2021年房地產領域重大政策解析

李嘉珣　 姜晨

摘要：2021年，全國房地產市場總體保持平穩，各項指標保持在合理區間范圍內，但也有個別城市出現短期房價非理性上漲、個別房企發生資金鏈斷裂、市場預期轉變迅速等情況，全國呈現出“上半年整體偏熱，下半年降溫迅速”的特點。縱觀全年房地產領域出臺的各項政策，依然緊緊圍繞“房住不炒”的定位，建立房價地價聯動機制，持續完善房地產長效機制，穩地價、穩房價、穩預期，促進房地產市場平穩健康發展。

關鍵詞：房地產;調控;二手房指導價;房地產稅

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）01-0006-05 收稿日期：2021-12-09

1 全面實施貸款集中度管理，完善房地產金融管理長效機制

為增強金融機構抵御房地產市場波動的能力，以及防范單一行業貸款集中度聚集帶來的系統性風險，人民銀行聯合銀保監會宣布于2021年伊始開始實施銀行業金融機構房地產貸款集中度管理制度，在綜合考慮銀行的資產規模、機構類型等因素后，分類設置房地產貸款余額占比和個人住房貸款余額占比兩個上限，其中，房地產貸款占比根據銀行規模設定為12.5%～40%不等，個人住房貸款占比設定為7.5%～32.5%不等。盡管自2016年起，金融監管部門對房地產貸款集中度的管理就未曾間斷，但彼時主要以窗口指導形式，對銀行約束力較弱，銀行放貸沖動不減。本次貸款集中度機制的建立，明確了貸款比重的上限要求，倒逼金融機構將放貸資金投入到其他實體經濟中，持續遏制房地產金融化、泡沫化。

在執行層面，銀行普遍將房地產貸款投向一手房，導致熱點城市二手房貸款額度持續緊張。年中時，深圳、東莞、南京、杭州、鄭州等市部分銀行均傳出二手房貸款額度用盡消息。受此影響，上述城市的二手房下半年成交周期不斷延長，成交量也有所下滑。盡管如此，監管部門對貸款集中度的執行力度依然不減，2021年11月深圳發布《關于推動金融業服務新發展格局的指導意見》指出，要深入落實房地產貸款集中度管理制度，房地產貸款集中度高的機構，要積極優化信貸結構，逐步減少對房地產業務的依賴。如果未來貸款占比上限不調整，房貸偏緊的狀態或將成為常態，信貸資源也將加速流向制造業等實體經濟領域。

2 嚴查經營貸違規流入房地產，加大督促整改和處罰力度

2020年三季度以來，各地陸續出現經營貸違規流入房地產市場的行為，導致部分地區房價出現快速上漲。2021年3月，銀保監會、住建部、人民銀行聯合下發《關于防止經營用途貸款違規流入房地產領域的通知》，在借款人資質核查、信貸需求審核、貸款期限管理等9方面提出要求。而在此之前，北京、上海及廣東省均發布了信貸合規性管理通知，要求管轄的金融機構切實加強信貸資金管理用途，并加強非現場監測和現場檢查力度。2021年6月，銀保監會召開新聞發布會，表示要將挪用經營貸的借款人報送征信系統，還要將防止經營貸違規流入房地產作為常態化監管工作。2021年9月末，在央行和銀保監會共同召開的房地產金融工作座談會上，相關負責人表示“經營貸違規流入房地產領域的問題得到了有效遏制”。

近年來，我國部分城市房價上漲過快、房地產擠壓實體經濟發展的問題一直沒有得到有效解決，房地產領域金融化現象比較突出，已經成為我國金融體系健康發展的“灰犀?！薄６伦〗洜I貸違規流入房地產，既能夠讓紓困中小微企業的資金發揮真正作用，又能防止資金過度流入引發的金融風險，為做好“六穩”工作提供了有力支持，還能夠防止資金無序流動而削弱房地產長效機制構建的頂層構架。預計未來隨著監管方式和監管手段不斷細化，查處經營貸的力度也將逐步加強。

3 土地出讓方式出現重大變化，市場熱度分化嚴重

為提高市場信息透明度，營造公開的出讓環境，2021年2月，自然資源部發布了新的住宅用地出讓政策，要求22個重點城市集中發布土地出讓公告、集中組織土地出讓活動，即“兩集中”政策。新的土地出讓方式改變了房地產原有的運行機制，減少了地方政府對土地市場不規則的調控。在首輪土拍中，各地普遍采取房價地價聯動機制，大部分城市采取“限房價、競地價”的方式，北京最為嚴格，在“雙限”的基礎上采取了“競政府持有產權、競高標準方案”的出讓方式。從土拍結果看，四個一線城市及長三角、粵港澳等南方地區熱度較高，沒有設置限價的城市土拍競爭十分激烈，地價屢創新高。

2021年下半年起，各地加強了對房企購地資金來源的審查，堵住了部分房企通過前融、信托、私募等途徑獲取購地資金的漏洞，規定了禁止房企成立“馬甲”公司參與土地競拍，加之部分頭部房企陸續“爆雷”，市場預期不穩，導致第二輪土拍迅速遇冷，終止交易、流拍、底價成交、低溢價率情況占比大幅增加。在此情況下，在第三輪土拍中，各地都降低了土拍門檻。其中，蘇州土拍保證金比例從50%降到30%，廣州黃埔區、南沙區取消了“限房價”的要求，杭州等城市將“競品質”改為“定品質”，給房企留出適當的利潤空間?？v觀三輪土拍情況，各地在制定土地規則上因城施策，根據當地房地產市場、人口流入情況等制定相應出讓規則。同時，各地也根據上一輪土拍情況及時調整政策，圍堵規則漏洞，引導合理預期。

4 二手房成交指導價政策出臺，成為調控新利器

為更加有效精準地調控市場，2021年以來，熱點城市陸續出臺二手房成交指導價政策。2021年2月，深圳市住房和建設局率先出臺了《關于建立二手住房成交參考價格發布機制的通知》，首次公布了全市3595個小區的參考價格，引導中介機構合理發布掛牌價格和商業銀行合理發放二手住房貸款。隨后，無錫、寧波、成都、西安、東莞、紹興、衢州、廣州、三亞等城市也陸續跟進，發布了相似的調控措施。2021年7月，上海市要求在已實施的房源掛牌核驗基礎上，增加價格信息的核驗，沒有通過價格核驗的房源不得對外發布。

政策內容上，各地采取了“因城施策”的方式。參考價格方面，深圳以二手住房網簽價格為基礎，參考周邊一手住房價格綜合形成參考價格;西安、成都、紹興參考二手住房網簽價格、評估價格和新房掛牌價格等形成參考價格;東莞還參考了區域地價房價分級管理、住宅建造品質等因素確定參考價格;上海則是依據住房真實住房成交價格，綜合考慮多重因素確定。覆蓋范圍方面，深圳覆蓋了全市多數小區，西安、成都涉及重點熱門小區，寧波市主要針對熱點學區進行住房價格指導。此外，無錫、西安還規定中介機構不得以“學區房”“學位房”等名義炒作房價，不得誘導小區業主參與哄抬房價。三亞規定，如果房屋超過參考價，則無法辦理網簽。由于二手房參考價格機制是金融機構貸款審批的依據，增加購房人的首付比例，對市場價格預期起到了非常強的引導作用，在控制房價上漲的作用力十分直接。因此，發布該政策的城市房地產市場陸續出現成交量急速下降的情況，價格也有所松動。未來該政策也將成為熱點城市調控的利器，不排除其他城市在市場過熱時出臺該政策。

5 持續加大保障性租賃住房政策支持力度，各地陸續出臺配套政策

近年來，國家持續加大住房保障工作力度，加快完善以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房為主體的住房保障體系。其中，發展保障性租賃住房是該住房保障體系構建探索的最新進展。2021年7月，國務院辦公廳發布了《加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發〔2021〕22號）》，成為近幾年該住房種類單獨發布的最高規格的政策文件。同月，國家發改委印發了《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點工作的通知》，明確將保障性租賃住房納入基礎設施REITs項目。隨后，廈門、合肥、廣州、武漢、上海等地陸續發布發展當地保障性租賃住房的實施意見或實施方案，其中，廈門規定符合條件申請改建為保障性租賃住房的非住宅類存量房屋，可以不變更土地使用性質、土地使用年限，不補繳土地價款;廣州率先試點住房公積金在保障性租賃住房可“按月還租”，緩解租戶壓力;上海則計劃同期新增住房供應總量的40%以上為保障性租賃住房。

由于我國城鎮化不斷發展和人口流動日益頻繁，大城市住房矛盾日益突出，進城務工人員、新就業大學生以及青年人的住房問題日益凸顯?；诖?，我國住房保障體系順應時代要求，保障對象從戶籍居民為主向常住人口轉變。此外，相對于公租房、經適房政策，保障性租賃住房政策呈現如下特點，一是多主體參與，推動主體由政府、企業和社會機構共同參與;二是保障定位更加明晰，新市民、青年人是主要保障對象，部分城市申請對象將不限戶籍、不設收入線;三是土地支持政策更明確，各地可探索集體經營性建設用地、企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地、非居住存量房屋和新供應國有建設用地建設保障性租賃住房;四是資金籌措路徑更多元，支持金融機構以市場化方式提供長期貸款、信用類債券、發行擔保債券、納入基礎設施REITs等。

6 房地產稅試點進展引發熱議，推出時機漸行漸近

自2014年政府工作報告中提出“做好房地產稅立法相關工作”后，房地產稅立法工作穩妥推進。2021年以來，房地產稅改革試點被屢次提起，引發社會熱議。2021年5月，財政部等四部門負責人在京召開房地產稅改革試點工作座談會，聽取部分城市負責人及部分專家學者對房地產稅改革試點工作的意見;2021年10月出版的《求是》雜志發表習近平總書記重要文章《扎實推進共同富裕》中提到，要積極穩妥推進房地產稅立法和改革，做好試點工作;2021年10月23日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議作出決定，授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作。財政部、稅務總局有關負責人表示，財政部、稅務總局將依照全國人大常委會的授權，起草房地產稅試點辦法（草案），按程序做好試點各項準備工作。

縱觀2021年中央層面的各類信號，可推斷房地產稅是大勢所趨，已經不存在技術層面障礙。但房地產稅涉及面廣、立法環節多、對市場預期影響不確定性強，涉及的稅率、征收方法等細節上還需斟酌和考慮，短期內大范圍鋪開尚存難度。加之2011年在上海、重慶兩地試點的對個人住房征收的“房產稅”，由于覆蓋范圍窄、稅率低等多種原因，為在全國范圍內征收房地產稅的參考意義有限。本次房地產稅征收預計也將采取先行試點的方式，積累經驗和做法，待各方面條件成熟后再落地。

7 預售資金監管加強，“限漲限跌”行政手段并存

2021年下半年以來，部分房企爆發流動性風險，多地出臺了預售資金監管新規，防止出現房地產開發項目大批爛尾，維護購房者合法權益。西安、無錫、天津、蘭州、東莞、重慶、北京、青島、廣州、廈門等地陸續出臺新的商品房預售資金監督管理辦法或操作規程。其中，大部分城市要求商品房預售資金全部存入專用監管賬戶，預售資金根據開發項目進度核撥（一般分為建成層數達到規劃總層數一半、主體結構封頂、單體竣工驗收合格、完成商品房現售備案四個階段），部分城市還對購房人選擇升級裝修價款納入監管，部分城市還建立了風險評估動態機制，對誠信較低的企業采取更嚴格的資金監管機制。

此外，由于個別房企為加快回籠資金大幅降價促銷，擾亂市場秩序，造成市場預期不穩，各地陸續出臺房價“限跌令”，防止房價出現斷崖式下跌。自2021年7月以來，長春、菏澤、岳陽、唐山、南通等19個城市陸續發布政策或召開房企座談會，要求樓盤定價不得低于備案價格的85%或90%，并打擊惡意降價行為。隨著各地市場不斷分化，預計未來“限漲限跌”同時存在的情況將一直持續，宏觀調控思路也將由單一的防止房價過快上漲轉向防止房價“大起大落”。

8 著力整治規范房地產市場秩序，聚焦四大領域

2021年7月23日，住建部等八部門聯合印發了《關于持續整治規范房地產市場秩序的通知》（以下簡稱《通知》），標志著整治規范房地產市場秩序進入新的階段?！锻ㄖ诽岢?，要“力爭用3年左右時間，實現房地產市場秩序明顯好轉”。具體措施上，整治范圍主要針對房地產開發、房屋買賣、住房租賃和物業服務這四大人民群眾反映強烈、社會關注度高的領域。其中，房地產開發主要涉及房企違法開工、未按時交付和房屋質量問題;房屋買賣主要關注虛假信息、套取資金違規流入房產、以及“茶水費”“捆綁銷售”等問題;住房租賃主要涉及租賃主體合規經營的各項問題;物業服務主要關注收費標準、資金使用、履約責任等方面。

事實上，2021年初以來，各地陸續開始加強房地產市場秩序整治工作，廣州、北京、南京、無錫等十幾個重點城市開展了房地產市場秩序專項行動，嚴查中介機構違規行為，并對炒作“學區房”、辦理“經營貸”違規流入樓市的機構進行警告、約談、停業整頓和暫停網簽權限等處罰措施。各地也發布政策，針對本地房地產領域的新情況新問題，陸續發布政策予以整治。其中，海南省政府發布的《海南省2021年房地產市場專項整治工作方案》中，明確表示要“嚴厲打擊規避限購政策騙購、變相漲價、違規銷售等違法違規行為”;深圳市房產中介協會發布的《關于開展房地產中介機構規范經營專項整治工作的通知》中，明確整治范圍為“發布虛假房源、誘導消費者使用金融產品、偽造流水”的行為。

作者簡介：李嘉珣，住房和城鄉建設部政策研究中心。

姜晨，蘇州市住房和城鄉建設局。