政府社會資本的規模、結構與測度

王竹泉　宋曉繽　孫文君　王苑琢

【摘要】將政府公共資源配置區分為政府公共產品和政府社會資本， 是政府公共資源配置改革的基礎。 政府社會資本按其配置的公共資源種類可以分為自然資源配置中的政府社會資本、經濟資源配置中的政府社會資本和社會事業資源配置中的政府社會資本; 按行使配置權力的政府行政區域或行政層級可以分為宏觀政府社會資本、中觀政府社會資本和微觀政府社會資本; 按其資本運動的性質可以分為存量政府社會資本和增量政府社會資本。 在分別對自然資源、經濟資源和社會事業資源配置中的政府社會資本進行分析的基礎上， 分別從宏觀（全國）和中觀（代表性城市）兩個層面測度政府社會資本的規模、結構， 并對政府社會資本對固定資產投資和國內生產總值的拉動效應進行分析。

【關鍵詞】政府社會資本;規模;結構;測度;公共資源配置

【中圖分類號】 F062? ? ?【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）07-0008-9

將政府公共資源配置區分為政府公共產品和政府社會資本， 是政府公共資源配置改革的基礎， 也是與之相關的宏觀、微觀制度變革的前提[1] 。 在社會主義市場經濟條件下， 政府配置的資源主要是政府代表國家和全民所擁有的自然資源、經濟資源和社會事業資源等公共資源①。 我國絕大部分的自然資源屬于國家所有， 并且我國實行以公有制為主體的基本經濟制度， 這兩點從根本上決定了我國政府公共資源配置的龐大規模和復雜體系， 也從根本上決定了作為政府公共資源配置中具有一定排他性和競爭性特征的政府社會資本的龐大規模和復雜體系。

一、政府社會資本的結構與層次

對政府社會資本的系統考察， 首先可以按配置的公共資源種類將其分為自然資源配置中的政府社會資本、經濟資源配置中的政府社會資本和社會事業資源配置中的政府社會資本， 這是考察政府社會資本結構的基本維度。 其次， 不論是自然資源還是經濟資源和社會事業資源等公共資源配置， 其配置權力都是由不同區域、不同層級的政府部門具體行使的， 因此， 政府社會資本的結構可以按行使配置權力的政府行政區域或行政層級分為宏觀政府社會資本、中觀政府社會資本和微觀政府社會資本。 宏觀政府社會資本是從全社會的角度對全國各地區、各級政府部門所配置的政府社會資本的綜合考察， 即對全國范圍內政府社會資本的綜合考察。 中觀政府社會資本則是從某一地區政府或特定行政區域（如經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、新舊動能轉換試驗區等）或某一層級政府（如中央政府、省級地方政府、地市級地方政府等）對政府社會資本的綜合考察等。 微觀政府社會資本則是從社會個體的角度對政府社會資本進行的綜合考察， 包括企業中的政府社會資本、其他組織中的政府社會資本等。 最后， 可以根據社會資本運動的性質從存量和增量兩個維度進行考察， 因此政府社會資本的結構還可以劃分為政府社會資本存量結構和政府社會資本增量結構， 二者分別反映政府社會資本在特定時點或一定時期的靜態結構、動態結構。

二、自然資源配置中的政府社會資本

我國生產資料的社會主義公有制性質決定了自然資源的公有制性質， 即實行國家所有與集體所有， 排除了自然資源的私人所有②。 雖然自然資源屬于國家所有或集體所有， 似乎更符合公共產品均等配置的特征， 但實際上自然資源的使用和收益權力與其占有權力并不完全一致。 以土地資源為例， 雖然《憲法》規定“城市的土地屬于國家所有”， 但是， 國家對土地資源的所有權并非通常意義上的占有， 而只是為了排除國家以外的任何單位和個人對這些土地享有所有權， 國家以外的任何單位和個人開發利用這些土地資源都必須取得國家許可。

同時， 國家對土地資源的所有權與國家對這些土地的使用權也是兩回事。 《土地管理法》第二條規定：“土地使用權可以依法轉讓。 國家為了公共利益的需要， 可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。 國家依法實行國有土地有償使用制度。 但是， 國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。” 第十五條則規定：“各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求， 組織編制土地利用總體規劃。 土地利用總體規劃的規劃期限由國務院規定。” 第二十條規定：“土地利用總體規劃實行分級審批。” 由此可見， 國有土地的使用權最終是由各級政府根據法律賦予的管理權限確定的， 這從根本上確立了國有土地使用權的行政歸屬， 進而導致不同行政區所在地的國有土地使用權配置具有先天性的差異， 而這種差異通常并非各行政區的自身努力決定的， 這意味著政府在國有土地使用權配置中存在非均等化。

除土地使用權外， 其他國有自然資源的使用權與土地資源的情形也基本相同。 因此， 從全社會整體來看， 自然資源配置并不符合公共產品的均等化配置特征， 而更符合政府社會資本的非均等化配置特征。 鑒于財政部發布的《國有土地使用權出讓收支管理辦法》在我國已廣泛實施多年， 其在自然資源使用權的有償使用中占據絕對地位， 數據也相對容易獲得， 因此， 本文后續對自然資源配置中的政府社會資本主要考察與國有土地使用權出讓相關的政府社會資本。

三、經濟資源和社會事業資源配置中的政府社會資本

通常來說， 政府公共資源配置中的經濟資源和社會事業資源可以理解為經營性國有資產和非經營性國有資產， 前者即國有資本， 后者是政府在科技、教育、文化、衛生、環境保護、社會保障等領域的公共資源配置。 由于政府公共資源配置需要統一納入政府預算進行管理， 因此， 對于經濟資源和社會事業資源配置中的政府社會資本可以從政府預算的角度加以考察。 《預算法》第五條規定：“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。” 由于社會保險基金的受眾是廣大的社會公眾， 這部分公共資源配置更符合公共產品的特征。 因此， 經濟資源和社會事業資源配置中的政府社會資本可分別對一般公共預算、國有資本經營預算、政府性基金預算進行考察， 從其各自的預算支出中識別出具有政府社會資本性質的公共資源配置。

1. 一般公共預算支出中的政府社會資本。 一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入， 安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算③。 一般公共預算支出中的大部分支出類別屬于純粹的公共產品性質， 但某些大類中的部分項目支出不符合公共產品的均等化配置特征， 而是更具有政府社會資本的非均等化配置特征。 較為明顯的項目有交通運輸支出部分的“公路建設”“鐵路路網建設”“車輛購置稅用于公路等基礎設施建設支出”等， 本文在后續政府社會資本測度時將這些項目的支出作為政府社會資本處理。

2. 國有資本經營支出中的政府社會資本。 按《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》， 國有資本經營預算支出主要包括：“（1）資本性支出。 根據產業發展規劃、國有經濟布局和結構調整、國有企業發展要求， 以及國家戰略、安全等需要， 安排的資本性支出。 （2）費用性支出。 用于彌補國有企業改革成本等方面的費用性支出。 （3）其他支出。 具體支出范圍依據國家宏觀經濟政策以及不同時期國有企業改革和發展的任務， 統籌安排確定。 必要時， 可部分用于社會保障等項支出。” 除“國有資本經營預算補充社保基金支出”項目外， 不論國有資本經營預算支出中的資本性支出， 還是其中的費用性支出和其他支出， 其受益對象僅為國有企業而非全社會均等性的公共資源配置， 因此， 理論上除“國有資本經營預算補充社保基金支出”項目外的國有資本經營預算支出應全部作為政府社會資本對待。 但考慮到“解決歷史遺留問題及改革成本支出”以及“國有資本經營預算調出資金”的特殊性， 本文后續在進行政府社會資本測度時， 僅將“國有企業資本金注入”“國有企業政策性補貼”“金融國有資本經營預算支出”和“其他國有資本經營預算支出”四項作為政府社會資本處理。

3. 政府性基金支出中的政府社會資本。 從政府性基金的性質來看， 該類基金支出均有專項用途④， 且大部分的配置均具有非均等化特征， 因此應該都屬于政府社會資本的范疇。 其中， “國有土地使用權出讓金收入安排的支出”“國有土地收益基金安排的支出”“農業土地開發資金安排的支出”等的主要來源是國有土地使用權出讓形成的出讓金收入、國有土地收益基金和農業土地開發資金等收入⑤， 其收入性質是轉讓未來50 ～ 70年的土地使用權的總收入， 而大部分預算收入均屬于預算當期的收入（收益）， 二者具有本質差異。 將其作為政府性基金收入列入年度預算， 不僅加劇了代際不公平， 而且本身也不符合土地使用權出讓金相關收入和相關支出的經濟屬性。 因此， 本文后續在進行政府社會資本測度時將“國有土地使用權出讓金收入安排的支出”“國有土地收益基金安排的支出”“農業土地開發資金安排的支出”等均作為政府社會資本處理。 此外， 將“鐵路建設基金支出”“民航發展基金支出”“港口建設費安排的支出”等重點基礎設施的建設支出也作為政府社會資本處理。

需要特別指出的是， 上述自然資源配置中的政府社會資本、經濟資源配置中的政府社會資本和社會事業資源配置中的政府社會資本并非政府社會資本的完整概括。 政府出臺的各類專項規劃和支持政策以及政府掌控的特色數據資源也具有部分排他性和競爭性特征， 也應納入政府社會資本的范疇。 但是由于其難以量化， 目前暫不能對這部分政府社會資本的存量和增量做出準確的估計， 但將這些專項規劃和支持政策以及特色數據資源納入政府社會資本管理的積極意義是不言而喻的。 特別是在數字經濟時代， 各級政府更要重視充分發揮政府的數據優勢， 讓數據資本這種特殊的政府社會資本在經濟和社會事業發展中更好地發揮作用[2] 。

由于我國尚未有完整的自然資源資產負債表和國家資產負債表， 再加上政府社會資本是一個新的概念， 因此， 政府在自然資源配置以及經濟資源和社會事業資源配置中形成的政府社會資本存量尚缺乏可靠的數據來源。 現實選擇和當務之急是從政府社會資本增量測度做起。 因此， 本文后續對政府社會資本的測度均是對政府社會資本在相關年度的增量的測度， 并主要從宏觀（全社會）和中觀（代表性城市）兩個層面進行示范測度。

四、2012 ～ 2021年全國政府社會資本的測度與分析

參照上文的政府社會資本支出測度口徑， 本文通過手工整理2012 ～ 2021年全國及地方財政決算報告（含一般公共預算支出決算、政府性基金支出決算、國有資本經營支出決算）⑥， 初步測算我國政府社會資本支出的規模、結構等情況。 由于政府社會資本支出中存在大量與土地出讓、交通運輸建設、鐵路建設、民航發展、港口建設等相關的支出， 是國民經濟的基礎性、先導性、重要性投入， 因此， 這部分政府社會資本支出將對全社會固定資產投資產生有力的拉動， 最終促進國內生產總值的提升。 基于此， 本文還采集了國家統計局公布的固定資產投資（不含農戶）和國內生產總值數據， 相關數據如表1所示。

1. 全國政府社會資本支出規模、結構及變化趨勢分析。 結合表1的數據， 本文進一步繪制圖1， 綜合觀測2012 ～ 2021年全國政府社會資本支出規模、結構及變化趨勢。 表1和圖1顯示， 2012 ～ 2021年我國政府社會資本支出額增長十分迅速， 從2012年的約3.29萬億元增長到2021年的約8.59萬億元， 累計增長了161%。 其中， 2015年的增速為負數， 而2013年、2017年、2018年三年的年增速均在30%以上。 經過一段時間的高速增長后， 2019年政府社會資本支出增速明顯放緩， 銳減至8.51%， 在2020年新冠疫情發生以后支出額更加穩定， 2020年及2021年政府社會資本支出的增速僅有0.89%和1.99%。 從整個觀測期來看， 我國政府社會資本支出總額的規模可觀， 近年來穩中有升。

本文分析發現， 在政府社會資本支出中， 政府性基金支出中的國有土地使用權出讓金收入相關支出、國有土地收益基金相關支出、農業土地開發資金相關支出三項支出合計數金額相當龐大， 是政府社會資本支出總額的重要組成部分。 表1和圖1的數據顯示， 這部分支出從2012年的約2.77萬億元上升至2021年的約7.75萬億元， 十年累計增長了180%， 累計增速高于政府社會資本支出。 從二者年增速的對比情況來看， 兩條折線的變動趨勢較為接近， 在2013年、2016年、2017年、2018年這四年， 國有土地使用權出讓金相關支出的年增速明顯高于政府社會資本支出， 從而帶動了相關年份政府社會資本支出高速增長， 這也說明這類支出在政府社會資本支出中具有重要地位。 圖1還列示了上述三項支出合計占政府社會資本支出的比重， 數據顯示2012 ～ 2021年該比重均超過83%， 2017年以來， 該比重穩定在90%左右， 可謂舉足輕重。

2. 全國政府社會資本支出與全國一般公共預算支出的對比分析。 為探究政府社會資本支出在我國財政支出中究竟處于何種地位， 綜合表1的數據， 本文進一步繪制了圖2。 全國一般公共預算支出是國家財政支出中具有重要性和穩定性的一部分， 表1和圖2顯示， 2012 ～ 2021年全國一般公共預算支出從約12.60萬億元增長到約24.63萬億元， 累計增長了96%， 整體增速明顯低于政府社會資本支出， 僅有2013年和2015年兩年的年增速超過了10%， 其余年份增長較為平緩（保持在6% ～ 8%）， 在新冠疫情期間增速開始下滑， 2020年和2021年僅有2.86%和0.26%。 與全國一般公共預算支出增速相比， 政府社會資本支出增速則很不穩定， 在觀測期內呈現出大起大落的特點， 從政府社會資本支出與全國一般公共預算支出的比值來看， 2012年為0.26， 而后呈現上升趨勢， 2014年達到0.31， 2015年隨著政府社會資本支出的壓縮， 該比值陡降至0.22。 2016年又開始穩步上升， 2018 ～ 2021年穩定在0.35左右， 從圖2的對比情況可以看出， 政府社會資本支出的規模相當可觀， 且越來越成為我國財政支出中不可忽視的一部分。

3. 國有土地使用權出讓金相關收入與地方一般公共預算收入的對比分析。 上文提到， 國有土地使用權出讓金相關支出在政府社會資本支出總額中舉足輕重， 而這部分支出在很大程度上依賴于國有土地使用權出讓金收入、國有土地收益基金收入和農業土地開發資金收入。 一次土地使用權出讓相當于提前獲取未來數十年的收入， 而土地資源的稀缺性意味著土地使用權出讓金相關收入是不具備持續性的。 由于土地出讓活動一般發生于地方政府， 為了更清楚地觀測土地財政在地方財政收入中的地位， 本文進一步分析2012 ～ 2021年地方政府性基金收入決算數據和地方一般公共預算收入決算數據， 并繪制圖3。 圖3顯示， 2012 ～ 2021年， 地方政府性基金收入決算表中的國有土地使用權出讓金收入、國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入三項收入合計從約2.78萬億元上升至約8.71萬億元， 猛增了213%;地方一般公共預算收入從約6.11萬億元上升至約11.11萬億元， 僅增長了82%。 從兩條增速曲線上看， 地方一般公共預算收入的增長率較為平緩， 始終保持在13%以內， 而國有土地使用權出讓金相關收入增速則波動明顯， 2013年和2017年的增速均超過40%， 2015年則低至-24%。 值得說明的是， 受新冠疫情影響， 2020年地方一般公共預算收入中的稅收收入和非稅收入均較2019年有所降低， 導致地方一般公共預算收入總額出現十年來的首降， 而國有土地使用權出讓金相關收入仍實現了15.93%的增速。 圖3還顯示， 2012 ～ 2021年， 國有土地使用權出讓金相關收入與地方一般公共預算收入的比值大致呈現為先緩慢下降后急速上升的態勢， 從2012年的0.45波動上升至2021年的0.78， 說明近年來土地財政在地方財政中的貢獻日益突出。

4. 地方國有土地使用權出讓金相關收入與相關支出的對比分析。 結合圖2和圖3， 本文接下來對2012 ～ 2021年地方國有土地使用權出讓金相關收入與相關支出進行對比， 觀測其收支平衡狀況， 得到圖4。 圖4中的“缺口”為地方國有土地使用權出讓金相關支出與相關收入之差， 缺口為正數時說明收不抵支， 缺口為負數時說明收支相抵存在結余。 數據顯示， 2012 ～ 2015年土地財政并不存在缺口， 收入完全可以覆蓋支出， 2016年以來國有土地使用權出讓金相關支出迅速膨脹， 收支局勢扭轉， 2016 ～ 2019年該缺口分別為762億元、54億元、4757億元、3173億元， 說明這幾年該部分政府社會資本支出存在較大資金壓力， 甚至需要舉借專項債務。 而新冠疫情發生以來， 支出增速明顯放緩， 不及收入增速， 因此， 2020 ～ 2021年國有土地使用權出讓金相關收入再次覆蓋相關支出。

5. 全國政府社會資本支出與固定資產投資（不含農戶）的對比分析。 政府社會資本具有引導性， 其重要使命是有序拉動和合理引導全社會投資。 例如， 政府社會資本支出中很大一部分支出是與國有土地使用權出讓金相關的支出， 這部分支出包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出等， 是全社會新增投資的基礎工程， 必然對拉動全社會固定資產投資具有重要影響， 其他小類支出亦是如此。 因此， 圖5綜合表1中的政府社會資本支出和固定資產投資（不含農戶）兩項數據并進行對比。 數據顯示， 2012 ～ 2021年， 固定資產投資（不含農戶）從約27萬億元增長到約54萬億元， 累計增長了1倍; 2013 ～ 2020年， 固定資產投資增速大致呈放緩趨勢， 從17.26%波動下降至2.91%， 2021年又反彈至4.94%， 基本恢復到新冠疫情發生前的增速水平。 本文進一步計算固定資產投資（不含農戶）與政府社會資本支出的比值， 粗略測算政府社會資本支出對固定資產投資的帶動作用。 圖5顯示， 2012 ～ 2015年該比值呈波動上升趨勢， 從8.27增長到10.36， 2016 ～ 2021年該比值呈波動下降趨勢， 2018年以來穩定在6以上。 總體上看， 政府社會資本支出對固定資產投資起到了底層支撐作用， 對固定資產投資拉動效果較為顯著。

6. 全國政府社會資本支出與國內生產總值的對比分析。 政府社會資本支出通過帶動投入端的全社會固定資產投資， 進一步帶動產出端國內生產總值的增長。 基于此， 圖6進一步對比2012 ～ 2021年全國政府社會資本支出與國內生產總值。 圖6顯示， 2012 ～ 2021年， 國內生產總值從約54萬億元上升到約114萬億元， 但增速大致呈放緩趨勢。 本文同時計算國內生產總值與政府社會資本支出的比值， 粗略測算政府社會資本支出這一投入項對國內生產總值這一產出項的帶動作用， 發現該比值的變動趨勢與圖5中的折線趨勢較為一致： 該比值2012 ～ 2015年波動上升， 從16.38上升至18.04; 2016 ～ 2019年不斷下降， 降低至11.82; 2020年及2021年又回升至12.04和13.32。 可見， 近年來政府社會資本支出對國內生產總值的帶動效果可觀并趨于穩定。

五、2017～2020年代表性城市政府社會資本的測度與分析

為了更好地反映政府社會資本在中觀層面的分布及其在經濟發展過程中的作用， 本文選取了上海市、青島市、成都市、濟南市和鄭州市作為代表性城市， 收集城市統計年鑒中一般公共預算支出決算、政府性基金決算、國有資本經營支出決算等相關項目以及固定資產投資（不含農戶）、國內生產總值等數據， 對代表性城市的政府社會資本支出及其成效進行對比分析。 限于數據的可得性， 數據期間為2017 ～ 2020年四個年度。 代表性城市2017 ～ 2020年政府社會資本支出及全社會固定資產投資、國內生產總值統計如表2所示。

1. 代表性城市政府社會資本支出規模、結構及變化趨勢分析。 圖7列示了2017 ～ 2020年我國代表性城市政府社會資本支出規模、結構及變化趨勢情況。 從政府社會資本支出規模及變化趨勢來看， 各個城市政府社會資本支出規模均較大， 并且多數城市呈現波動上升的趨勢， 表明政府社會資本支出在各城市財政支出中的作用愈發凸顯。 其中， 上海市的政府社會資本支出規模尤其突出， 從2017年的2047億元持續上升至2020年的3503億元。 相對而言， 青島市與濟南市的政府社會資本支出規模較低， 基本維持在800億元左右。 從政府社會資本支出的結構及變化趨勢來看， 各個城市的國有土地使用權出讓金相關支出在政府社會資本支出中的占比均達到90%以上， 最低占比為上海市2018年的92.07%， 最高占比為鄭州市2018年的99.96%。 上海市與青島市的該占比呈現波動上升趨勢， 濟南市、成都市、鄭州市的該占比雖然呈現波動下降趨勢， 但是始終保持在較高水平， 足以反映出國有土地使用權出讓金相關支出在政府社會資本支出中的重要地位。

2. 代表性城市政府社會資本支出與地方一般公共預算支出的對比分析。 圖8列示了2017 ～ 2020年代表性城市政府社會資本支出與地方一般公共預算支出的對比情況， 所用指標為政府社會資本支出與地方一般公共預算支出的比值。 整體來看， 2017 ～ 2020年各個城市政府社會資本支出與地方一般公共預算支出的比值普遍較高， 絕大多數年份超過50%， 表明政府社會資本支出規模龐大。 2018年濟南市的該比值達到了136.08%， 是各個年份、各個城市中的最高值， 這意味著當年濟南市政府社會資本支出規模已經遠超一般公共預算支出規模。 對比來看， 上海市的該比值在各個年份均為最低， 2017年為27.13%， 表明上海市政府社會資本支出規模較一般公共預算支出規模還有一定差距。 從各個年份的變化趨勢來看， 上海市該比值持續上升， 青島市該比值波動上升， 而濟南市、鄭州市與成都市的該比值呈現波動下降的趨勢， 至2020年各個城市政府社會資本支出與一般公共預算支出的比值基本維持在50%左右。

3. 代表性城市國有土地使用權出讓金相關收入與地方一般公共預算收入的對比分析。 圖9列示了2017 ～ 2020年代表性城市國有土地使用權出讓金相關收入與地方一般公共預算收入的對比情況， 所用指標為國有土地使用權出讓金相關收入與地方一般公共預算收入的比值。 從圖中來看， 該指標和上述政府社會資本支出與地方一般公共預算支出的比值變化趨勢基本一致， 這也體現了地方政府量入為出、以收定支的特點。 具體的， 上海市該比值依舊是各個年份中的最低值， 從2017年的27.54%持續上升至2020年的43.32%， 表明上海市對于土地財政的依賴程度相對較低， 而濟南市2017 ～ 2019年的數據均超過100%， 最大值達到了167.73%， 足以反映出濟南市對于土地財政的高度依賴性。 就各年份的波動情況來看， 濟南市各年份的波動幅度最大為85.28%， 青島市次之， 為49.19%， 上海市的波動幅度最小為15.78%， 鄭州市第二小， 為23.29%， 從側面反映出各城市財政穩定性的差異。

4. 代表性城市國有土地使用權出讓金相關收入與相關支出的對比分析。 圖10列示了2017 ～ 2020年代表性城市國有土地使用權出讓金相關收入與相關支出的對比情況， 所用指標為國有土地使用權出讓金相關收入與相關支出之間的差值。 與全國層面的缺口表現不同， 各個城市的國有土地使用權出讓金相關收入與相關支出的缺口及變動情況存在較大差異。 從缺口大小來看， 上海市、濟南市、青島市、成都市在2017 ～ 2018年土地使用權出讓金相關收入與相關支出的缺口較大， 2018年分別為243億元、120億元、43億元和114億元。 但2019年特別是2020年新冠疫情以來， 各地國有土地使用權出讓金相關支出有所收緊， 除上海市外， 其他四個城市的國有土地使用權出讓金相關收入基本能夠覆蓋國有土地使用權出讓金相關支出。

5. 代表性城市固定資產投資（不含農戶）與政府社會資本支出的對比分析。 圖11列示了2017 ～ 2020年代表性城市政府社會資本支出與固定資產投資（不含農戶）的對比情況， 所用指標為固定資產投資（不含農戶）與政府社會資本支出的比值， 該比值主要反映了政府社會資本支出對城市固定資產投資的拉動效應。 整體來看， 絕大多數年份和城市中， 該比值基本在5以上， 一定程度上表明政府社會資本支出能夠有效地拉動固定資產投資的增長。 具體來看， 青島市的該比值在各個年份均高于其他城市， 最大值為2017年的13.46。 相對而言， 上海市在各個年份中的該比值均低于5， 且持續下降， 最小值為2020年的2.53， 這也從側面反映出上海市對于投資拉動經濟的依賴程度相對較低， 更多的是依靠高端服務業、金融業實現經濟增長。 從該比值的變化趨勢來看， 除上海市外， 其他四個城市的變動趨勢大體一致， 基本呈現波動上升的態勢， 其中， 濟南市的上升趨勢最為明顯， 從2018年的3.34上升到2020年的7.80， 上升了4.46， 表明政府社會資本支出對于固定資產投資的拉動作用日漸明顯。

6. 代表性城市國內生產總值與政府社會資本支出的對比分析。 圖12列示了2017 ～ 2020年代表性城市政府社會資本支出與國內生產總值的對比情況， 所用指標為各個城市國內生產總值與政府社會資本支出的比值， 該比值在一定程度上反映了政府社會資本支出對國內生產總值的拉動效應。 數據顯示， 各個城市的該比值均高于5， 絕大多數高于10， 一定程度上表明政府社會資本支出所帶來的效率和回報是較為顯著的。 其中， 青島市2017年的數據是各年份、各城市中的最高值， 為19.11， 但2017年之后該比值波動下降。 相對而言， 濟南市的該比值相對較低， 最小值為2018年的5.67， 但近年來呈現持續上升的趨勢， 2020年達到了14.98， 是當年各個城市中的最大值。 從各年份該比值的變化趨勢來看， 2018年各個城市均有所下降， 2019年多數城市稍有回升， 但2020年受新冠疫情等影響， 多數城市表現出了下降態勢， 上海市的下降幅度最為明顯， 下降了23.42%。

【 注 釋 】

① 根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于創新政府配置資源方式的指導意見》（中辦發[2016]75號）。

② 《憲法》第九條第一款規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源， 都屬于國家所有， 即全民所有;由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。” 第十條規定：“城市的土地屬于國家所有。 農村和城市郊區的土地， 除由法律規定屬于國家所有的以外， 屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山， 也屬于集體所有。” 《土地管理法》第二條也規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制， 即全民所有制和勞動群眾集體所有制。 全民所有， 即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。 任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”

③ 按現行的一般公共預算辦法， 全國一般公共預算支出有一般公共服務支出、外交支出、國防支出、公共安全支出、教育支出、科學技術支出、文化旅游體育與傳媒支出、社會保障和就業支出、衛生健康支出、節能環保支出、城鄉社區支出、農林水支出、交通運輸支出、資源勘探信息等支出、商業服務業等支出、金融支出、援助其他地區支出、自然資源海洋氣象等支出、住房保障支出、糧油物資儲備支出、災害防治及應急管理支出、其他支出、債務付息支出、債務發行費用支出、預備費等共25大類。

④ 《預算法》第九條規定：“政府性基金預算是對依照法律、行政法規的規定在一定期限內向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金， 專項用于特定公共事業發展的收支預算。 政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要， 按基金項目編制， 做到以收定支。”

⑤ 按照《國有土地使用權出讓收支管理辦法》：“土地出讓收支全額納入地方政府基金預算管理。 收入全部繳入地方國庫， 支出一律通過地方政府基金預算從土地出讓收入中予以安排， 實行徹底的‘收支兩條線管理。 在地方國庫中設立專賬（即登記簿）， 專門核算土地出讓收入和支出情況。 土地出讓收入的使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出。” 《國有土地使用權出讓收支管理辦法》同時規定：“由財政部門從繳入地方國庫的招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所取得的總成交價款中， 劃出一定比例的資金， 用于建立國有土地收益基金， 實行分賬核算， 具體比例由省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府確定， 并報財政部和國土資源部備案。 國有土地收益基金主要用于土地收購儲備國有土地收益基金支出， 包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及前期土地開發支出等， 這些支出按照地方人民政府批準的收購土地補償方案、拆遷補償方案以及財政部門核定的預算執行。” 此外， 《國有土地使用權出讓收支管理辦法》還規定：“從招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓國有土地使用權所確定的總成交價款中計提用于農業土地開發資金。 具體計提標準按照財政部、國土資源部聯合發布的《用于農業土地開發的土地出讓金收入管理辦法》（財綜[2004]49號）以及各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府規定執行。”

⑥ 2021年財政收支決算表尚未發布， 2021年數據來自財政部官網發布的《2021年財政收支情況》， 部分數據由2020年相關數據及《2021年財政收支情況》中提到的細分項同比增長率推演估計得到。 本文在表格中對數據進行了四舍五入處理， 在繪圖時為保證數據精度， 采用四舍五入前數據進行運算， 因此， 個別數據有微小的尾數差異。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[1] 王竹泉.公共資源配置與政府社會資本[ J].財會月刊， 2022（3）：16 ～ 21.

[2] 王竹泉.政府社會資本理論構建[M].北京：中國財政經濟出版社，2020.

（責任編輯·校對： 劉鈺瑩? 羅萍）