地方政府融資平臺市場化轉型中存在的問題及對策研究

蔣 飛

（重慶渝北城市更新建設有限公司，重慶 401120）

一、引言

隨著城鄉建設速度的不斷加快，地方政府財政資金不足問題逐漸凸顯。為了解決此問題，近年來各地方政府通過土地注入和財政撥款等方式，成立具有獨立法人的融資平臺，如雨后春筍般出現[1]。其基本功能是將政府的資金、資源等進行充分整合，承擔政府相關的各類投資項目，是政府解決財務危機和推進經濟實體建設的重要抓手和工具，是國有資本的一種體現形式，此類平臺也大多以國有企業的形式出現[2]。

隨著《新預算法》的出臺，國家要求地方政府推行多元化的融資渠道，并且大力推進PPP模式[3]。融資平臺和政府之間的經濟關系正在逐步剝離，在《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018]23號）文件印發后，以往采用傳統融資方式開展融資業務的平臺逐漸陷入困境[4]。因此，面對新經濟環境，研究地方政府融資平臺的市場化轉型對策，是保障地方政府融資平臺長久發展的重要舉措。

二、地方政府融資平臺轉型的必要性及存在的問題

（一）地方政府融資平臺轉型的必要性

1.融資平臺轉型是發展地方經濟的需要

隨著全國經濟的不斷發展，振興地方經濟已經成為未來國家發展的基本戰略方針。為了保障地方經濟能夠符合國家經濟發展的基本要求，更好地推動地方城市建設，地方政府需要投入大量的資金，進而推動城市的改革發展。因此，地方政府的資金壓力便會大增。隨著國內稅務制度的不斷改革，越來越多的地方政府開始出現資金周轉不利的局面，資金運轉出現問題已經成為普遍現象，無法滿足城市基礎建設的基本要求[5]。在PPP模式被推出應用后，其缺陷也不斷顯現，此種管理模式本身存在較多問題，并非各項業務均適合此模式。基于此背景，平臺公司開展轉型工作非常必要，有利于大幅推動地方產業的快速發展。

2.融資平臺轉型是自身快速發展的需要

如果能制定出清晰的資金籌集目標，控制債務的規模，將有助于降低償債的基本風險。在一般情況下，需要優先做好投資項目的預算和規劃工作，要有非常明確的方向，隨后確定需要籌集資金的數量。但是，個別地方政府卻將此種模式倒置，無論項目是否可行，先去籌錢，然后制定實施方案，最終造成大量的資源浪費。在此過程中，地方政府需要繼續承擔總借款利息的責任，平臺公司很容易便可獲得大量融資，短期內增加了平臺的融資規模，但其運營能力不強，發展動力不足。地方政府融資平臺獲得資金后并不是拿來自用的，會投入到大量的公共項目中，還款也是使用財政資金[6]。因此，多數融資平臺并不是自營，很少有收益較高的產業，政府所投入的資金很難構成穩定的現金流。在脫離政府職能干預后，平臺轉型的主要目的是加強自身運營能力，而多數融資平臺還不能達到經營要求，其中，包含著優質的資產、充足的資金等。

（二）地方政府融資平臺轉型中存在的問題

1.劃清政企財務界限，去政府信息化

隨著國家相關政策的收緊以及經濟發展壓力的不斷增加，地方融資平臺已經陷入發展困境[7]。從融資平臺自身角度出發，如何籌集到雄厚的資金是保持自身未來獨立面對市場商業化發展的最大問題。推進創新融資方式，增加自身造血功能，是其轉型的根本，也是維持其持續發展的必要措施。融資平臺應該在保持和政府分離的前提下，更好地發揮未來在市場中的主體獨立地位[8]。另外，也要對以往政府融資過程中的相關經驗進行總結，對其優勢進行挖掘，在政府財力不足的情況下，主動承建相關公益性的投資項目，體現其自身價值，緩解地方政府的財政壓力。

基于以上討論，平臺轉型時應做好兩個方面的工作：一方面，保證平臺健康持續的發展，持續穩定的融資以及服務能力的高質量，實現平臺運營過程的市場化，提升平臺管理的專業化水平；另一方面，要積極開展平臺機構在政府基礎設施建設過程中的職能轉變，做好職能的銜接工作，充分體現和發揮自身價值。以上兩方面工作相輔相成，缺一不可。

2.劃清政企界限，轉變企業行政化屬性

劃清融資平臺和政府之間的界限是維持企業自身長足發展的基本要求，也是國家對地方政府融資平臺進行監管的根本目的，只有這樣，才能夠維持平臺健康穩定的發展。因此，企業轉型的重點是劃清企業和政府之間的業務邊界，防止藕斷絲連。劃清和政府之間的界限可以從三個方面入手，分別為法律、財務和日常業務管理。但是其中存在問題最大的便是財務管理問題[9]，主要表現在：債務問題的分割是財務管理方面的最棘手問題。在未劃清界限之前，融資平臺承擔著部分政府的融資職能，兩者的財務關系錯綜復雜，在債務方面并未有明確的劃分，存在債務分割的不透明問題。對兩者應當進行債務的分割，進而從根源上解決債務問題。在債權方面的關系理清，不僅是規范地方政府債權管理的根本方法，也是推進其自身轉型的主要手段，同時還可以防止企業風險向財政風險蔓延。

地方政府融資平臺轉型過程中發展存在誤區，國家曾經明文規定，轉型過程中避免政府融資智能在融資平臺進行干預，現如今，經過多年的發展，實現成功轉型的公司屈指可數[10]。從總體情況來看，地方政府融資平臺轉型過程中主要存在以下幾點問題：①違規舉債的平臺和企業層出不窮；②轉型發展的原動力不足，從外部環境和平臺自身的發展來看，轉型缺乏原動力，外部資金無法正常運轉，基礎設施建設仍然需要融資平臺來實現，平臺自身不愿承擔任何平臺發展的風險，致使企業內部經營動力不足；③內部管理也不健全，融資平臺自身并未能夠根據發展的要求制定企業的體制機制，而是受地方政府的約束，在管控下實行相應的平臺化管理，目前企業法人機制存在的漏洞明顯，資產的分配不均勻現象較多，此種現象將會大幅增加平臺轉型過程中的風險。

三、推動地方政府融資平臺轉型的對策

融資平臺涉及的關鍵實體主要為主管政府部門、銀行等財政金融機構。要想融資平臺實現自身的華麗轉身，實現自身困境的擺脫，除自身的努力之外，還需要以上兩個部門的通力協作。

（一）政府方面

1.中央層面要做好頂層策劃

首先，中央在融資平臺轉型過程中，應該發揮其頂層規劃職能。現如今，在轉型過程中，各方對平臺的理解還是存在認知上的不同，未來推進轉型業務的不斷發展，中央政府應該從頂層做好平臺的轉型策劃工作，提出轉型過程中的相關標準，標準要能夠從市場化和可持續兩個方面滿足平臺轉型的衡量標準。同時，應該制定平臺隱性債務化解的大致時限要求和審核機制，從而為平臺的轉型打造一種進可攻退可守的局面，有效地督促和引導融資平臺快速轉型。

2.地方政府要制定戰略選擇和轉型路徑

融資平臺不僅數量龐大，而且區域差異和類別差異明顯。因此，在推進融資平臺轉型的過程中，要在頂層設計的前提下，充分放權，允許地方政府因地制宜地制定融資平臺轉型的戰略選擇和具體方案。這將有助于地方政府根據融資平臺的區域分布或資源稟賦按照市場化原則對現有的不同類別融資平臺進行整合、清理、撤并重組，在規定期限內達到轉型目的。

（二）平臺公司自身要推行國有資產管理體制改革

地方政府融資平臺公司作為地方國有企業的重要組成部分，其改革方向也要契合我國國有資產管理體制改革的精神，實現政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，以管資本為主，以資本為紐帶，以產權為基礎，依法確立市場主體地位，建立健全現代企業制度，實現持續發展。

（三）開發性金融機構在促進融資平臺轉型過程中要有所作為

改革開放以來，我國政策性金融機構對改善我國基礎設施狀況起到了重要作用。1994年國家開發銀行的成立與籌集三峽大壩建設資金密切相關，我國城市化的進程也離不開國開行助力城市基礎設施建設融資的努力。作為開發性金融機構，在推動地方政府融資平臺的轉型過程中，國開行是大有可為的，需要從助力轉型后融資平臺公司在新型城鎮化下，探索“債權+股權”投融資模式等方面開展相關工作。

（四）分類轉型是地方政府融資平臺發展的主要路徑

從長遠角度發展，地方融資平臺作為政府推進基礎經濟建設的重要抓手，至少在短期時間內其存在還是非常有必要的。對于其自身發展應該采用揚長避短的發展模式，而不應該將其取消掉。就目前來看，應該充分發揮其區域和資源優勢，圍繞其主營業務進行多元化的拓寬，實現政府和企業管理相關的業務分離、使其自身轉型為市場的主體，又能夠對地方經濟整體發展起到試點和示范的效應，從而對社會、國際等資本形式構成吸引力，為地方財政經濟的發展起到推動作用。本文對不同類型進行了簡要概括，具體如表1。

表1 不同類型轉型方式概括

四、結論

推動地方政府融資平臺的市場化轉型是其自身長遠發展的需要，也是幫助地方政府更好地發展經濟、完善基礎設施建設的需要，是一項利國利民的大事。因此，需要政府、地方融資平臺和相關金融機構的共同努力。政府方面要做好頂層策劃和戰略方案制定，平臺自身要盡快推進國資體制改革和國有企業改革，金融機構要在其轉型過程中給予大力協助支持，共同推動地方政府融資平臺的市場化轉型。