行政處罰如何精準適用法律規范

山東省煙臺市蓬萊區市場監管局 王艷妮

在行政執法過程中，法律適用對于行政處罰能起到“綱舉目張”的作用。法律適用錯誤，不僅該處罰會被法院判決撤銷，還會損害當事人的利益和執法部門的公信力。如何在浩如煙海的法律規范中，快速準確定位出個案具體該適用的法律規范，要求執法人員能嫻熟自如的運用法律適用原則。

一、法律規范相沖突時如何適用？

我國的《立法法》分別提出了上位法和下位法、新法和舊法、特別法和一般法這三對概念及其適用原則，雖然只是短短數個法條，卻對指導執法人員如何適用法律具有極其重要的意義，“以豆芥之微，達日月經天之效”。需要注意的是，上位法優于下位法、新法優于舊法、特殊法優于一般法僅僅適用于法律規范有沖突之時。

第一個原則：上位法優先于下位法

該原則對應的法條是《立法法》第87條—第89條。何謂“上位法”？是指立法主體的層級高，立法主體中，人大的地位高于其常設機構人大常委會，人大常委會的地位高于其同級人民政府，上級人民政府的地位高于下級人民政府。對應的法律位階為憲法＞法律＞行政法規＞地方性法規＞同級或下級地方政府規章（部門規章與地方政府規章效力同等，權限范圍不同）。

舉例來說，《特種設備安全法》第86條和《特種設備安全監察條例》第82條中，對“使用未取得相應資格證書的人員從事特種設備安全管理、檢測和作業”的處罰是相沖突的，前者是“責令限期改正；逾期未改正的，責令停止使用有關特種設備或者停產停業整頓，處一萬元以上五萬元以下罰款”，后者則是“由特種設備安全監督管理部門責令改正，處2萬元以上10萬元以下罰款；情節嚴重的，撤銷其相應資格”。前者的立法主體是全國人大常委會，后者的立法主體是國務院，依照“上位法優于下位法”的原則來判斷，高下立判，應該適用《特種設備安全法》進行處罰。

關于《行政處罰法》第29條“同一個違法行為違反多個法律規范”的理解，不同的學者和專家給出了不同的意見和看法，有的人認為該法條包含了法條競合、想象競合等多種情形，有的人認為同一個違法行為違反多個法律規范意味著同一個違法行為形成了不同的法律關系，這就自然地排除了法條競合的情形。

法條競合，是指行政相對人的一個行為同時違反多個行政法律規范的數個法條，數個法條對該行為規定了不同的法律后果，或者規定了不同的行政執法主體，而且數個法條之間在調整對象上存在著一種內在的交叉或包含關系，只能在數個法條中選擇適用一個法條對其進行處罰。若《行政處罰法》29條后一句包含了法條競合的情形，則法條競合要按照罰款數額高的規定來處罰，而不是按照《立法法》確立的“上位法優于下位法”等原則來適用，這就違反了相關的立法原則。

《立法法》和《行政處罰法》都是全國人大制定的基本法，《立法法》是其他法律、法規、行政規章等法律文件制定的重要依據，其效力從一定程度上來講，僅次于憲法，具有準憲法的性質，依照“上位法優于下位法”，法條競合時候應該優先適用《立法法》的規定。并且，這兩部法律作為我國非常重要的法律，立法若沖突會導致執法辦案人員在適用法律時無所適從，造成法律適用混亂的局面。因此，《行政處罰法》29條后一句應當排除法條競合的情形。

第二個原則：特別法優于一般法

對應的法條是《立法法》第92條：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定”。

“特別法優于一般法”的原則體現在兩個方面:一是指針對同一調整事項，特別法與一般法的規定不一致的時候，應當優先適用特別法，因為特別法的精準性會高于一般法，更符合所調整事項的具體特點，通常情況下，特別法與一般法所調整的對象具有從屬關系或者分總關系。二是要確定兩個法律規范的性質是否相同，性質不同則沒有直接的可比性。比如一個是程序規定，另一個是實體規定，兩者就不能區分特別或一般的關系。

比如,《反不正當競爭法》的適用對象是市場經濟領域的一切經營活動，而《電子商務法》只適用于電子商務領域的經營活動，當兩者對不正當競爭的事項都有規定時，《反不正當競爭法》屬于一般法，《電子商務法》則是特別法，應當優先適用。

《反不正當競爭法》第八條第一款規定：“經營者不得對其商品的性能、功能、質量、銷售狀況、用戶評價、曾獲榮譽等作虛假或者引人誤解的商業宣傳，欺騙、誤導消費者。”第二十條第二款規定：“經營者違反《反不正當競爭法》第八條規定，屬于發布虛假廣告的，依照《廣告法》的規定處罰。”《廣告法》第二十八條規定：“廣告以虛假或者引人誤解的內容欺騙、誤導消費者的，構成虛假廣告。”相對來講，虛假宣傳的范圍大于虛假廣告，虛假宣傳包括虛假廣告，虛假廣告屬于虛假宣傳的一種形式。對非廣告形式的虛假宣傳，應當適用《反不正當競爭法》進行定性處罰，對通過一定媒介和形式進行的廣告宣傳，應當適用《廣告法》定性處罰。針對“虛假宣傳”，《反不正當競爭法》是一般法，《廣告法》是特殊法，應當優先適用。

三是新法優于舊法

對應的法條是《立法法》第92條第二句規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章……新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”

最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（以下簡稱《紀要1》）關于新舊法律規范的適用規則中指出，根據行政審判中的普遍認識和做法，行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規定，程序問題適用新法規定，但對下列情形除外：(一)法律、法規或規章另有規定的；(二)適用新法保護行政相對人的合法權益更為有利的；(三)按照具體行政行為的性質應當適用新法的實體規定的。

《紀要1》中提到的“行政相對人的行為發生在新法施行之前”，是指行政相對人的行為終了之日發生在新法施行之前，若行政相對人的違法行為一直持續到新法施行之后，則不屬于“行政相對人的行為發生在新法之前”。

由此可見，“新法優于舊法”往往是跟“有利于當事人”原則緊密結合的，《行政處罰法》第37條規定：“實施行政處罰，適用違法行為發生時的法律、法規、規章的規定。但是，作出行政處罰決定時，法律、法規、規章已被修改或者廢止，且新的規定處罰較輕或者不認為是違法的，適用新的規定。”

2021年10月份，某局執法人員接到舉報，轄區內一家葡萄酒生產企業涉嫌于2019年12月生產過一批次標簽不合格的葡萄酒，此案的違法行為發生在新《行政處罰法》施行以前，執法人員查處該違法行為發生在新法施行之后，應該如何定性處罰？

此案中違法所得的認定，屬于實體問題，應該沿用新法施行前的規定，適用“獲利說”而不是“全部說”。而程序問題，如告知后當事人的陳述、申辯期限，應該適用新法的五個工作日，而不是適用舊法的三個工作日。

但是，如果本案中當事人有證據證明自己沒有主觀過錯，則可以適用新《行政處罰法》第三十三條第二款的規定，是否有主觀過錯雖然屬于實體內容，但是符合有利于當事人的原則，所以還是要適用新法的規定。

值得指出的是，這三大原則在法律適用實踐中，要明確兩個前提：一是確定多個法律規范是否是針對同一事項發生的沖突，若不是，則不屬于三大原則調整適用的范圍。二是三大原則的適用是有先后順序的，如果對案件法律適用存疑，首先要確認是不是滿足“上位法和下位法”這一情形，不滿足的話再確認是否滿足“新法和舊法、特殊法和一般法”這兩種情形，要注意，“新與舊、特殊與一般”這兩種情形適用的僅僅是同一機關制定的法律法規有沖突的時候。法律之間、行政法規之間或者地方性法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致的，則需要提交有權機關裁決。

二、下位法符合上位法時法律如何適用？

最高人民法院關于《全國經濟審判工作座談會紀要》（簡稱《紀要2》）第三部分中指出“正確適用法律，必須準確的掌握法律、行政法規、地方性法規、自治條例、部門規章、政府規章等不同層次的規范性文件的效用及其相互之間的關系，正確的予以適用。第三，行政法規為了貫徹執行法律，地方性法規為了貫徹執行法律、行政法規，就同一問題作出更具體、更詳細規定的，應當優先適用”。

2021年3月，山東某地執法人員現場檢查時發現本區內有一戶小作坊在生產白酒，但是并未取得相關許可，適用《食品安全法》處罰嗎？不是，因為《食品安全法》對小作坊的監管做了特別授權——《食品安全法》第三十六條第三款：“食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定。”和第一百二十七條：“對食品生產加工小作坊、食品攤販等的違法行為的處罰，依照省、自治區、直轄市制定的具體管理辦法執行”。該行為違反了《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》第十九條第一款第一項的規定，應當按照該條例第四十二條規定予以處罰，故該違法行為應當優先適用地方性法規，而不是適用《食品安全法》。

《紀要2》中，只提到了行政法規和地方性法規作出具體規定時，應當優先適用的問題，那假如部門規章在法律框架內作出了具體規定，是否可以優先適用？

《紀要1》中說，“根據行政訴訟法和立法法有關規定，人民法院審理行政案件，依據法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，參照規章。在參照規章時，應當對規章的規定是否合法有效進行判斷，對于合法有效的規章應當適用”，其“判斷”的標準主要就是看看規章是否與上位法相沖突。

《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第四十六條規定：“食用農產品市場銷售質量安全的違法行為，食品安全法等法律法規已有規定的，依照其規定”。《網絡食品安全違法行為查處辦法》第二十八條：“食品安全法等法律法規對網絡食品安全違法行為已有規定的，從其規定”。這兩部市場監管總局制定的部門規章，充分遵循了“上位法優于下位法”的原則，在不違反上位法規定的前提下，部門規章才能適用。

綜上所述，法律規范的適用是一個非常復雜的問題，每一個個案都要具體分析判斷。在執法辦案實踐中，除了要遵循三大法律適用原則，還要考慮上位法對下位法是否有特別授權，并結合案件的具體情況綜合研判，不可一概而論。同時，善借“他山之石”，積極參考類似案例、判例的思路，多管齊下，確保法律規范適用精準，辨法析理緊密，文書經緯分明，裁量有理有據，達到法律效果和社會效果的統一。