政策工具視角下廣西高校創新創業政策研究

黎志勇 楊玉娟 周歡

摘 要：培養創新型應用人才一直是高校創新創業的熱門話題。選用廣西2015—2019年四篇有關創新創業政策文本作為分析樣本，構建X—Y—Z三維政策工具分析框架，運用內容分析方法進行政策分析。研究發現，廣西政策工具的使用有待進一步優化和提升，并在此基礎上提出政策調整建議：促進強制政策落實，保障創新創業制度執行;加強政策激勵作用，推動創新創業發展;重視社會資源建設，培育優質創新創業資源;緊扣地方產業需求，健全高校創新創業制度。

關鍵詞：政策工具;內容分析;創新創業

中圖分類號：G649.20 文獻標識碼：A

人才是創新的根基，創新驅動實質上是人才驅動。大學生創新創業是國家創新發展戰略的重要環節。研究旨在分析近年來廣西創新創業政策及政策工具應用現狀，并提出建議。

一、政策工具框架構建與文本選取

（一）政策工具分析框架構建

主要基于廣西壯族自治區2015—2019年頒布的文件，結合國內外學者對政策工具和廣西特色產業政策情況，采用政策創建因素、政策主客體構成和政策影響因素三個方面劃分政策工具，構建X—Y—Z三維政策工具分析框架，其中X軸為政策工具維度，分為以下四個類別：資源建設型政策工具、激勵型政策工具、強制型政策工具以及變革型政策工具。Y軸為政策元素維度，主要包含廣西壯族自治區政府、企業、學校（包含成人大學）及科學研究機關、金融機構、督察組織五個政策主客體。Z軸包含了影響政策工具的因素，即自然因素和人為因素。

X維度：政府對創新創業政策工具選擇的維度。政府在創新創業教育發展過程中發揮著主導性和決定性作用[1]。強制性政策工具可以看作是規劃創新創業發展的“模型”，政府可根據一些程序性的法律和規章制度對于廣西創新創業發展的藍圖展望。資源建設型政策工具作為政府對于創新創業政策方面的“資源”主要包含對于創新創業方面教育和資源的投入。激勵型政策工具是關于創新創業政策的“助力”通過稅收、金融以及公共服務等促進自治區內創新產業的發展。變革型政策工具是政府為適應新時代創新創業的發展要求，基于“十四五”戰略規劃，旨在促進創新人才培養和產業升級而進行制度教育方面的改革以及服務和環境的優化。

Y維度：政府對創新創業政策主體和客體的維度。主要包含的維度元素有廣西壯族自治區政府及各市級政府、企業、學校（包含成人大學）及科學研究機關、金融機構、督察組織。通過有機整合，主客體相互配合，充分發揮政策工具的使用效果，促進創新創業實現高水平發展，進一步推動本地經濟高質量發展[2]，從而帶動廣西產業集群升級。

Z維度：政府對創新創業政策影響因素的維度。主要分為自然因素和非自然因素即人為因素。由于創新創業政策影響因素涉及自然因素較少，因此本研究以人為因素作為主要分析。通過Z維度透視主客體和政策之間的關系，從而采取最優策略，使創新創業活動能夠最大程度地促進廣西產業升級發展與經濟增長。

（二）創新創業政策文本數據獲取

選取廣西壯族自治區人民政府桂政辦在2015—2019年四篇公開文件：桂政辦發〔2015〕134號、桂政辦發〔2016〕50號、桂政辦發〔2018〕14號、桂政發〔2019〕25號作為政策分析文本，并按照政策工具分類，采用文本編碼形式，對文本內容進行編碼。

二、基于創新創業政策工具分析框架的文本分析

（一）X維度政策工具分析

分析可知，資源建設型政策工具占總體的23.7%，低于平均占比，激勵型政策工具和強制型政策工具占比較高，分別占總體政策工具的32%和32.5%。目前所占百分比較少的是變革型政策工具，僅占總體的11.8%。從數據層面分析激勵型政策工具和強制型政策工具占主導地位，在一定程度上說明了自治區政府更多層面關注的是在相關法律法規建設、政府投資、金融服務等方面的支持，結合廣西實際情況分析，在創新創業工作發展下一個階段，平衡各政策工具使用，在資金支持情況下，充分改革創新，多方面促進創新創業政策的落實。

1.資源建設型政策工具

作為公共政策實施的基礎，對應政府相關政策類型主要包含的政策有校企合作、創業實踐、教育師資建設、創業基地建設、教育海外交流、教育外包以及人才隊伍建設。分析得出，占比最多的是基礎設施的建設，是建設型政策工具的31%。為加大創新型人才培養，政府應把部分財政預算用于開展創新創業活動和創新成果轉化載體，即作為高校實施創新創業活動重要平臺的創新創業孵化基地上[3]。對于政府層面，提供良好的設施更有利于創新創業發展，符合國家有關人才強國政策，政府對于資源建設性政策的應用比例不高，并且在資源的使用領域缺乏相應監督機制。根據其地理位置相關數據，廣西應加強創新創業教育政策與“南向西合北聯東融”戰略的同向同步，進一步開拓市場，增強國內外創新創業教育與人才培養方面的交流。

2.激勵型政策工具

該工具主要功能是對創新創業提供經濟上支持，如稅收制度、教育補助、金融服務以及提供適合產業發展的公共服務等。從分析可得，政府應該加大教育補助，使高校充分拓展創新創業海外教育以及創新技術市場。與此同時，均衡政府投資與稅收制度之間的關系，以減免稅收等一系列優惠政策，鼓勵更多高校學生金點子方案和創新創業。廣西應展現區域經濟特色，制定更多資金優惠政策，加快經濟融合與創新機制，助推創新創業高質量發展。政府如何進一步提升稅收政策，優化和評估新興產業的發展前景，平衡優惠政策的分布與實施是目前廣西激勵型政策工具面對的挑戰之一，加快完善激勵政策工具的監管與反饋機制是創新創業可持續高質量發展之長效路徑。

3.強制型政策工具

法規管制在強制型政策工具所占百分比為30%，體現創新創業發展中法律規章等制度保障之重要性，同時大量的政府干預性措施說明部分民眾自主創新意識有待加強。目前廣西創新創業意識與創新創業教育仍處于上升階段，還有很大的開發潛力。政府應當以提升民眾創新創業積極性、增加社會創新創業氛圍、強化校園創新創業教育為著手點，進行深度統籌，均衡各方面發展。此外，廣西在下一個創業階段應當更注重政府階段性規劃，以及對高校創新創業教育目標設計的整體性、策略性布局，鞏固和保障強制性工具在規定建設的應用比例，著力發展特色產業，在鞏固與完善政策的同時均衡各政策工具使用。

4.變革型政策工具

分析得出，政府對變革型政策工具的開發與使用有待進一步提高，該類政策工具占總體比例11.80%。在變革性政策工具中，優化服務、體制改革、教育改革和環境改革分別占比為19%、11%、27%以及43%。從數據來看，變革型政策工具分布存在一定局限性，如有關創新創業優化服務、教育體制改革的比例分配偏低，環境改革的比例分配偏高。政府在實施變革型政策工具時，更應該循序漸進，均衡發展。創新產業教育高質量發展離不開產業和制度的變革，為進一步加強區域經濟建設，提升產業結構和技術水平，政府在使用整體性占比偏低的變革型政策工具時，應當優先選擇環境改革和教育改革。近年來廣西創新創業發展尤其重視“互聯網+民族文化”的獨特價值，面對經濟轉型的發展態勢，政府亦在發展特色文化基礎上進行相關產業變革。值得注意的是，對于變革型政策，政府需要的是均衡發展，不僅要穩固環境改革和教學制度改革的占比，更要進一步發展優化服務和制度創新。

（二）Y維度政策主客體分析

協調好主客體之間利益關系，對創新創業發展起重要作用，關鍵是從縱向與橫向方面理順各層級政策主體與政策客體之間的互相業務關系與利益關系。政府作為政策主體參與其中，要以激勵型政策去化解各客體之間的利益沖突，用強制性方式劃清各利益團體的界限，確保每一筆政府資金都能充分使用。同時，政府更應該從思想上對客體實施教育，讓客體充分認識到人才是最核心的資源。只有解決這些問題，才能真正處理好創新創業的困境，培養更多的創新應用型人才，緩解就業壓力，促進經濟可持續發展。

此外，Y維度中政府主體的縱向政策主體關系是決定政策能否準確實施的重要環節，市政府能否準確解讀自治區政府頒發文件的意圖關乎創新創業政策的實施與反饋的情況。為保證創新性政策能夠精準執行，在Y維度上政府應把握好經濟型政策工具力度，處理與各個客體之間的關系，促使廣西創新創業協調發展。

三、政策建議

（一）促進強制政策落實，保障創新創業制度執行

政府應在強制型政策工具層面需要增加有關政策助推創新創業發展的法規，做好創新創業發展的抓底工作，保障創新創業制度的執行與效果。調整縱向的政策主體之間的相互關系，使下級政策主體明確貫徹和落實執行創新創業政策。通過借鑒發達地區豐富的創新產業實施經驗，進一步修訂和完善保障強制性政策工具和監督性政策工具。同時，緊抓廣西各市各縣創新創業政策執行基礎中區域性與地域性客觀條件上的差異，出臺有關應對措施與補充性政策工具，將強制型政策工具貫徹抓細抓實。在橫向政策客體關系方面，同級各類型政策具體執行主體要加強交流與聯系，同心協力，共同推進，各司其職，有效對接，全面落實機制建設、創業體系構建、政府規劃、法規管制、教育目標規劃等強制性政策工具的實質性內容。

（二）加強政策激勵作用，推動創新創業發展

政府對于激勵型政策工具和強制性政策工具的使用較為廣泛，但是，在政策的落實階段，由于各方面的局限條件，創業科技支持方面不足。從每年脫穎而出的科技型創業項目數來看，似乎科技方面的支持并未得到很好的發揮。同時，由于存在地理阻隔和交通限制，限制了廣西對外交流和開放的程度，降低了科技創新創業的可能性，為高校在讀生和畢業生創造一個寬容失敗、勇于創新的創業氛圍。政府需要更加全面地發展稅收優惠制度以及創新創業補助，確保學生群體能克服資金上的周轉，更好地融入創新創業的時代大潮。在教育目標規劃方面，政府可以出臺“放寬修讀年限，讓學生創業”的相關政策。同時要兼顧地方特色與科技創新項目，政府應加大科技的投入力度，充分發揮科技力量的巨大潛力，結合地域特色與相對優勢，在綠色發展的基礎上，尋找最大程度的創新可能，為創新創業領域帶來新的活力。

（三）重視社會資源建設，培育優質創新創業資源

資源配置是國家公共權力和社會權力互動和博弈的過程。社會資源是創新創業必不可缺的一項，在大眾創業萬眾創新的環境驅使下，廣西壯族自治區政府是否能協調好各社會團體的利益，讓各個組織朝著同一個目標邁進的關鍵在于，政府能否把人才作為一個省份的核心資源，讓各個團體看到創新企業帶動企業發展的巨大力量。因此，政府在創建創新環境基礎上的政策針對高校開展相關活動，實現高校創新創業教學與社會各個團體的接軌，充分利用地區優勢，在自然因素和人為因素的雙重推動下，促進地區經濟和人才的特色發展。在開拓新產業的同時，給予高校生更廣闊的創業視野，充分發揮人才資源的優勢，政府財政與放寬稅收雙管齊下，高校有更多的機會聘用校外人士宣講創業經驗的同時，政府應該給予高校乃至同等學力的學生海外創業交流的機會，以促進經濟的蓬勃發展為目標，鼓勵并支持創新型教育的發展。

（四）緊扣地方產業需求，健全高校創新創業制度

廣西地域遼闊，生態資源、石礦資源、特色民族文化資源多。為此，根據地域特色，促進創新創業大軍向康養旅游以及民族文化產業轉變是目前創新創業發展的一大重點。高校可依托區域產業集群和政府創新政策，形成政產學協同創新、共同育人的創新創業教育模式[4]。作為政策主體的政府層面著力發揮區位優勢與特色，針對現有困境出臺相關政策，打破發展瓶頸。作為政策客體的高校層面，應以培養學生創新意識為基礎，在其他客體的協助之下，盡快落實相關制度建設，培養學生創業自信，并關注創新產業的進一步發展，做大學創新創業者的堅實后盾。通過優化課程配置，以產教融合和教賽融合的形式，逐步實現高校應用型人才與社會的逐步接軌。在創新發展政策前提下，發展創新創業，為地區產業注入新生力量，緩解就業壓力，推動區域經濟向前發展。

參考文獻：

[1]楊冬.我國高校創新創業教育政策變遷的軌跡、機制與省思[J].高校教育管理，2021，15（5）：90-104.

[2]林園春.創新創業生態服務鏈：理論內涵與政策啟示[J].區域經濟評論，2015（3）：64-69.

[3]馬慶鈺.國家治理視角下社會資源配置的優化[J].云南行政學院學報，2020，22（5）：61-66.

[4]陸春萍，王暉.深圳高校創新創業教育的“三鏈協同”運作模式——以S大學為例[J].高教探索，2021（6）：61-69.

基金項目：賀州學院博士科研啟動基金資助“國家治理視域下重大公共政策”（HZUBS202004）;廣西高等教育本科教學改革工程項目“黨建引領一流特色專業聯動思政鑄魂育人：專業思政耦合新文科的人才培養新形態研究與實踐”（2021JGB367）;廣西高等學校大學生思想政治教育理論與實踐研究課題“全媒體融合視域下高校網絡意識形態治理的創新路徑研究”（2020MSZ001）

作者簡介：黎志勇（1986— ），男，廣東廣州人，博士，助理研究員，研究方向：公共政策和國家治理;楊玉娟（1993— ），女，廣東陽江人，賀州學院旅游與體育健康學院，碩士，助教，研究方向：政府責任與公共服務;周歡（2000— ），女，河南洛陽人，賀州學院旅游與體育健康學院本科生，研究方向：創新創業與政策分析。