我國城市民宿監管存在的問題及對策

李莎

摘要：近年來，我國城市民宿行業發展迅猛，但存在消費者權益保護、鄰里糾紛、治安等方面的問題，其原因在于監管立法缺失、監管主體缺位、監管難度大、懲處機制不完善等。建議完善城市民宿法律法規，明確監管主體，加強行政監管，健全懲處與淘汰制度，發揮行業自律和引導作用，創新城市民宿糾紛解決機制，從而保障我國城市民宿行業健康快速發展。

關鍵詞：城市民宿;問題成因;解決措施

中圖分類號：F719.2文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）01-0093-04

隨著共享經濟的發展，民宿行業作為一種新業態新模式呈現出巨大的市場需求和發展潛力，但總體來說我國民宿行業還處于初級和探索階段。目前國內對“民宿”的提法很多，但沒有形成明確、統一的概念，文旅部2019年發布的《旅游民宿基本要求與評價》從經營目的、經營方式、房屋面積和規模等方面對旅游民宿做出了說明，并從地域角度把民宿區分為城鎮民宿和鄉村民宿。鄉村民宿地處鄉村風景區和度假區，結合當地人文和自然環境為人們提供鄉野生活住宿服務。城市民宿位于城市之中，主要由住宅小區房屋改造而成，通常位于旅游城市、有文化底蘊的老城或者經濟發達的現代化都市中，與傳統酒店的高度標準化服務不同，呈現出高度個性化、服務提供者分散化和小微化等特點，但其具有鮮明的城市地域特色，能讓住戶像當地人一樣生活體驗本土風情， 因此很多人在外出旅游時經常會選擇入住民宿，以便更好地對城市進行了解。當然，民宿在滿足龐大市場需求的同時，也出現了不容忽視的矛盾與問題。

一、城市民宿存在的突出問題

（一）消費者權益保障問題

作為一種新經濟形態，民宿的推廣和經營方式都呈現出不同于傳統住宿業的特征，“互聯網+”時代的到來使民宿行業走上發展的快車道，在移動互聯網的加持下，大量住宿專業預定平臺開始出現，通過這些互聯網平臺提供的信息，游客可以在出發前了解各個城市和景區的民宿情況，利用網絡支付手段，提前預訂客棧民宿，并安排好以民宿為中心或節點的旅游路線和計劃，在高效便捷的同時讓游客具有私人定制的體驗。然而，“互聯網+民宿”模式的弊端也非常突出，第三方在線平臺上發布的房源、服務信息與真實到店情況不符，真實性有待提高成為民宿糾紛的主要原因。目前我國民宿行業進入的門檻較低，一些網絡平臺特別是以個人房源為主的網絡平臺，例如小豬短租、螞蟻短租以及愛日租等，僅為房東與租客提供信息交流渠道，經營銷售則由房主線下自主運營，平臺無法對房源進行精準認證，對民宿房主的監管并不能做到實時監控，房源信息虛假宣傳、夸大宣傳、住宿條件不達標、服務質量差、隨意漲價等問題突出。此外，一些平臺民宿預訂、退訂沒有明確規則，缺乏投訴渠道，消費者沒有差評權，導致消費者權益受損時投訴難、維權難。

（二）城市民宿引發鄰里糾紛

在城市民宿迅速發展的同時，與之相關的鄰里糾紛和沖突也不斷增多。不同于鄉村民宿單門獨戶的經營場所特點，城市民宿多開設在居民小區的住宅樓中，房東把閑置的住宅改造為民宿進行經營，因擅自改變房屋結構和功能造成其他業主房屋受損、外來流動人員增多造成小區管理困難、住客聚會吵鬧嚴重擾民、占用業主公共資源、破壞小區環境等問題頻發，小區業主向物業、社區投訴反映，但因其不能采取強制措施而只能通過倡導和呼吁的方式進行勸說，無法有效解決矛盾和糾紛。城市民宿行政主管部門不明確，使小區業主維權艱難，有的民宿經營者和小區業主之間的糾紛愈演愈烈，甚至演變成為暴力沖突。

（三）城市民宿引發的治安問題

城市民宿存在的治安問題主要體現在兩個方面：一是消費者人身財產安全存在隱患，由于城市民宿主要利用網絡平臺進行推廣和交易，大量個人信息為平臺和經營者掌握，在缺乏有力監管的情況下極易泄露，從而使消費者隱私受到侵害。此外，城市民宿特別是小區中的民宿多是對自有住房進行改造形成的，安全保障設施不到位，住客財物遺失、被盜情況不在少數。二是民宿本身存在的安全隱患，近年來發生多起民宿火災事故，消防不達標是不容忽視的普遍問題。此外，由于城市民宿經營者和住客之間松散的服務關系和經營場所的私人化和隱蔽性，容易被不法分子利用從事違法亂紀的活動。

二、城市民宿監管困境成因分析

（一）監管立法缺失

《旅游法》第四十六條規定，城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營，其管理辦法由省、自治區、直轄市制定。據此，各地依據自身旅游發展水平制定地方性法規、規章和政策性文件來規范本地民宿行業的發展。據不完全統計，目前我國省級民宿管理規范有3個，設區的市級民宿管理規范有15個，縣級民宿管理規范有40余個，主要分布在廣東、浙江、江蘇等地。部分地區出臺的規范性文件中對城市民宿和鄉村民宿進行了統一規定，如《廣東省民宿管理暫行辦法》《濟南市民宿管理辦法》《珠海市民宿管理暫行辦法》等，但部分地區僅對鄉村民宿進行了規定，如《海南省鄉村民宿管理辦法》《大理市鄉村民宿客棧管理辦法（試行）》《河南省關于促進鄉村民宿發展的指導意見》《關于促進北京市鄉村民宿發展的指導意見》等，對城市民宿如何監管卻未涉及，導致城市民宿處在無法可依的尷尬境地，給監管帶來了法律依據方面的難題。

（二）監管主體缺位

民宿行業涉及市場監督、治安、消防、衛生、旅游等多個領域，雖然對其具有監管職責的部門眾多，但主管部門卻長期缺位，對于民宿的監督管理沒有形成聯合聯動機制。監管主體模糊不清直接導致實際監管形態各異，且多部門之間權責不清、交叉管理容易導致監管效率不高，出現多頭監管甚至互相推卸責任的現象，即使在各個環節的監管內部，也存在監管部門并沒有對民宿設置實際監管者的情況，導致城市民宿問題和矛盾頻發，阻礙著民宿合法、有序發展。

（三）監管難度大

城市民宿主要位于居民單元樓內，多無明顯標識和特征，特別是違規經營的民宿為了掩人耳目外觀更是與普通居民住宅無異，而對內大肆進行改造用于經營，具有高度的隱蔽性，這增加了相關行政部門的監管的難度。能夠及時了解小區民宿開設、經營情況的物業和社區、街道對其轄區內的民宿沒有執法權，當發生鄰里之間的投訴和糾紛時只能進行提醒和規勸，不能有效制止，解決問題。

（四）懲處機制不完善、違法成本低

民宿行業作為一種新業態在市場中展現出勃勃生機，而國家為鼓勵新業態的發展也采取了“包容審慎”的監管方式。但“包容審慎”不是說任其發展、放任不管，新業態新模式既蘊藏著無限潛力，也意味著新風險和新問題，不能因為“新”就讓監管處于空白地帶，這不利于民宿行業的健康發展。當前針對民宿管理出臺的規范性文件中對違法經營的規定不夠全面和完善，沒有統一的處罰參照標準，差異較大，一些地區的處罰規定較之違法經營所得明顯過輕，而部分地區出臺的規范性文件中沒有制定相應的懲罰機制，即使發生違法行為也缺乏強有力的手段進行懲處，導致經營者有恃無恐，民宿行業無序發展。

三、完善城市民宿監管的路徑

（一）加強城市民宿地方立法，完善頂層設計

相對于當前城市民宿快速發展的趨勢，規范這一行業的法律法規明顯滯后甚至缺失，由此引發的問題和矛盾開始凸顯，只有建立科學、有效的城市民宿法律法規，將其納入法治化軌道才能促進城市民宿又快又好發展。目前，針對民宿監管在國家層面還沒有出臺統一的法律法規，地方立法則成為監管法律體系建設的關鍵。各地在制定和完善城市民宿規范性文件時要依據當地城市民宿發展的實際情況，對城市民宿的位置、環境、經營模式等方面進行分析，對已有的地方性民宿法律法規，可對城市民宿規定進一步細化;還未制定民宿規范性文件的地方，可以制定專門的城市民宿管理辦法對準入條件、監管方式和責任承擔等內容進行規定。需要特別強調的是，在建立和完善城市民宿法律法規的過程中要認真貫徹和落實《民法典》中對相鄰權的有關規定。《民法典》第二百七十九條規定，業主不得違反法律、法規以及管理規約，將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的，除遵守法律、法規以及管理規約外，應當經有利害關系的業主一致同意。根據規定在小區居民樓中開辦民宿，利害關系人的同意是合法開業的必備條件。但實際情況是，《民法典》中關于相鄰權的規定并沒有很好落實在民宿開辦的具體規范中，多數地方民宿立法缺乏征求利害關系人意見這一程序性規定，使得民宿經營者不重視甚至忽視相鄰權的規定。也正因此，許多民宿投資者在履行地方民宿立法規定的相關行政手續后，卻因未取得利害關系人同意而被訴至法庭被迫停業，對雙方都造成不小的損失。因此，在民宿地方立法的過程中不僅要依據《旅游法》《治安管理處罰法》等與民宿經營直接相關的法律法規，還要將《民法典》有關相鄰權的精神、規定融入到民宿開辦的條件和程序之中，引導民宿業合法、合規運營。

（二）明確監管主體，健全市場監管體系

城市民宿的健康發展，立法是前提，執法是關鍵，要解決當下城市民宿產生的問題，還需要加大執法層面的工作。首先，需明確民宿行業的主管部門以避免出現監管空白及相互推諉的情況，再進一步加強公安、消防、旅游、市場監督、衛生等部門溝通和協作，建立統一的市場監管體系。其次，完善行政審批手續，加強對城市民宿準入環節的監管。目前民宿的準入門檻較低，導致行業水平層次不齊，各地行政機關可根據當地城市民宿發展的實際狀況制定適合本行政轄區的民宿準入規則，通過建立行政審批制度強化源頭管理，確保城市民宿的合法經營地位。

（三）發揮行業協會的引導作用，加大自律監管力度

在城市民宿法律法規還相對滯后的情況下，充分發揮行業協會的引導和監督功能，對于彌補當前民宿立法缺失和監管缺位具有重要的意義。我國已經建立了中國民宿行業協會，地區性的民宿行業協會也相繼成立并在引導和規范行業發展中發揮著重要的作用，行業協會的自律監管模式是對行政機關強制性監管的有力補充，可以將監管的階段和時間提前，更容易發現問題并及時解決，在法律法規不完善和行政監管有缺位的情況下，充分發揮行業協會的力量和優勢，能夠產生更好的監管效果和社會效益。

（四）完善懲處與淘汰機制，依法解決權益糾紛

懲處與淘汰機制的建立和完善是規范民宿經營行為，實現監管效果的有力保障。通過加強行政監管和行業監管的聯動，加大線上、線下監管的力度，建立行業“紅黑名單”制度和淘汰機制，完善行業信息公開制度，定期公布民宿經營狀況和資質，行政部門對違規經營行為實行強制性懲罰措施與退出民宿行業等處罰;行業協會應建立完善考核及相應的獎懲和淘汰機制，定期對成員進行考察和測評，對于優秀的經營者予以鼓勵和嘉獎，在推介會上可重點推薦或優先推送，對經營不規范的民宿進行批評并要求限期整改，違規經營行為嚴重或涉及違法犯罪的建議其退出整個交易市場，以此維護民宿經營市場的正常秩序。

（五）創新監管方式，構建多元共治的管理模式

城市民宿在經營場所、經營方式等方面具有鮮明的特點，因此要規范城市民宿的發展還需經營者、消費者、小區物業、社區和街道乃至小區業主等多方力量的參與，并與政府監管和行業監督形成合力，構建多元共治的管理模式。一方面，要提升城市民宿經營者和住客的自律意識和自身素質，這是行業管理的基礎和關鍵，政府職能部門可以通過法治宣傳和教育提升經營者的法律知識和素養，行業協會可以定期開展培訓指導提升經營者的行業服務水平和質量，引導其依法合規經營。同時，加強對住客文明住宿的倡導和宣傳，對可能侵犯城市民宿經營者和影響鄰里關系的行為進行告知和提醒，提高住客的自我約束意識。另一方面，要把社區治理的優勢和功能充分運用到城市民宿的監管過程中，物業、社區和街道與城市民宿的聯系極為緊密，相對于行政部門和行業協會對所屬轄區內的民宿情況了解更為及時和真實。在居民小區開辦民宿，經營者、有利害關系的業主、業主委員會或物業可積極探索共同商議達成一致意見形成相關公約，業主及物業可根據公約對經營者進行監督，社區或街道可開設服務窗口，及時受理并調解本轄區城市民宿矛盾糾紛，達到共治共享的效果。

四、結語

綜上所述，城市民宿的成長與繁榮需要多方發力，通過完善立法、強化執法、發揮行業協會監管作用、構建懲處和淘汰機制、重視社區自治功能等多種方式并舉，才能對該行業形成有效的規制，讓城市民宿在法治化和規范化的軌道中持續健康發展。

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