資源枯竭型城市轉型升級的突破路徑研究
——以雙鴨山市為例

蒲清波，孫悅民

（廣東海洋大學 管理學院，廣東 湛江 524088）

目前在中國共有資源型城市262個，不少這類城市均以煤炭資源為主。隨著城市經濟的不斷發展，一批主要依靠煤炭資源型的城市在長期的過度開采和加工中，導致經濟逐漸下滑，進入快速衰退期。出現了大量人員失業或收入減少、人口外流現象加重、經濟進一步下滑的現象。我國為推進城市可持續發展，大力開展節能減排，使資源型產業具有的高耗能、高排放等特征通過實現經濟增長與資源環境相協調發展得到解決①。因此，研究資源枯竭型城市轉型具有重要意義。

一、雙鴨山市經濟發展現狀

雙鴨山市位于黑龍江省的東北部，三江平原腹地，隔烏蘇里江與俄羅斯相望，全市行政區劃面積約為2.2萬平方公里，人口約142萬，市域耕地總面積約為106萬公頃，占全市土地總面積47.98%。該地區煤炭資源和其他資源枯竭型城市最大的特點是資源儲量不足，產業結構單一②。經濟發展主要依賴資源的開發，曾導致城市產業結構畸形，發展空間狹窄。但隨著城市轉型升級初期階段的有效過渡，雙鴨山市逐漸開始著眼于推動全方位可持續發展（表1）。

表1 雙鴨山市2019年基本指標情況

（一）經濟總量近年呈現平穩復蘇趨勢

雙鴨山市在2012年前經濟始終保持上升趨勢，經濟主要依靠第二產業。隨后經濟開始回落，到2016—2018年期間經濟有一定的回升，2018年GDP同比增長5.2%，2019年又呈現輕微回落。（圖1）截至2020年，全市地區生產總值增長1.2%，固定資產投資增長3.5%。

圖1 2010—2019年雙鴨山市GDP折線

（二）產業結構變化明顯，趨于合理

雙鴨山市的產業結構隨經濟的快速發展，不斷地優化升級。雙鴨山市在1978年改革開放的三次產業構成呈“二一三”格局，1990年為“一二三”格局，2000年呈“二三一”格局。待到2010—2013年仍保持“二一三”的格局，這四年以煤炭為主導產業，平均占比44.95；一三產業平均占比為32.22和22.8。自2014—2019年，政府相關部門開始調控單一產業的不平衡發展，控制二產的產業構成在合理的區間占比。在2014年第二產業由上年43.1大幅下降為26.2的比重后，逐漸緩和下降，到2018年降至20.5的歷史最低點，待2019年又有小幅回升。三大產業比重逐年變化，一三產業發展穩步提升。這期間一產占比持續緩慢上升，三產在2014—2017年占比快速增加，于2018—2019年有所回落（圖2）。

圖2 2010—2019年雙鴨山市GDP三大產業比重

（三）加強生態環境整治，成效顯著

目前，雙鴨山市為創建優質生存環境，增加資金投入力度，扎實推進對生態環境的治理。抓重點領域和重點企業的污染防治，嚴格落實治理制度，使全市生態環境得到一定程度的改善。主要措施有關停“散亂污”企業，淘汰不合標準的燃煤設施，實施全域全時段秸稈禁燒，改善城市空氣質量，大力開展河湖流域水環境綜合整治，不斷建設改造市、縣污水處理廠和垃圾焚燒廠，完成植樹造林1.17萬畝、退耕還濕412公頃，劃定生態保護紅線的面積4938平方公里，完成造林2.7萬畝。

二、雙鴨山市經濟轉型面臨的問題

（一）主導產業效益下降，動力不足

雙鴨山市是一座以煤炭采選業為主體的新興工業城市。“自2012年來，煤炭經濟增速逐漸放緩，經濟低速運行模式造成煤炭行業的下游產業用煤量迅速減少③。”在近年來供給側結構性改革影響下，雙鴨山市煤炭產量、消費量趨于下降。這一時期煤炭資源面臨枯竭，地方存在的經濟總體實力不強，財政緊缺，周圍地區經濟開發程度低。專業技術人才流失嚴重，在缺乏強有力的科技和人才支撐下，后續發展的內生動力不足。

（二）生態系統破壞嚴重，難以完全修復

雙鴨山市對煤炭經年累月的大力度開采，導致生態系統遭受破壞。地面沉陷、尾礦堆積、土壤、水體污染等對城鄉基礎設施帶來嚴重破壞。該地區的大氣污染，屬于煤煙型污染，主要來源于生產、生活排放的廢氣。諸多破壞性污染是煤炭資源枯竭型城市面臨的普遍生態環境問題。因此，對于城市轉型的發展，修復生態環境是關鍵工作之一④。然而，就目前而言，我國乃至全世界都沒有的先進技術來完全修復對生態系統長期破壞造成的困境。

（三）高校較少，科研人才供給不足

隨著雙鴨山市渡過轉型初期，經濟和社會步入平穩發展。從長遠來看，城市轉型發展始終需要解決人才的問題。雙鴨山市目前僅有一所高職院校，有一定的歷史底蘊，主要與煤炭產業相關，與中國礦業大學、遼寧工程技術大學等高校開展多種形式的聯合辦學，能夠培養一定量的專業人才，促進原主產業高效發展。但城市轉型亟須替代性產業、相關專業的人才補給以及建立科研機構，同時藉自身獨特的區位優勢，加快銜接傳統產業和替代性產業，聚集更多的人才智力資源，助推城市高質量發展。

（四）農業內部結構失衡，分配不均

全市農林牧漁業占比不平衡，農業以發展種植業為主，而種植業以低附加值的糧食生產為主，主要種植玉米、大豆、水稻三大作物，糧食種植面積占總種植面積的95.7%。對于附加值較高的蔬菜、食用菌，種植面積占比較低。2019年全市農林牧漁業總產值3144057萬元，較上年增長146.5%，其中種植業增長176.3%，占第一產業的77%，林業、牧業、漁業分別較上年增長242.1%、40.4%、120.3%。

三、國內外煤炭資源枯竭型城市可持續發展的典型案例

（一）遼寧省阜新市

“資源枯竭型城市經濟轉型是一項系統工程，‘牽一發而動全身’。經濟轉型既是產業轉型，又是人才轉型，也是環境轉型⑤。”阜新市地處遼西北，在計劃經濟時代，煤炭儲量十分豐富，為國家經濟發展做出了貢獻。經過長年過量開發煤炭致使阜新市瀕臨枯竭，生態環境破壞嚴重，經濟急劇下滑，發展明顯滯后。在2001年被國務院認定為全國第一個資源型城市經濟轉型試點市。經過19年的經濟轉型，過去的煤電之城，如今三大支柱產業漸漸明晰，多產業跟進協同發力，科技革新不斷進步，污染防治持續加強，已經創建為特色文化旅游城市。轉型成功的經驗有幾個方面：

1.升級產業結構，發展現代農業。阜新在歷史上就是宜農地區，土地資源豐富、氣候條件適宜，發展農業擁有顯著的比較優勢。同時，依靠國家政策優勢，阜新以發展現代農業作為突破口，緊抓機遇，以科技支撐，加快原主導產業向新主導產業轉型升級，不斷拓展新產業領域。

2.優化傳統產業，推進生態治理。阜新市的發展離不開原能源產業，通過逐漸優化資源，延伸產業鏈條，提高科技含量，改造傳統產業，把初加工產品轉化為精深加工，增加產品附加值。為實現環境友好和經濟發展相結合，阜新市在生態治理方面深度推進污染防治，全面啟動全國生態示范市建設工程，大大降低了能源消耗量⑥。

3.加快就業改善，提升社會保障。阜新市以替代產業和勞務輸出解決再就業問題。一是發展現代農業，建立相關農業科研中心。與清華大學、中國農科院等高校和研究機構長期合作，引入多個國內知名的農產品企業落戶，通過學習新知識解決下崗人員的再就業和新舊技能轉換問題。二是依靠資源優勢以旅游為主的第三產業，打造特色旅游品牌。三是政府相關部門每年持續為合作城市輸送勞務，解決本地區就業難的問題。不斷完善職工社會生活保障管理制度，緩解城市失業人口的基本生活保障，不斷健全養老、住房、教育、就業、醫療的新制度。

（二）德國魯爾區

魯爾區是資源型城市轉型成功的典型。魯爾區早在19世紀上半葉就開始大規模開采煤礦，利用豐富的資源和區位條件逐步發展成為具有一定規模的工業重地。但在20世紀60年代末到80年代，工業社會的快速發展，資源的過度開發使魯爾區逐漸面臨資源耗竭、生態退化和環境污染等多重困境，以煤炭為支柱產業的能源富集型城市經濟發展逐步陷入停滯，誘發了嚴重的社會問題⑦。為此，魯爾區著手轉型發展，產業結構從單一到多元，從制造到服務，以煤炭等傳統工業為基礎，發展高新技術產業為龍頭，多產業協調成功促進了可持續發展。基于對魯爾區轉型升級的分析研究，雖然我國的城市與魯爾區的政府和體制環境等方面存在差異，但成功經驗還是有一定的借鑒意義：

1.借助傳統工業優勢，培育關聯性新興主導產業。魯爾區以傳統工業發展為基礎，具有良好的工業優勢。在轉型升級過程中，積極培育能促進原主導產業升級且相互有一定關聯性的新興主導產業。如環保產業、工業設計產業、可再生能源產業、工業遺址旅游產業等新興產業的選擇都充分顯示了新主導產業選擇的合理性⑧。在發展新興產業的同時，魯爾區及歐盟持續多渠道地加強對基礎設施更新建設和整治生態環境的資金投入，對工業進行文化保護和開發，積極發展礦區遺址多模式旅游產業。

2.社會與市場為主體，與政府協同各司其職。政府通過組建權威的領導機構，在自上而下地保持主導權的同時，合理規劃工業布局，重視區域宏觀調控，適度給予社會與市場主體更大的靈活性，引導并支撐產業轉型。而社會團體分擔公共事務，公眾享受公共生活，共同優化社會空間。礦業企業對魯爾區域社會、經濟和生態環境可持續發展意義重大，在礦業企業相繼合并和重組后，在追求自身發展的同時回饋并優化礦區的經濟環境，為對礦區生態影響的治理和修復提供有力的保障。三方共同參與，統籌協同治理，共同營造區域活力。

3.推進體制和法律創新，關注人力資源穩定就業。轉型前期，推進體制創新，使政策反饋更加迅速。推進法律創新，更好彌補市場失靈，保證政策的有效實施。通過對下崗礦工再就業采取相應專業的技能培訓，培育文化旅游城市所需要的人才，穩定就業，促進社會發展。從20世紀60年代起，魯爾區持續關注人力資源建設，在所屬區域內建立多所高等院校和職業技術院校，同時加強人才科技引進，增強專業教育和技能培訓。經過半個世紀的發展，魯爾區已擁有22所高校，在校人數以及為轉型發展而成立的科研院所持續增多，不懈地助推魯爾區成功轉型。

四、雙鴨山市的轉型發展建議

（一）轉型增值，不斷深化原主產業

雙鴨山市“中小型煤炭企業眾多，而現代化煤炭產業總體上轉型增值能力仍然偏低。⑨”煤炭資源日益瀕臨枯竭，促使城市亟須轉型朝高端增值方向拓展。通過調整煤炭產業結構，實現綠色安全開采，提高產能清潔高效利用率。提升科技水平，進行產品深加工，延伸煤炭產業鏈條，利用本地煤炭資源優勢和區域環境，多節點地增加產品附加值。

（二）優化分配，推動第一產業內部調整升級

第一產業比重過大，市場化程度不高。需加大第一產業中種植業結構調整力度，科學調整“三大糧食作物”的種植結構，穩定糧食產量。憑借農業生產資源具有的相對優勢，積極擴大棚室蔬菜、食用菌的種植規模，加快形成產業集群。優化產業內部農林牧漁比重，提高林下種植、養殖、經營占比，最大限度地發揮耕地效益⑩。同時，有效促進林牧漁業快速增長，使之共同參與市場對接。

（三）持續發展，加快推進現代生態農業

推進先進的農業科學技術，提高生態環境整治意識，建立相關制度，確定治理任務，減少生態環境破壞，實現對生態系統的輔助性恢復。同時，保持綠色有機農業的快速發展，不斷加強農業基礎設施建設，提升“互聯網＋”應用，推動電商直播新模式。發展現代生態農業和休閑旅游，須遵循因地制宜的原則，完善旅游服務，優化城市休閑旅游競爭力的環境，做好城市文化傳承和創新?。

（四）提高人才和科技支撐，精準招商引資

城市發展轉型要以解放思想和科技創新為引領，提高社會經濟投入，優化經濟發展環境，重視第三產業經濟，支持高校建設，持續培養和吸收各產業所需的專業性人才和開發技術創新是雙鴨山市轉型成功的基礎。在轉型發展過程中把改善民生放在首位，提高社會保障，改善和提高生活質量。同時，在國家大力推動“一帶一路”沿線城市發展的同時，雙鴨山市要提前組織各部門協力配合，確保地區治安環境，準確分析內外優勢和機遇，精準招商，開辟新產業。

雙鴨山作為煤城經歷了從“礦強市弱”到“市強礦弱”的發展過程，在城市轉型過渡的初期階段，通過轉變經濟發展方式，加快替代產業發展，促進產業結構轉型升級，為城市轉型帶來顯著效果。而中后期階段，要實現原主業產值最大化，農業內部結構最優化，以服務業為主的第三產業的規模化，生態資源的消耗和污染最小化，人才支撐的科技化，政策扶持的牽引化，招商引資的精準化等，有效助推城市轉型升級成功。

注釋：

①李虹,鄒慶.環境規制、資源稟賦與城市產業轉型研究——基于資源型城市與非資源型城市的對比分析[J].經濟研究,2018,53(11):182-198.

②李金多,吳曉華.“一帶一路”背景下煤炭資源型城市轉型研究——以雙鴨山市為例[J].煤炭經濟研究,2018,38(03):37-41.

③劉曉輝.1978年以來雙鴨山市三次產業與經濟總量比例分析[J].統計與咨詢,2014(05):44-46.

④陳茜.煤炭資源枯竭型城市轉型發展路徑研究[J].煤炭經濟研究,2017,37(12):63-67.

⑤寧芳.遼寧省資源枯竭型城市轉型嘗試——以阜新經濟轉型初期為例[J].蘭臺世界,2019(08):4-5.

⑥姜國新,劉帥.資源枯竭型城市轉型系統動力模型構建與仿真——以阜新市為例[J].干旱區資源與環境,2020,34(06):1-7.

⑦郗富瑞,張進德,張德強,余洋,顏瑞雯.德國魯爾區礦業可持續發展戰略概述[J].世界有色金屬,2020(10):253-254.

⑧張少華,侯瑞瑞.從單一到多元從制造到服務——魯爾轉型之路[J].城市發展研究,2012,19(02):42-47+53.

⑨張成君.黑龍江煤炭發展面臨五大挑戰[N].中國能源報,2019-06-10(015).

⑩楊建龍,崔麗.黑龍江資源型城市人口收縮對經濟的影響研究——以資源枯竭型城市為例[J].學理論,2019(09):77-79.

?魏興蕓,邵旭平.現代生態農業發展戰略與技術對策分析[J].甘肅農業,2020(07)27-29.