本完成。通過改革探路先后出臺全區《宅基地有償使用、流轉、退出暫行辦法》等23 項管理辦法，鄉鎮制定《村民事務理事會管理辦法》等11 項具體辦法，村組形成《集體經濟組織成員資格的認定》等9 項實施辦法，形成閑置宅基地“有償退出+產業融合發展”的模式。通過系列化制度保障，余江區所轄村鎮農戶的超標、廢棄建筑等不合理閑置宅基地和房屋均得到有效拆除清理，農戶對農村土地集體所有制的認識也得到深化，這對促進基層宅基地使用管理水平的提升起到了重要作用。同時，余江區將宅基地制度改革與鄉村建設行動中的人居環境政治、村莊基礎設施建設和農民生活水平提升等各類目標相結合，改革的系統性、協同性、耦合性不斷增強，這就有效實現了牽一發動全身的目的，實現了人民對美好生活期待的成果能落地見效。

3.西部地區：湄潭縣的改革試點案例

地處西南地區的貴州省遵義市湄潭縣，工業化城鎮化起步相對較晚，農村集體經營性建設用地常用于滿足小作坊、小型加工廠、農家樂等。2020 年，全縣轄12 個鎮及3 個街道辦事處，以茶葉、白酒、煙葉、大米等四大特色產業為主，是我國首批農村改革試驗區（1987 年就參與了我國第一輪農村土地制度改革試驗），“增人不增地、減人不減地”就是由該縣首創并成為我國農村繼農村土地“包產到戶”之后的一項重要制度安排[14]。2012年1 月開始，湄潭縣又進行了第二輪農村改革試驗。其中，在農村土地制度改革具體做法上，湄潭縣以村集體經濟組織建立土地經營管理公司，通過土地整治、自主經營、招商引資等形式實現土地規模化流轉，并支持農民以土地承包經營權入股組建土地股份合作社。2019 年湄潭縣農村“三塊地”的“四確”（確權、確員、確股、確管）和“四同”（同地、同價、同權、同管）基本實現。

自第一輪宅基地制度改革試點以來，湄潭縣就在關于農戶宅基地資格權的保障、宅基地使用權的流轉、宅基地的自愿有償退出與有償使用、宅基地集體所有權的完善及其行使機制、宅基地審批管理、宅基地收益分配機制等重點試點任務方面，逐次進行了創新性的制度改革探索。例如，2015 年8 月27 日，湄潭縣茅坪鎮土槽村原為廢棄磚廠的5 畝土地以80 萬元價格競拍成交，實現了第一宗全國農村集體經營性建設用地入市。在村集體存量宅基地有償取得使用方面，針對在本村從事農業生產三年以上的外來農業人口，湄潭縣興隆鎮龍鳳村的宅基地盤活做法——綜合類集體建設用地分割登記入市模式——值得在更廣范圍內推廣借鑒⑥。在農村集體經營性建設用地入市方面，針對宅基地中用于商服、工礦倉儲等經營性用途的部分，湄潭縣率先提出綜合類集體經營性建設用地分割登記入市⑦模式，賦予宅基地出讓、出租、入股、抵押、擔保權能。在差異化分類確定宅基地面積上，湄潭縣在《農村宅基地暫行管理辦法〔湄黨辦發（2018）59 號〕》中明確城市郊區和壩子地區，每戶不得超過130 平方米；丘陵地區，每戶不得超過170 平方米；山區每戶不得超過200 平方米，這就讓農戶和農村基層審批管理人員對何為宅基地超標有了明確認識和界定。

為保障宅基地分配、流轉、抵押、退出、使用、收益、審批、監管等試點實踐有制度性激勵約束，湄潭縣先后出臺實施了《湄潭縣農村宅基地管理暫行辦法》《湄潭縣農村宅基地使用權確權登記頒證實施細則》《湄潭縣農村宅基地有償使用管理暫行辦法》《湄潭縣宅基地騰退及節余建設用地使用辦法》《湄潭縣農村宅基地及房屋建設管理辦法（試行）》《湄潭縣農村宅基地及農房使用權流轉管理辦法（試行）》《湄潭縣農村宅基地轉變為集體經營性建設用地入市辦法（試行）》《湄潭縣農村宅基地“三權”分置實施辦法（試行）》《湄潭縣農村宅基地資格權認定管理辦法（試行）》《湄潭縣農村非集體經濟組織成員有償取得宅基地使用權管理辦法（試行）》《湄潭縣農村宅基地退出及節余建設用地調劑使用管理辦法（試行）》《湄潭縣集體經濟組織成員有償使用宅基地管理辦法（試行）》等一攬子比較完善的政策體系，為應對宅基地制度改革難題提供依據。例如，原戶籍為湄潭縣九壩公社團山大隊（現石蓮鎮沿江村）成員姚剛，1983 年因高考將戶口遷出并在長期遵義市工作。2021 年10 月14 日，作為非集體經濟組織成員，姚剛經申請批準獲得36 年后“回鄉”有償使用宅基地的貴州省首份《農村宅基地批準書》，同意姚某有償使用160平方米宅基地，使用期限為70 年⑧。這種通過合法方式獲得使用宅基地的做法，可視為湄潭縣有效激活農村閑置宅基地和閑置農房、實現城鄉要素雙向流動的典型案例，在宅基地資格權上體現了典型的地方性經濟—社會兼顧型特征。

在宅基地有效利用方面，湄潭縣人民政府辦公室出臺《關于印發湄潭縣易地扶貧搬遷舊房屋拆除及宅基地復墾縣級復核驗收方案的通知》（湄府辦發〔2018〕269 號）等具體政策，由縣自然資源局牽頭組織、引導和規范易地扶貧搬遷舊房拆除及宅基地復墾復綠，并通過清除房屋基腳石、歸并平整、翻耕和培土、項目竣工驗收等技術措施，分解任務（見表1），實現土地地塊復墾后集中連片。在具體實施中，將拆舊復墾地塊一律納入增減掛鉤指標管理且不得審批復建，同時加大對拆后復建的打擊力度，及時組織拆除。為盤活土地資源效益，湄潭縣還結合農業開發、退耕還林和產業扶貧政策，通過合作社等組織方式，進行集中開發，種植市場前景好、附加值高的經濟果林、茶葉、中藥材、花卉苗木、辣椒、精品水稻以及烤煙等，實現農戶增收與生態恢復雙贏。在這里，湄潭縣湄江街道金花村的“七彩部落”的茶旅一體化發展模式頗具代表性⑨。

表1 湄潭縣2016—2018 年易地扶貧搬遷舊房拆除和宅基地復墾復綠任務分解表

二、農村宅基地制度改革試點的經驗借鑒

基于對我國23027 萬農戶的生活條件進行調查，國家統計局在2017 年12 月6 日發布的《第三次全國農業普查主要數據公報（第四號）》顯示，2016 年末我國農村99.5%的農戶擁有自己的住房且主要為磚混和磚（石）木結構。其中，擁有1 處住房的20030 萬戶，占87.0%；擁有2 處住房的2677萬戶，占11.6%；擁有3 處及以上住房的196 萬戶，占0.9%；擁有商品房的1997 萬戶，占8.7%（具體見表2）。總體而言，隨著城鄉人口遷移出現的農村常住人口減少、城鎮常住人口增加，2018 年農村宅基地閑置率約為10.7%，呈現出“東部最高、西部次之、東北第三、中部最低”的特征[15]，城鄉建設用地遞增和土地需求矛盾壓力不斷增大。

表2 中國農村居民住房數量與結構構成單位：%、萬戶

在地方政府、市場機制、村集體組織和農戶等多元力量的積極推動下，盡管我國宅基地制度改革試點已進入第二階段，取得了不少有益經驗，但試點地區在宅基地制度改革和閑置宅基地與閑置農房盤活方面，仍然存在一些亟待破解的難題，主要表現為：頂層制度設計仍需大膽創新，宅基地改革的制度供給還有待加強（如城鄉統一的建設用地市場究竟如何建立），試點中的部分舉措（如跨區域上市交易、市場化導致的所有權變化）需要法律法規支持，經濟欠發達地區“三權分置”的實踐面臨困難較多（如資金保障），傳統觀念影響根深蒂固，農戶主動退出的意愿仍然不高，縣區基層組織推動宅基地有效利用的能力不足，需要積極防范改革可能帶來的風險，等等。事實上，我國不同地區農村對閑置宅基地的利用實踐從一定程度上反映了某種規律性，亦即越是經濟相對發達的中東部平原地區特別是城市近郊區，農村宅基地和農房的市場化財產價值以及因區位條件而帶來的級差地租其顯化程度就越高，農戶宅基地的占用使用方式就越趨于更集約、分布更聚集，農戶進而依托發達的城鄉經濟就越容易進行多樣化生產經營活動，農戶對宅基地升值的預期也較大，并通過閑置宅基地自主開發、閑置農房改造和出租等方式獲得更多來自土地的財產性與經營性收入。在東部發達的城市化地區，盡管農民自身并不具備較大規模的投資開發能力，但各方主體對土地增值的未來預期卻使農民能夠快速籌集初始資金，推動企業和吸引更多社會資本圍繞各類項目在村莊落地[16]。同時，農民可以利用地方政府提供的處于不斷優化中的投融資和營商環境，以村莊為基本單位進行閑置宅基地的自主開發、合作運營或引入企業發展產業項目。相較而言，若宅基地處于遠離交通主干線、遠離城鎮人口密集地區的偏遠山區或丘陵地區農村，則宅基地占用使用就越顯粗放、農戶居住也就比較分散，宅基地在此種情形下所承擔的居住保障與社會福利功能就較為顯著，進而農戶要依托宅基地獲得經營性收益的可能性就越小。由此觀之，全國城鄉統一土地市場的建立，涉及的焦點可能主要是那些市場價值較大區域的建設用地，宅基地騰退后轉為建設用地進行市場交易主要惠及的可能是少部分農村。這就要求制度設計時不能把注意力僅僅放在宅基地資產價值的實現上，而要把農村宅基地、集體建設用地和耕地統籌協調起來，更多關注如何實現（城鄉）土地的集約節約利用，避免因非市場因素和市場因素的疊加而造成新的土地食利者階層。

通過上述三個典型區域案例的簡要總結不難發現，推動農村宅基地有效利用的制度改革在我國東中西部地區各有差異，特別是基于不同試點地區在農村資源稟賦條件、經濟社會狀況、宅基地利用情況等方面的顯著差異，以義烏市、余江區和湄潭縣三個不同類型為代表的宅基地改革試點，充分體現了我國農村在新時期對宅基地制度改革的不同探索成果與路徑選擇。這些案例中反映出來的宅基地制度改革也具有部分共同特質和演進方向的一致性，例如各地都重視黨對農村土地改革的全面領導，能夠堅守農村土地集體所有制底線，堅持以人為本、確保農民利益不受損，基層參與改革試點的各類人員都重視充分學習和領會國家有關政策，各試點縣區在實踐探索過程中也非常強調各類規劃間的相互銜接及其引領作用，而且明確了宅基地制度改革的目標導向，突出宅基地確權登記頒證、宅基地用途管制、宅基地權能擴大、宅基地依法自愿有償退出、宅基地市場化合規流轉等重點領域改革，進而推動了宅基地財產價值的逐步顯性化，實現了農村集體建設用地的優化配置。在這里，本文嘗試性總結出以下經驗和啟示，以便為更大范圍內農村宅基地“三權分置”制度改革、閑置宅基地和農房有效利用途徑以及對策創新提供借鑒。

第一，為破解宅基地處分權、收益權等產權權利缺失的制度缺陷，必須進一步創新宅基地（由居住生產功能轉向經營性功能）用途的剛性管制制度，補齊宅基地基準地價體系、市場監管體系、金融服務體系等市場配套機制缺位的短板，克服村集體、農戶對閑置宅基地盤活利用的能力不足、途徑受限等現實問題，逐步消除村集體以及農戶在對閑置宅基地進行有效利用過程中的顧慮（例如文化傳統、思想觀念等非正式約束的影響，可能過多考慮創新行為與途徑、取得的收益是否合法等）。同時，在宅基地制度改革中必須把握好農村步入新發展階段的新特征，全面、準確、完整地貫徹新發展理念，在加快構建“雙循環”新發展格局中暢通城鄉土地要素資源，以強有力的組織保障高質量推動宅基地制度實現實質性變遷，實現鄉村振興、產業發展、農民就業、醫療、教育、養老等與宅基地制度改革的協同，使宅基地制度成為中國式農業農村現代化和城鄉共同富裕目標實現的有益探索。

第二，宅基地“三權分置”制度改革所包含的宅基地退出、流轉和閑置宅基地、閑置農房有效利用是相互銜接、相互作用的過程。宅基地節約集約利用的前提并非只是針對閑置宅基地而言的，理應包括現有宅基地的使用管理問題，而且言及農村土地產出效率較低也是相對于城市土地產出效率比較而言的。因此，涉及面廣、敏感度高的宅基地制度改革必須堅持正確的價值導向、明確的問題導向和精準的目標導向，突出國家總體規劃和耕地保護引領作用，準確定位不同地區的發展方向，落實村鎮規劃、土地規劃和鄉村建設行動，合理調整宅基地空間布局，優化農民生活、農業生產和農村生態空間，加強閑置宅基地利用整治，強化宅基地各環節監督管理與指導服務，完善基礎設施和社會服務平臺，通過提供實物補償（宅基地換房）、貨幣補償（現金補償）或資格補償（農村經營性建設用地或城鎮建設用地收益分享資格）等多種補償方式[17]，為農戶退出宅基地提供激勵，建立健全閑置宅基地開發和閑置農房有效利用過程中的財政、稅收、金融、法律、環評、消防、人才等制度體系配套，以優惠政策吸引外部企業、資本所有者投資利用閑置宅基地發展鄉村共享經濟、創意農業、特色文化產業、叢林探險、山區越野等，激發不同主體和有益力量共同推動宅基地制度改革取得更大成果。

第三，宅基地和農房的再開發利用及其相關改革，是對城鄉區域空間發展格局進行再調整的帕雷托改善過程。立足不同村莊的地形地貌、民族文化、歷史底蘊、自然景觀和鄉土風情，充分利用村集體力量和發揮農民的主動性、積極性以及村民自治的作用，因地制宜采取不同模式，探索宅基地退出、流通、交易、市場化利用新機制，實現閑置宅基地差異化、多樣化、靈活性利用，推動農村倉儲、農產品加工、餐飲、住宿、康養、文創、電商等新業態有效發展。在宅基地入市方面設計合理途徑，將農戶自愿退出的宅基地復墾整治轉化為建設用地指標，在留足村組自用部分后將節余指標調整為集體經營性建設用地，進而在區域公共資源交易中心平臺上掛牌交易[18]。在激活閑置宅基地要素功能和實現有效利用上，嚴格退出程序，分類確定不同補償標準，穩慎處理歷史遺留問題，分階段、有步驟地放開宅基地使用權流轉范圍，整合閑置宅基地用于文體活動中心、鄉村衛生室、養老社區等鄉村公共服務建設，以宅基地使用權流轉帶動城市資金、人才、技術等要素向農業農村集聚，逐步探索城鄉資源要素同權同價、等價交換，最終為市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用提供實踐基礎和基礎性制度保障。

第四，宅基地制度改革必須以維護農民的利益為核心穩慎推進，盤活宅基地必須考慮農民需求，尊重農民意愿，宅基地有效利用的途徑與模式探索應該以滿足農民住房保障、鄉村振興中的建設用地需求為前提，現階段農村宅基地的有效利用應同時關注農戶對宅基地處分權、收益權的享有（含農戶以繼承、贈予、互換、轉讓、出租、抵押、擔保、入股等方式實現宅基地使用權的自由流轉）以及原有宅基地和退出流轉宅基地的有效利用。我國各地在整合農戶分散的宅基地配置、開發利用權利的基礎上，應依法控制新增宅基地審批，實現宅基地由無償分配到有償使用的轉變，允許宅基地使用權及農房在城鄉區域間的自由轉讓交易。在盤活閑置宅基地和農房過程中，要積極引入社會資本和產業資本進入鄉村，以此帶動更多關聯要素流入，這既有助于為鄉村建設行動實施提供產業鏈和產業融合發展的基礎條件，也有助于提升土地產出效率、創造農民就業崗位和實現增收目標。與此同時，每一塊宅基地都對應著特定的農戶，牽扯到具體的家庭利益，事關宅基地有效利用實務操作的每一個環節都會有看得見的交易成本，都可能存在因利益博弈、價值沖突所引發的某種矛盾；加之各地農村宅基地有效利用的利益相關者其財務能力、風險承受能力差異巨大，即使在宅基地有效利用中通過合作達成了項目開發、產業發展的初衷，但整村連片式項目推進或單個農戶自主分散式實施的具體利用中仍然面臨撤資、撤項、工期拖延以及金融機構參與其中的農戶不動產使用權抵押貸款到期無法償還等各類違約風險；也可能因資本力量強大、資本無序擴張而出現強勢資本所有者濫用市場勢力侵蝕農業、農民和農村利益的經濟風險、社會風險以及政治風險。因此，未來農村宅基地“三權分置”制度改革、閑置宅基地和農房有效利用還必須對可能的風險與矛盾有充分預判并制定相應預警機制、風險防控措施和矛盾化解辦法。

注釋：

①在38 個不同類型村莊中，城鄉新社區集聚建設4 個，農村更新改造試點7 個，村級“多規”融合及更新改造2 個，宅基地有償退出“集地券”管理2 個，抵押流轉5 個，有償調劑和有償選位8 個，歷史遺留問題處理及本集體經濟組織成員超標準占用以及非本集體經濟組織成員通過繼承房屋或其他方式占有、使用宅基地實行有償使用試點9 個，宅基地民主管理1 個。

②此處分別指：“一意見”即《中共義烏市委義烏市人民政府關于推進農村宅基地制度改革試點工作的若干意見》；“七辦法”即《義烏市“集地券”管理暫行辦法》《義烏市農村土地民主管理暫行辦法》《義烏市農村宅基地歷史遺留問題處理暫行辦法》《義烏市農村宅基地取得置換暫行辦法》《義烏市農村宅基地使用權流轉暫行辦法》《義烏市農村宅基地有償使用暫行辦法》《義烏市農民住房財產權抵押貸款實施辦法》；“九”細則即《義烏市農村更新改造實施細則(試行)》《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則(試行)》《義烏市農村住房歷史遺留問題處理細則 (試行)》《義烏市農村宅基地超標準占用有償使用細則(試行)》《義烏市農村宅基地有償調劑細則(試行)》《義烏市“集地券”管理細則（試行）》《義烏市農村土地民主管理細則（試行）》《義烏市農村集體經濟組織宅基地收益分配管理指導意見》《義烏市農村集體經濟組織成員資格界定指導意見》等文件。

③2017 年義烏農村更新改造核定用地規模農村47 個，啟動舊房拆除農村45 個，累計拆除農戶1744 戶，45 個村已選位，30 個村開工改造建設，全市有償選位費達到32 億元。有償選位費大部分用于更新改造區的基礎設施配套和經濟困難戶建房補助，以此解決經濟困難家庭的建房資金問題。其中，義烏市佛堂鎮下葉村在有償選位實踐方面比較具有代表性。

④2017 年7 月6 日，由義烏市公共資源農村產權交易中心、義烏市產權交易所有限公司組織實施，對義烏市赤岸鎮蔣坑村通過空心村改造取得的宅基地分配權進行公開拍賣，共成交40 平方米，每平方米均價3350 元。蔣坑村由此成為義烏市實現宅基地有償調劑的首個村莊。

⑤截至2018 年6 月底，余江區共退出農房和附屬設施所占宅基地32491 宗4537 畝，其中有償退出7670 宗1071 畝，無償退出24821 宗3466 畝，312 戶農民退出宅基地或放棄建房申請進城購房落戶；退出宅基地復墾991 畝；村集體收取宅基地有償使用費7430 戶1115 萬元；集體支付農戶宅基地退出補助款1974 萬元；發放農民住房財產權抵押貸款1500 萬元。在集體經營性建設用地入市方面，僅余江區錦江鎮鐵山村倉儲用地、楊溪鄉楊溪村旅游用地、平定鄉洪橋村工業用地等22 畝就實現入市成交金額384 萬元。詳見《中國日報》江西記者站王健的報道《江西余江宅基地制度改革試點走在全國前列》，2018-07-24。（到2020 年8 月，余江區退出宅基地共41180 宗4946 畝，通過“增減掛鉤”復墾1258 畝，流轉宅基地1132 宗14.72 公頃；收取有償使用費1144 萬元，發放農民住房財產權抵押貸款5251 萬元。高云才：《江西余江農村宅基地制度改革，改出鄉村活力！》［N］，《人民日報》，2020 年 8 月 20 日第 10 版。）

⑥2019 年7 月，來自務川（戶籍所在地）已在龍鳳村居住從事農業生產10 多年的王安武、駱金花夫婦，經申請并通過村股份經濟合作社同意，以220 元/平方米價格獲得了200平方米50 年的宅基地使用權，成為貴州省首位在非戶籍地有償取得存量農村宅基地的農民。見中共貴州省委全面深化改革委員會辦公室《貴州改革情況交流》材料之《湄潭縣“收、分、退、轉”探索農村宅基地改革》，2021 年第 139 期（總第 1080 期），2021 年 9 月 17 日。

⑦例如，居民劉啟福有家庭人口6 人，需建筑面積210 平方米的基本居住用房作保障。2012 年他使用興隆鎮興隆居（街上）宅基地220.32 平方米修建綜合類用房建筑面積729.18 平方米。2017 年10 月，劉啟福向股份經濟合作社提出申請，要求分割登記入市并書面承諾不再申請宅基地建房。根據申請，經興隆居股份經濟合作社同意，興隆鎮人民政府審查，規劃、國土部門審核后報縣人民政府審批，將剩余的綜合類集體建設用地建筑面積中的169.5 平方米（用地分攤面積16.62 平方米）進行土地評估（門面土地評估價15756 元，住房土地評估價12814 元），土地轉讓金共為28570 元。根據《湄潭縣綜合類集體建設用地分割登記入市工作方案》規定繳納土地評估總價款30%（即8571 元）的土地收益金（政府收取調節金895.4 元，集體個人分配3174.6 元）后，參照國有建設用地劃撥轉出讓方式過戶給興隆鎮龍鳳村村民陳清福。陳清福在繳納相關稅費后，湄潭縣不動產登記事務中心為其依法頒發了《中華人民共和國不動產權證書》。這是全國第一例宅基地分割登記為集體經營性建設用地的案例。詳見陶通艾、王家乾：《湄潭成功分割全國首例宅基地登記為集體經營性建設用地》，《貴州手機報》，多彩貴州網，2017-12-27。網址為 http：//gzmt.gog.cn/system/2017/12/27/016317024.shtml.

⑧該典型案例中，姚某父母已分別于2009 年和2007 年去世，留有木結構房屋一棟（建筑面積180 平方米），宅基地占地面積220 平方米。詳見湄潭融媒體中心仇正騰《湄潭縣頒發首份“回鄉”有償使用宅基地《農村宅基地批準書》，2021-10-15。網址為：https：//new.qq.com/omn/20211215/20211215A0C74K00.html.