我國實體城市土地-人口城鎮化協調發展分析

李靜　焦利民　徐智邦

摘要：科學評價城鎮化過程中各要素發展的協調度是城鎮化發展決策的關鍵。研究分析了2000-2020年中國土地城鎮化和人口城鎮化發展的趨勢;面向可持續發展戰略需求，提出判斷土地城鎮化與人口城鎮化協調度的參考值和分類評級標準;基于統一可比的實體城市地域客觀劃定城鄉范圍，利用彈性系數探究我國土地城鎮化和人口城鎮化協調發展的時空分異特征。研究表明：①實體城市視角度量協調度，人為影響較小，評價結果更加客觀;此視角下2000-2020年土地城鎮化和人口城鎮化平均速度的比值普遍大于1;②結合歷史數據、國家相關規劃與政策導向，確定中國土地城鎮化和人口城鎮化協調度判斷的合理參考值為0.80;③2000-2020年我國城市土地城鎮化與人口城鎮化協調水平較高，東部、中部和西部地區及特大規模城市整體均處于輕度失調狀態，大部分城市城鎮化系統處于基本協調或輕度失調狀態;④土地城鎮化與人口城鎮化趨向協調發展，東部和中部地區及大城市協調水平整體上升，東北、東部和中部地區，特大城市、超大城市、大城市和中等城市基本協調的城市數量占比呈上升趨勢;東北地區和中等城市發生人口收縮，小城市人口流失現象持續存在。

關鍵詞：實體城市;城鎮化;協調度;參考值

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）01-0051-10 收稿日期：2021-12-06

改革開放以來，我國城鎮化建設取得了重大進展。城鎮化水平從1978年的17.92%迅速增長到2019年的60.6%。城鎮化水平迅速提高的同時，也帶來諸如用地效率低下、經濟發展模式粗放等一系列問題，究其原因在于忽視了城鎮化發展客觀規律，發展進程中要素協同性低。在此背景下，科學評價城鎮化過程中各要素的演化進程及協調度，對于引導土地和人口協調增長，增強新型城鎮化高質量發展的整體協同性，推動城鎮化健康有序發展具有重要意義。

國內學者在城鎮化協調發展的測度方面開展廣泛研究，并運用了耦合協調發展模型、離差系數、協調度等一系列指標方法，這些方法多以系統內各要素是否同步增長作為判斷協調的標準。許多研究以城鎮用地增長彈性系數是否大于1.12，判斷我國城鎮土地擴張是否過快并得到廣泛應用，此數值在快速城鎮化時期，某些地方政府城市發展訴求下，具有一定適用性。現階段，各國家、地區城市土地擴張速度仍普遍遠快于人口增長速度，在當前生態文明和可持續發展戰略實施的背景下，此數值可能已不再適用。城鎮化作為包含土地、人口等多要素的復雜系統，各要素應保持相適應和匹配的速度演進，各國國情不同，城鎮人均用地面積差異很大，不能簡單以其他地區或國家的速度作為我國的“參考值”。應當針對我國國情，對我國現階段城鎮化協調度參考值進行確定。

同時，現階段城鎮化協調度的測算，主要在城市建成區或建設用地范圍內進行，但各地建成區界定缺乏統一標準和操作流程，僅以建設用地劃定邊界存在范圍過小問題，影響對中國城市發展狀態的精準判斷。以統一方法確定的實體城市邊界作為城鄉劃分及統計的地域基礎，有利于客觀反映城鄉范圍，更好地判斷城鎮化協調度水平，為新型城鎮化發展的政策制定提供參考。

綜上，當前關于我國城鎮化協調度的分析評價，雖已有諸多方法，但協調度評價參考值在適應國情及時效性方面仍有不足，迫切需要根據國家可持續發展戰略需求和宏觀政策導向制定合理參考值;同時，在全國、省域或地區尺度上，均缺乏基于統一可比的城市實體地域開展協調度分析評價的探討。有鑒于此，本文基于遙感數據提取的城市實體地域和空間化統計數據等，結合國家政策期望及歷史數據，提出判斷城鎮化協調度的參考值確定方法，并劃定參考區間。基于參考值及參考區間，對2000-2020年我國348個實體城市內土地城鎮化和人口城鎮化協調度進行測算，為推動城鎮化進程中土地和人口的協調發展決策提供依據。

1 數據來源與研究方法

1.1 數據來源

本文采用實體城市的土地和人口數據作為衡量土地城鎮化和人口城鎮化的指標。土地數據為全國實體城市邊界數據;人口數據為全球人口動態統計分析數據庫，由美國能源部橡樹嶺國家實驗室（ORNL）開發（https：//www.satpalda.com/product/landscan/）。為確保數據連續性，本文對全國366個市級行政區進行篩選，最終確定了348個樣本對象（不包含港澳臺地區）。

LandScan在各個國家已有常住人口數據基礎上采用各種方法插值計算得出多年份數據，相比于其他可得數據庫，能夠更好地反映城市人口規模的真實變化，已在國際學術界得到越來越多應用。

本研究的實體城市邊界在遙感提取的精度30m不透水面數據、GlobeLand30數據、水體矢量數據基礎上，通過柵格計算獲取城市建設用地和可利用土地二值圖并分別聚合，生成建設用地密度等值線，并選取0.25密度閾值提取得到，具體方法和閾值確定方法見文獻。將提取結果與城市不透水面、遙感影像、夜間燈光等多源數據進行多時點、多區域空間疊加驗證，能夠準確反映實體城市的邊界范圍，圖1展示了實體城市范圍提取結果（以2015年北京、杭州、武漢、成都為例）。

由于空間化的人口數據尚未更新至2020年，本文引入第七次人口普查數據，結合2010年人口數據和2010年、2020年實體城市土地數據進行增長系數換算，得到實體城市2020年人口空間化數據。

1.2 研究方法

利用彈性系數表示土地城鎮化和人口城鎮化之間的關系。

k = rl / rp? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （1）

式中，k表示土地城鎮化與人口城鎮化的增長彈性系數。rl為實體城市面積的增長率，rp為實體城市人口的增長率。

2 土地城鎮化與人口城鎮化彈性系數特征

2000年，我國實體城市人口數為21735.7萬人，2020年為63856.4萬人，年均增長5.5%;土地面積由75235.28平方千米擴展到269294.42平方千米，年均增長6.6%。2000-2020年，平均來看土地擴張速率是人口增長的1.2倍。

由表1可知，2000-2020年，按區域劃分時，四大地區k值均大于1，其中東北地區土地城鎮化速度與人口城鎮化速度的比值遠大于1;按城市規模劃分時，除小城市k值為負，出現人口流失現象外，其他規模城市土地城鎮化與人口城鎮化速度比值大于1，其中中等城市土地城鎮化速度與人口城鎮化速度的比值遠大于1。

由表2可得，2000-2020年，50%的實體城市k值分布在[0.66，2.24]內，中位數為1.32，超過半數的城市土地城鎮化速度與人口城鎮化速度的比值大于1。

由2000-2020年全國、區域、城市尺度實體城市k值可知，現階段土地城鎮化速度與人口城鎮化速度的比值普遍大于1，部分城市二者比值甚至遠大于1。由于過去判斷二者之間協調的標準可能已不再具有時效性，需結合新標準重新判斷土地城鎮化與人口城鎮化協調特征。

3 土地城鎮化與人口城鎮化協調度評價標準確定

我國城鎮化是在人多地少、資源短缺、生態脆弱、區域發展不平衡的背景下推進的，必須遵循城鎮化發展規律。進入新世紀以來，我國開始了社會結構變遷和調整，中央提出走中國特色新型城鎮化道路，并于近年來在人口、土地方面出臺多項相關政策，本文整理了其中涉及具體指標的政策如表3。

3.1 城鎮人口增長的期望值

《國家人口發展規劃（2016-2030年）》對2020年、2030年總人口和城鎮化率提出了目標要求如表3。據國家統計局數據2015年末我國人口為13.83億人，常住人口城鎮化率為57.33%，2020年我國人口達到14.12億人，常住人口城鎮化率為63.89%;2015年戶籍人口城鎮化率為39.9%，2020年戶籍人口城鎮化率為45.4%，實現預期人口和城鎮化率目標，歷史發展趨勢與政策期望目標差距較小。以2015年為基期年，2030年為目標年，可以得到此規劃期望下城鎮常住人口年均增長率為1.66%。

3.2 城鎮“土地-人口”增長彈性系數的參考值

（1）據《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》，2015年我國城鎮空間為8.9萬平方千米，該綱要提出2030年城鎮空間需控制在11.67萬平方千米以內。以2015年為基期年，2030年為目標年，得到此規劃期望下城鎮空間年均增長率為1.82%，略高于人口增長率，比值為1.10。事實上，城鎮空間也包含規劃備用區、特別用途區等不計入建設用地規模指標的區域，實際面積大于城鎮建設用地面積，實際k值應小于1.10。

（2）《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》、國土資源“十三五”規劃綱要提出人均城市建設用地控制在100平方米以內。《城鄉建設統計年鑒》顯示，截至2020年末，全國城市建設用地面積為5.84萬平方千米，城區常住人口為5.38億人，人均城市建設用地面積為108.54平方米，2020年城市建設用地面積已突破該規劃確定的人均城市建設用地控制指標。

（3）《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》（以下稱“人地掛鉤意見”）提出實行差別化進城落戶人口城鎮新增建設用地標準。據《城鄉建設統計年鑒》與《國民經濟和社會發展統計公報》，截至2015年末，全國城鎮戶籍人口為5.48億人，城鎮建設用地（包括城市建設用地、縣城建設用地和建制鎮建成區）面積為7.07萬平方千米，人均城鎮建設用地面積為129.89平方米，故總體上應按照人均80平方米左右的標準安排新增城鎮建設用地。結合2015年末城鎮建設用地面積、2030年城鎮戶籍人口發展目標，得到此標準下2030年城鎮建設用地面積約為8.67萬平方千米，城鎮建設用地面積年均增長率為1.37%，按照該意見，應著力控制城鎮用地增長率小于城鎮人口增長率，二者比值約為0.8左右。

人地掛鉤意見在《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出人均城鎮建設用地控制目標的基礎上，綜合考慮了人均城鎮建設用地存量水平等因素，更具現實性。因此選取此意見得到的政策期望值，得到本次評價采用的參考k值為0.80。

3.3 城鎮化協調度分類評級標準

在計算各實體城市協調度的基礎上剔除異常值，利用統計方法求得k值分布頻率如圖2，得到90%樣本集中分布區間如表4，并將其五等分，劃定包含參考值的區間為協調參考區間。考慮到生態文明和可持續發展戰略對土地節約集約利用的要求，劃定小于參考區間上限值的部分為基本協調，其他協調類型依據五等分的結果劃定，具體協調類型劃分如表5。

4 土地城鎮化與人口城鎮化協調度評價結果與特征

依據土地城鎮化與人口城鎮化協調類型劃分標準，2000-2020年我國實體城市土地城鎮化與人口城鎮化協調類型屬于輕度失調。以10年為時間間隔時，2000-2010年全國k值為1.65，處于中度失調狀態;2010-2020年k值為0.91，處于輕度失調狀態。全國土地城鎮化與人口城鎮化系統趨向協調發展，土地利用效率有所提高。

4.1 空間格局

由前文可知，2000-2020年，四大地區土地城鎮化與人口城鎮化的比值均大于1。其中東北地區最高，為8.71，土地城鎮化遠遠快于人口城鎮化，處于嚴重失調狀態;東、中、西部地區k值分別為1.02、1.45和1.34，處于土地城鎮化快于人口城鎮化的輕度失調狀態。

由表6可知，除西部地區外，時間間隔為10年時，各地區k值均有所下降。2000-2010年，東北地區土地城鎮化與人口城鎮化處于嚴重失調狀態，土地城鎮化遠快于人口城鎮化;2010-2020年，此數值下降為負值，東北地區人口流失，出現人口收縮現象。2000-2010年，東部地區土地城鎮化與人口城鎮化處于中度失調狀態，土地城鎮化快于人口城鎮化;2010-2020年，k值下降為0.69，土地城鎮化與人口城鎮化處于基本協調狀態。2000-2010年，中部地區土地城鎮化與人口城鎮化處于中度失調狀態，土地城鎮化快于人口城鎮化;2010-2020年，二者比值也有所下降，土地城鎮化與人口城鎮化處于輕度失調狀態;2000-2010年、2010-2020年，西部地區土地城鎮化與人口城鎮化均處于輕度失調狀態，但二者比值有所上升，土地城鎮化快于人口城鎮化。

由圖3四大地區不同協調狀態的城市數量占比可知，東北地區、東部地區和中部地區中度失調、高度失調和嚴重失調的城市數量占比呈下降趨勢，基本協調和輕度失調的城市數量占比呈上升趨勢;西部地區則有所不同，輕度失調、中度失調、高度失調和嚴重失調的城市數量占比呈上升趨勢，基本協調的城市數量占比呈下降趨勢。

總體來看，四大地區均存在土地城鎮化快于人口城鎮化的問題。其中東部地區和中部地區土地利用的集約節約度有所提高;東北地區、東部地區和中部地區基本協調和輕度失調的城市數量占比呈上升趨勢，城市擴張速度與人口增長速度日益協調。東北地區人口流失問題仍需關注;西部地區土地城鎮化日益快于人口城鎮化也值得重視。

4.2 城市規模

由前文可知，按城市規模劃分時，2000-2020年特大城市、大城市和中等城市土地城鎮化速度與人口城鎮化速度比值均大于1。其中特大城市k值為1.24，處于輕度失調狀態;大城市k值為1.52，處于高度失調狀態;中等城市k值為6.10，嚴重失調，土地城鎮化遠遠快于人口城鎮化;小城市k值為-0.85，人口流失，出現人口收縮現象。

如表7以10年為時間間隔時，超大城市2010-2020年土地城鎮化與人口城鎮化處于輕度失調狀態;特大城市k值呈上升趨勢，2000-2010年、2010-2020年土地城鎮化與人口城鎮化均處于中度失調狀態;中等城市k值由大于1的正值下降為負值，2000-2010年處于中度失調狀態，2010-2020年人口流失，出現人口收縮現象;2000-2010年、2010-2020年小城市k值均為負，人口流失問題持續存在。

由圖4不同規模城市協調狀態數量占比可知，超大城市、特大城市、大城市和中等城市基本協調的城市數量占比呈上升趨勢，嚴重失調、高度失調和中度失調的城市數量占比呈下降趨勢，其中超大城市、特大城市和大城市2010-2020年基本協調和輕度失調的城市數量占比超過50%;小城市則有所不同，基本協調的城市數量占比呈下降趨勢，其他協調狀態的城市數量占比呈上升趨勢。

總體來看，不同規模城市均不同程度存在土地城鎮化快于人口城鎮化問題。但大部分城市土地和人口趨向協調發展，中等城市和小城市出現的人口流失現象值得關注。

從社會經濟分區和城市規模不同視角出發，2000-2020年處于協調狀態的實體城市數量占比呈上升趨勢。東部地區和中部地區，大城市土地和人口城鎮化系統整體趨向協調發展。但東北地區城市和中等規模、小規模城市人口流失，出現人口收縮現象。

5 結論與討論

5.1 結論

本文基于近年來國家在土地和人口方面出臺的政策文件，結合歷史數據，提出土地城鎮化和人口城鎮化協調判斷的參考值，劃定參考區間，構建城鎮化失調等級分類評級標準。利用實體城市邊界數據和全球人口動態統計分析數據庫，結合第七次人口普查數據。從時序演變、空間分布及城市規模對全國348個實體城市人口和土地城鎮化系統的協調度進行分析，研究表明：

①從全國、地區、城市規模不同視角出發，2000-2020年土地城鎮化速度和人口城鎮化速度的比值普遍大于1，部分城市二者比值甚至遠大于1。

②根據國家人口發展、國土空間發展、新型城鎮化、土地節約集約利用等相關規劃和政策要求，面向未來可持續發展和土地節約集約利用需求，我國土地城鎮化和人口城鎮化的建議參考值為0.80，劃分協調性評價的分級區間，作為土地城鎮化和人口城鎮化協調性評價的標準。

③土地城鎮化和人口城鎮化協調性較強，且趨向協調發展。2000-2020年東部、中部和西部地區及特大規模城市整體均處于輕度失調狀態。從經濟分區、城市規模不同視角出發，東部、中部和西部地區基本協調和輕度失調的城市數量占比高，其中東北地區、東部地區和中部地區部分城市趨向協調發展;超大城市、特大城市、大城市2010-2020年處于基本協調和輕度失調的城市超過半數，其中超大城市、特大城市、大城市和中等規模部分城市趨向協調發展。東北地區和中等規模城市出現人口收縮現象，小城市人口流失問題持續存在。

5.2 討論

城鎮化快速發展時期，土地迅速擴張，城鎮化率不斷提高，土地擴張速度普遍快于人口增長速度，學者據此提出判定土地和人口協調增長的數值。然而在當前生態文明戰略和可持續發展背景下過往數值的適用性受到質疑。與以往直接采用某數值作為協調度評價的標準不同，本文結合當前社會經濟背景、國家政策需求，考慮近年來土地和人口的發展狀況，提出現階段適應國情的城鎮化協調度參考值，并以此為標準評價近20年我國城鎮化發展是否協調、是否符合可持續要求。

同時，不同與以往在城市建成區范圍內探討城鎮化發展協調度，本文基于空間化數據，在統一可比的實體城市地域內，對我國城鎮化發展進行分析，能更精準評價城鎮化發展協調度，為城市未來可持續發展提供支撐。

基于合理參考值和統一可比的實體城市地域，本文得出部分與以往不同的結論：整體來看，東部和中部地區土地城鎮化和人口城鎮化協調性相對較高，且均趨向協調發展;東北地區同時存在土地擴張和人口流失問題，導致二者協調性弱。城市規模與土地城鎮化和人口城鎮化的協調度并不呈正比或反比關系;超大規模城市2010-2020年土地城鎮化和人口城鎮化與其他規模城市相比最為協調，中等城市后期和小城市持續存在的人口流失問題需要關注。

本文仍然存在一些不足之處，需要在未來進一步深入研究。首先，本文提出的參考值是對我國城鎮化發展程度的整體判斷，但不同地區城市發展存在較大差異，未來應考慮不同地區城鎮化發展之間的差別，針對性地提出參考值。再次，本文參考值主要作為現階段城鎮化協調度判斷的參考，在結合當下國家面向未來的發展政策和部分年份歷史數據的基礎上提出，實則為一動態值，應當依據國家發展戰略和情況適時調整。

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作者簡介：李靜，武漢大學資源與環境科學學院，碩士研究生。

焦利民，武漢大學資源與環境科學學院，教授，博士生導師。

徐智邦，武漢大學資源與環境科學學院，博士研究生。

基金項目：國家自然科學基金項目（41971368）;國家重點研發計劃（2017YFA0604404）。