河北省推進城鄉融合高質量發展研究

李珊珊，李菁，郝雷

（河北省宏觀經濟研究院，河北 石家莊 050000）

一、城鄉融合發展的內涵與意義

（一）城鄉融合發展的內涵

城鄉融合發展理論最早由馬克思與恩格斯提出，他們認為現代的歷史就是鄉村城市化，最終實現城市與鄉村達到城鄉一體的過程。在我國，黨的十六大最早提出了統籌城鄉經濟社會發展的戰略構想，黨的十九大報告明確提出要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。

城鄉融合發展重點在“融合”，主要表現為“四個融合”。一是城鄉人員的融合發展，戶籍制度逐漸放開，越來越多的農業轉移人口進入城市生活工作，農民與市民的身份差別消失，城鄉人口可以自由合理流動。二是城鄉空間的融合發展，城市和農村逐漸打破空間上的二元分割，解決城市發展空間不夠、鄉村發展空間閑置的問題，將城鄉整體規劃，讓空間得到合理利用。三是城鄉公共服務的融合發展，統籌配置優質公共服務資源，為城市與農村提供同等的基本公共服務。四是城鄉產業的融合發展，人、地、財、物、技等要素資源在城鄉之間自由流動，城市和農村區域三次產業發展水平基本相當，一二三產業高度融合，形成城鄉產業共同體。

在當前經濟社會發展大背景下，城市和農村的關系決不能割裂開來，二者是相互促進、協調發展的關系。城鄉共生是城鄉融合高質量發展的基礎，在堅持城鄉地位平等、承認城鄉差異的基礎上，建立良好的城鄉共生制度，縮小城鄉差距，實現公平公正，達到城鄉共生共榮、和諧相處的狀態。城鄉共建是城鄉融合高質量發展的核心，充分發揮市場配置資源的主體作用，通過科技、人才、土地、資本等資源要素在城鄉間的雙向流動，建立健全城鄉共建體制機制，促進城鄉公共資源實現平等分配。城鄉共享是城鄉融合高質量發展的目標，在基礎設施、公共服務、居民收入、發展環境等方面不斷縮小差距，滿足城鄉人民日益增長的多層次需求，共同享有經濟改革和社會發展成果。

（二）推進城鄉融合高質量發展要處理好的六大關系

推進城鄉融合高質量發展是一項復雜的系統工程，需要統籌考慮各項要素資源在城鎮和鄉村的分布配置，在充分發揮市場作用的前提下，引導更多要素資源向薄弱環節流動。同時，還需要處理好全面推進與示范帶動的關系。

1.處理好新型城鎮化與鄉村振興的關系。新型城鎮化的深入發展可以為鄉村振興提供產業、技術、人才、資金支持和龐大的城鎮消費群體，而鄉村振興需要產業的發展、人才的支撐、資金的保障和城鎮人口的消費。

2.處理好新型城鎮化與城鄉融合的關系。新型城鎮化與城鄉融合在本質上是一致的，新型城鎮化是城鄉融合發展的有力支撐，城鄉融合是新型城鎮化發展的更高階段。在新型城鎮化背景下實施城鄉融合發展，可以利用已經形成的城鎮化發展優勢，加快推動各類要素資源下鄉助力農村地區發展。

3.處理好鄉村振興與城鄉融合的關系。推進城鄉融合發展就是要讓城市反哺農村、工業反哺農業，通過加大現代化農村建設力度，大力發展鄉村經濟，不斷縮小城鄉差距，是鄉村振興可靠的制度保障。

4.處理好城鄉基礎設施和公共服務協調發展的關系。作為城鄉融合發展的重要內容，必須推動二者標準統一、制度并軌，既要堅持農村優先發展，向城市看齊，又要增強城市的輻射帶動能力，發揮城市的先導性、引領性作用。

5.處理好城市經濟與縣域經濟的關系。二者“你中有我、我中有你”，不可分割，要協調推進城市經濟和縣域經濟發展，打破固有思維和模式，發揮縣城的橋梁紐帶作用，形成城市經濟帶動輻射縣域經濟發展，縣域經濟支撐城市經濟發展的互相促進融合發展的格局。

6.處理好全面推進與示范帶動的關系。城鄉融合發展涉及省市縣鄉村各級行政機構和經濟社會、生態文明等各個領域，開展試點示范、樹立典型可以將系統工程分類、分塊實施，便于在某一領域打破某種體制機制壁壘，實現創新突破，發揮示范帶動作用。因此，在推進城鄉融合發展基礎上，要重視試點示范，鼓勵有條件的地區勇于開展突破性創新實踐，總結形成可復制可推廣的經驗，為全面推進提供借鑒。

（三）推進城鄉融合高質量發展的重大意義

現代化本質上是以人民為中心的全面發展現代化，包括城市的現代化和農村的現代化，二者缺一不可。只有城市實現現代化，不是全面的現代化。建設城鄉融合高質量發展體系有利于釋放農村活力，推動形成農村和城市共生共榮、協調發展的新格局。

推進城鄉融合高質量發展是實現經濟社會高質量發展的強勁動力。城鄉融合高質量發展促使人口、資金、技術等各種生產生活要素雙向流動，合理配置，既為農業農村發展開辟空間、促進農業農村發展，又有利于緩解城市壓力、改善城市生活。通過城鄉基礎設施、公共服務的一體化發展，有利于城鄉多層次多元化生產和交流，激發各類創造性和創新型實踐，釋放改革創新的活力和動力。

推進城鄉融合高質量發展是促進城市和農村共同繁榮的重要抓手。推進城鄉融合高質量發展能夠提高城鄉人口素質和居民生活質量，提升資源配置效率和勞動生產率，充分激發創新活力，進一步挖掘增長潛力，積極探索城市與農村共同發展共同進步的體制機制，從而提高整體經濟社會發展質量，有助于破解新時代社會主要矛盾、解決城鄉發展不平衡不充分問題。

二、國內外城鄉融合發展實踐

（一）發達國家推進城鄉融合發展的經驗分析

隨著現代工業的出現、資本主義的產生，發達國家城市化進程飛速推進，大致經歷了城市化率在30%以下的起步期、城市化率在30%～70%期間的加速增長期、城市化率達到70%以上的成熟期（穩定期）三個階段。目前，大多數發達國家城市率已經達到70%以上，處于第三階段，進入了城市化率增長基本停滯、逆城市化出現、城鄉融合發展加速的新階段。

英國不斷加大農村地區投入力度，通過農業規模化經營與發展農村中小企業并舉，促進現代農業和農村發展；完善城鄉一體的社會保險、社會救助和社會福利制度；實行城鄉統一規劃，加強城鄉融合發展制度設計。法國分類進行城鄉土地空間規劃，構建區域一體的規劃體系；推進旅游與農業發展深度融合，促進農村經濟發展；加大農業保護和補貼力度；建設高度發達的城鄉交通網絡，增加公共服務供給。美國不斷加強農村基礎設施的規劃建設，縮小城鄉差距；堅持農業工業協調發展的城鎮化道路，鼓勵城市工廠遷往郊區；推出了提高農民收入、發展農村教育、實行向農業農村傾斜的稅收政策等重要法案。日本制定了法律政策，鼓勵城市工業向農村轉移；保護孵化農業骨干農戶，實施六次產業支持政策，促進農產品“地產地銷”和就地加工；充分發揮農協作用，為成員提供技術支持和銷售服務。韓國開展“新村運動”，由政府投入財政資金，保障農村公共服務供給，著力改善農村生活生產環境；推動工業反哺農業，鼓勵農民發展畜牧業，支持農產品加工業發展。

圖1 2020年部分發達國家城鎮化率

（二）國內有利于城鄉融合發展的主要經驗

貴州省湄潭縣在推進城鄉融合發展方面成果頗豐。一是創新黨的基層領導方式，建立能人帶動與群眾自治相結合的新機制。城鄉融合發展首先要提升鄉的能力，鄉村發展關鍵靠能人，通過“強帶弱、富幫窮”實現共同富裕，允許破格選用鄉村能人成為村干部，強化黨組織的執政能力，同時在日常生產生活中發揮群眾的主體作用。二是開門借力，增強鄉村對外來人口的吸引力。湄潭縣多個村莊允許外來人口在本村落戶，積極探索外來人口加入集體經濟組織的具體方法，通過讓他們共享村級集體經濟收益，吸引人才助力鄉村發展。三是建立“政府—集體—個人”收益分配原則，盤活宅基地和閑置農房。湄潭縣創新性提出“綜合類集體建設用地分割登記入市模式”，合理合法用好用活土地。四是促進金融要素下沉，探索鄉村信用評級授信，將農村“兩權”抵押拓展為“三權”抵押。提供“窮可貸、富可貸、不講信用不可貸”的農村小額信用貸，逐步推開農村“三權”抵押融資，改變城市強勢虹吸金融資源的現狀，推動金融機構從鄉村資金“抽水機”變“蓄水池”。

重慶市巴南區近年來積極引導城市要素下鄉，成功創建了3 個4A 級景區，累計引進了幾十個城鄉融合發展項目，同時也有農戶自愿放棄農村權益進城，是城鄉融合發展的典型案例。鄉村振興離不開城市元素的積極運用，城市要素下鄉主要是以人特別是企業家為主體帶動，因此有必要構建城鄉暢通的人口進入退出機制，逐漸拓展集體經濟組織以外成員進入鄉村的通道，創新城市企業家參與鄉村各類資產運營和收益分配的機制。

四川省成都市較早開展城鄉統籌配套改革試驗，在城鄉融合發展體制機制改革方面進行了很多探索，注重在明晰產權的基礎上，通過提升土地利用效率、創新組織形式、引入城市要素促進本地發展。一是成都市把確權作為基礎工程，將11 項權利納入確權范圍，全面開展農村資源資產確權辦證，實施集體資產股份化改革。二是通過政府和集體統一推動或市場自發流轉，實現農用地規模化集中經營。三是通過農村建設用地再開發實現土地增值、收益增加，依托集體經營性建設用地招引的企業或依托宅基地發展的新業態，成為社區增強集體實力、增加農民收入、解決農民就業的重要渠道。四是發掘農業多重功能和價值，各村都充分利用自身資源，在傳統農業種植的基礎上，拓展農業新功能，發展鄉村旅游，承接城市消費外溢。五是大力吸引城市人下鄉或本村外出居民返鄉，直接帶動村民觀念轉變促進鄉村發展，為鄉村注入動力和活力。

圖2 2015-2020年河北省城鎮化率

三、河北省城鄉融合發展現狀與問題

（一）發展現狀

1.城鎮化水平明顯提升，農業轉移人口市民化取得重大進展。2020 年，河北省常住人口城鎮化率達到60.07%，比2015 年提高8.40 個百分點，增速高于全國1.84個百分點。除廊坊北三縣等個別地區外，全省各地全面落實零門檻落戶政策，居住證制度進一步完善，農業轉移人口在城市的生活條件和各項待遇明顯改善，全省城鎮戶籍人口達到3518 萬人，戶籍人口城鎮化率達到45.52%，高于全國平均水平0.12 個百分點，比2015 年提高9.18個百分點。

2.城鄉一體化基礎設施建設進一步加快，城鄉一體的基本公共服務逐步完善。河北省加快完善城鄉基礎設施統籌規劃和多元化投入機制，城鄉基礎設施互聯互通程度持續增強。2020 年，農村衛生改廁累計完成905.74萬座，普及率為72.2%；城鄉一體化垃圾處理覆蓋率達到95%；農村公交化運營率不斷提高，完成主街道硬化的村超過99%；建成便民市場200個，農民生產生活得到很大改善，鄉村面貌明顯改善。全省加快推進教育、醫療、社會保障等公共服務向農村延伸，基本公共服務均等化投入顯著提高，城鄉居民基本公共衛生人均服務經費、基礎養老金政府補貼最低標準穩步提高。

3.城鄉要素配置有序推進，城鄉融合平臺載體加快建設。“人、地、錢”掛鉤配套政策深入實施，農業轉移人口市民化獎勵資金成功設立，全面改進年度土地利用計劃分配方式。建立健全城市人才入鄉、優秀干部到村任職、工商資本下鄉、科技成果入鄉轉化激勵機制，城鄉融合發展體制機制進一步完善。持續有序推進特色小鎮高質量發展工程實施，截至2020 年年底，全省84 個特色小鎮創建，培育對象累計聚集人口76 萬人，為農民增收拓展渠道。實施易地扶貧搬遷和“空心村”治理工程，對30.2萬人進行搬遷安置，空置率50%以上的1073個“空心村”治理全部完成。

（二）存在問題

1.城鄉公共資源配置不充分不平衡。整體來看，河北省城鄉基礎設施、公共服務供給水平不高，并且城鄉間基礎設施、公共資源配置和公共服務供給差異明顯，農村地區水電氣路訊、垃圾處理等基礎設施不完善問題更加突出，教育、醫療、養老、文化體育等公共配套服務設施發展嚴重不足。

2.城鄉資源要素流動不暢。資金、人才、技術等要素更傾向于留在城市、流向城市，缺乏有效的以城帶鄉動力。城鄉二元的戶籍壁壘客觀存在，城鄉統一的建設用地市場體系還沒有真正建立起來，農村土地入市仍有制度障礙、認識誤區，資本與農戶的利益聯結機制不健全不規范。

3.縣域經濟實力不強。大部分縣非農產業規模小，縣城就業崗位有限，小城鎮產業支撐力不強，對農業轉移人口的吸引力不足。2020 年全國綜合競爭力百強縣（市）榜單中河北省僅有4個縣市上榜，與浙江（24 個）、江蘇（23 個）、山東（10個）等沿海先進省份有很大差距，與河南和福建（7個）也有一定差距。

4.城鄉居民收入差距較大。雖然河北省城鄉居民收入比由 2015 年的 2.37∶1 縮減到 2020 年的 2.26∶1，但城鎮居民可支配收入和農村居民可支配收入差距不斷擴大，已由2015 年的15101 元擴大到2020年的20819元，收入水平差距擴大了5781元。

四、推進河北省城鄉融合高質量發展的幾點建議

（一）推進城鄉要素自由流動

破解城鄉二元經濟結構的關鍵在于是否能夠實現各類資源要素在城鄉間自由流動。當前，城鄉要素市場一體化仍存在障礙，政府對城鄉要素市場的管制仍然較強，持續深化城鄉要素市場化改革，暢通要素自由流動渠道，是市場經濟發展、優化資源配置的內在要求，也是實現城鄉融合高質量發展的重要前提。應加快構建城鄉統一的建設用地市場，積極申報耕地和宅基地“三權分置”改革試點，推進農村集體經營性建設用地入市，引導農民盤活農村土地資源實現增收。探索市民村民“來去自由”轉換機制，推動城鎮常住人口與戶籍人口享受同等公共服務與社會福利，破除勞動力資源流動障礙。鼓勵工商資本參與現代農業園區、鄉村服務業等項目建設。積極推動科技成果入鄉轉化，運用高端元素高新技術推進農業農村現代化進程。

表1 2020年全國綜合競爭力百強縣（市）區域分布

（二）推進縣域經濟和鄉村經濟高質量發展

圖3 2015-2020年河北省城鄉居民可支配收入差距

城鄉融合高質量發展離不開城鎮、鄉村經濟的高質量發展，沒有產業的有力支撐，只是通過“鄉改鎮”“農村改社區”等行政手段推進的融合發展是不可持續的。縣城和小城鎮能不能為農業轉移人口提供足夠的就近就業機會，并對周邊人口產生吸引力，是實現就地城鎮化和城鄉融合發展的關鍵。應著力提升縣域科技創新能力，打造縣域特色產業集群，增強縣城和小城鎮的人口集聚能力，充分發揮其城鄉統籌功能，使其成為推動城鄉融合發展的主戰場。同時，也要推動鄉村經濟高質量發展，大力發展特色高效農業，密切傳統農業與制造業、服務業的關系，圍繞服務城市功能，培育發展訂單農業、現代都市型農業、田園生活體驗、農業研學等新產業新業態，轉變農村生產經營和組織方式，完善農企利益緊密聯結機制，構建新型工農城鄉關系。

（三）推進城鄉基礎設施一體化和城鄉基本公共服務均等化

當前，城鄉基礎設施和公共服務配置標準差異較大，農村地區嚴重落后于城市，與城鄉融合高質量發展要求有一定差距。應積極構建城鄉基礎設施統一規劃建設機制，并在基礎設施管理、運營與維護方面一體考慮，形成良性長效機制。統籌規劃城鄉路網，推動城鄉交通基礎設施有序銜接，加快城鄉客運一體化，將農村區域特別是城郊附近村莊納入城市公共交通線路網絡，探索城鄉公交一卡通，推進縣城、鎮村公交規范化運營；健全農村物流基礎設施末端網絡，鼓勵共建共享。統籌規劃城鄉供水設施，將鄉鎮供水納入城市公共供水范圍，構建城鄉安全飲水保障體系。完善農村電網、天然氣和熱力管網，積極發展綠色、清潔能源。完善城鄉數字信息網絡，加快建設數字鄉村，確保信息系統網絡運行、重要數據和個人信息安全。加強推進城鄉基本公共服務均等化的頂層設計和統籌協調，明晰各級政府財政支出范圍和職責，加大農村地區基本公共服務投入力度，加快形成普惠、可持續的城鄉一體化基本公共服務供給體系，推動各項基本公共服務向農村延伸覆蓋，提升城鄉居民共享發展水平。

（四）完善城鄉社會治理體系

打造“共建共治共享”的現代鄉村社會治理體系，構建科學規范、集約高效的基層治理體系，是推動治理體系和治理能力現代化的重要抓手，與城鄉居民生活息息相關。應推動社會治理和服務職能下放到基層、來到群眾身邊，全面推進鄉鎮機構改革，擴大鄉鎮自主權限，將鄉鎮迫切需要且能夠有效承接的縣級管理權限下放到鄉鎮，推動更多資源下沉到基層。推動街道、社區管理精細化，充分發揮物業公司作用，運用政府購買等市場手段作為有效補充，為群眾提供更加便捷、精準、多樣化的服務。發揮農村基層黨組織作用，加快農村基層組織發展，運用村級“小微權力”事項清單處理事務，打通政策落實“最后一公里”。加強村民自治，辦好村民大會、村民代表大會，為群眾提供表達利益訴求的平臺，融洽黨群、干群關系。

（五）打造城鄉融合高質量發展特色平臺

小城鎮是城鄉空間布局的重要節點，既具備城市功能，又與周邊農村地區緊密相連，因此也是城鄉融合發展的重要平臺。河北省小城鎮數量眾多但實力不強，對周邊農村地區發展的帶動力偏弱，應分類推進小城鎮建設，城市近郊小城鎮加強與城市的互聯互通、共建共享，逐步發展成為衛星城；遠離城市的小城鎮著重加快基礎設施建設，提高公共服務供給質量，完善城鎮功能，增強自身承載力，吸引農業轉移人口聚集，并帶動周邊農村地區發展。特色小鎮和農業綜合園區是近年來興起的產業投資項目，應引導其差異化、特色化發展，打造成為城鄉產業融合發展典范，從而吸引更多工商資本下鄉興業。同時，還應積極開展試點示范，選擇若干基礎較好的市縣列為省級試點，給予政策及資金支持，健全容錯糾錯機制，鼓勵其在要素配置、城鄉規劃、鄉村經濟、居民增收等方面進行大膽探索實踐，推動條件成熟、形成改革經驗的地區積極爭取國家城鄉融合發展試驗區試點。