鄉鎮政府的事權承接模式、困境及紓解

王凱麗

〔內容提要〕事權承接是“簡政強鎮”的重要一環，也是基層社會治理能力的重要體現，鄉鎮政府事權承接能力大小直接關系改革成效。本文對江蘇省Z鎮綜合行政執法改革的研究發現，鄉鎮政府事權承接既要遵循社會發展階段要求，同時也會引發一系列問題，繼而影響鄉鎮治理績效。通過立法擴充、明確職責、業務培訓、崗位輪換等方式紓解權責困境，強化鄉鎮政府的事權承接能力，提高鄉鎮政府治理績效的目標。

〔關鍵詞〕鄉鎮政府 事權承接 行為選擇 權責匹配

黨的十九屆三中全會把“建設職責明確、依法行政的政府治理體系”列為深化黨和國家機構改革的目標之一。鄉鎮政府作為國家治理體系中“簡政強鎮”事權下放的承接單位和基層治理主體，直接體現著國家基層治理能力。在改革進程中，鄉鎮政府面臨多重挑戰，權責關系的變化也會導致行為選擇偏差，出現既與上級政府的期待有所差距又與當地民眾的意愿有所不符的結果。因此，理順地方與鄉鎮政府間職責關系，加強鄉鎮政府的事權承接能力顯得尤為重要。

一、理論基礎：鄉鎮政府的事權承接模式

事權承接是“簡政強鎮”改革中鏈接上下級政府的重要環節。在簡政放權改革中，分權必將帶來基層政府主體職責體系的調整，而鄉鎮政府恰恰處于縱向職責體系的底端，其運行效能受體系影響最大，從而導致鄉鎮政府行為選擇階段性演變。學者們從理論與實踐兩方面進行了闡述。倪星和王銳（2018）從現實入手，指出我國目前的權責關系處于“事權下沉、實權上移”的現況，地方政府普遍面臨“有限權力和無限責任”的權責分立狀態。葉貴仁和歐陽航（2021）從簡政放權改革運動切入，指出地方政府處于“權虛責實”的悖論之中，“責在塊，權在條”的格局導致“權大責小”的鴻溝再擴大。葉貴仁和陳燕玲（2021）指出，鄉鎮政府作為權力承接主體，存在承權能力上差異性與延遲性問題。崔鳳軍（2013）從三維分權視角指出鄉鎮政府現實中面臨“接不住”又“必須接”的困境，使之基層治理效能低下。

由此可見，社會發展階段性變化會影響權責匹配的情況，而非規范化的權責下放導致地方政府權責配置的現狀可能會偏離應然狀態，鄉鎮政府的事權承接呈現出“主動要權”“被動承責”“互動協商”三種模式。

（一）“主動要權”行為模式

當鄉鎮處于經濟快速發展階段時，鄉鎮領域由于缺乏獨立的行政執法權限，基層治理普遍存在“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題。權責配置總體可概括為“權小責大”四個字，“權小”是指鄉鎮政府在城建、市貌等本職工作中所具有的行政執法權微乎其微；“責大”是指鄉鎮作為基層政府擔負著推動地方經濟社會發展和為廣大居民直接提供公共服務的廣大職責。隨著經濟社會的快速發展，這種“權小責大”的權責配置給行政執法帶來的問題日益凸顯。因此在屬地管理的職責要求下，鄉鎮政府有意識主動“要權”“承權”，以便于其處理公眾事務、降低管理成本、提高工作效率。為滿足鄉鎮政府自身的治理需求，突破“權小責大”的困境，鄉鎮政府在權力下放過程中的行為選擇呈現主動狀態。

（二）“被動承責”行為模式

當社會經濟穩定發展時，國家發展的目標開始轉變，基層政府被要求更注重責任與風險。此時，鄉鎮權責配置體現為“責大權虛”。鎮域因社會發展階段需要承接更多的社會經濟管理權限；縣域因層級關系可有意識的“挑權避責”，具有“轉責”“避責”傾向。最終造成鄉鎮政府在放權改革中處于被動無限承責狀態，而問責機制不到位使其存在“選擇性執行”“共謀行為”等問題。當鄉鎮政府對事權承接消極，缺乏主觀能動性時將關乎整個基層治理的運行，可能造成辦事效率低下、損害公共利益等等。

（三）“互動協商”行為模式

中國進入新時代發展階段后，簡政放權改革中“權責匹配”是地方—鄉鎮兩級政府最理想的權責配置狀態。黨的十九屆四中全會重申的“國家治理體系與治理能力現代化”，是一種綜合的體系性目標，權力與責任在其中構成一對典型的要素組合，權責之間實現統一也成為必然趨勢。一個責任型政府應當做到“權力是責任的保障，責任是權力的目的；權力與責任在量上對等，在質上匹配”（梁棟，2011）。對鄉鎮而言只有當權責一致時，才能保證組織機構有效的運轉，高效執行上級的政策與任務，及時滿足民眾的需求。此時，鄉鎮—地方政府處于平穩良性狀態，科學的權責對應體系與績效管理掛鉤，促使鄉鎮基層地方治理效能提升。

二、案例表征：江蘇省Z鎮政府的事權承接模式演變及行為邏輯

Z鎮是江蘇省C市的區劃大鎮，也是國家建設部確定的五百家重點建設小城鎮之一。在基層治理創新上，Z鎮不但是江蘇省首批成為基層綜合行政執法的試點鎮域之一，而且是率先向市政府提議要求權力下放，主動“承權”的鄉鎮。自2015年開始，Z鎮先后出臺了《省政府法制辦公室關于C市開展鎮域相對集中行政處罰權試點工作的復函》《市政府關于C市開展鎮域相對集中行政處罰權試點的批復》等十多份與放權相關的政策文件，將審批權、檢查權、處罰權等大量行政執法權限下放至鎮（街），鄉鎮對于承權態度由主動轉為被動。

（一）Z鎮政府的事權承接模式及演變

為進一步落實十八屆四中全會有關深化行政執法體制改革精神，切實解決權責交叉、多頭執法等問題，有效降低行政執法成本，增強基層治理效能。在2015年4月，C市應鄉鎮主動要求在全鎮域實施了以相對集中行政處罰權為主要內容的綜合執法試點工作，并于4月底按相關文件時間節點要求完成了300多項C市第一批鎮域綜合執法集中行使行政處罰權限下放。

C市人民政府辦公室于2016年11月4日再發布《市政府辦公室關于開展第二批相對集中行使行政處罰權工作的通知》（以下簡稱《通知》）。首先，除了明確各鎮人民政府（街道辦事處）行使下放的行政處罰權以外，一并下放行政處罰權相關的日常監督管理權限，且市級執法部門在監督檢查過程中若發現在下放權限內的違法行為應及時移交所在鎮人民政府（街道辦事處）立案查辦。其次，增添市國土局、文廣新局、民防局、商務局四個下放權力職能部門，整合更多內部資源，拓寬基層綜合行政執法的業務面。再次，面對行政執法人員短缺問題，根據“任隨事走、編隨人走”的原則，合理調配執法力量。最后，確定設立雙月會商制度和即時會商制度對綜合行政執法改革試點中存在的爭議與問題進行交流、匯總與商討。《通知》是對鄉鎮綜合行政執法改革試點工作中存在問題的及時調整，體現基層政府間積極主動的動態溝通。

2020年4月，為貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），C市啟動新一輪市政放權改革。本次改革動因歸于上級的改革要求，在上級改革要求下呈現出權力不斷“下沉”的現象。此時，鄉鎮政府面臨改革處于被動地位而不在是上一階段由自身需要產生的主動行為?！吧霞壏拧焙汀跋录壋小背蔀橐粋€單向機械的改革過程。鄉鎮政府籠雜的權力數量、巨大的職責壓力與基層有限的治理能力之間形成沖突矛盾，這種張力使鄉鎮政府行為選擇趨向被動。

（二）Z鎮政府事權承接模式演變的行為邏輯

基于整理與分析Z鎮綜合鄉鎮執法改革的歷史脈絡與實施過程，從鎮域主體角度出發對案例進行解讀，探究其原因應從鄉鎮主體行為選擇變化背后的多重邏輯展開。將鄉鎮行為選擇歸納為兩大階段：一是主動行為階段，即對權力存在訴求、責任自擔、經濟發展要求等因素促進下的行為偏好；二是被動行為階段，主要包含“承責”過重、危機風險等條件的制約下行為趨向。

1.治理邏輯

從治理場域來看，基層治理是國家治理體系的核心，具體操辦各項行政事務，涉及行政管理的方方面面，所以治理效能邏輯占鄉鎮政府主動行為選擇的主導方面。隨著改革開放的深入，各地經濟發展穩健，基層社會治理的重要性與復雜性突顯，客觀上需要鄉鎮承擔起越來越多的社會管理職能，如市場監管、安全生產和生態環境保護等，其中每一范疇都需要若干職能部門行政執法資源、人員的整合。而我國鄉鎮政府一直處于人少、權小、責大的境況，就是由于執法實踐需求大與執法權小之間的不協調，形成了“看得見的管不了，管得了的看不見”這種的基層治理問題。深化綜合行政執法改革必須從基層治理角度解決鄉鎮政府“權小責大”問題。第一，要賦予鄉鎮政府必要的行政執法權限來滿足基層行政執法的實際需求。第二，要優化基層行政執法的資源配置，符合社會發展階段的需求。

2.利益邏輯

地方中小企業往往是鎮域的被行政執法方，在重復執法、多頭執法的問題上都是無法進行合理的自我保護與維權。理論上，基層綜合行政執法應為地方經濟發展保駕護航，營造良好營商環境，保障企業和諧健康發展，并不是以懲戒為目的?，F實中，大量中小民營企業的崛起需要加大管理力度而且行政執法體制中存在權責不清、多頭執法、執法缺位等問題，使市場倒逼鄉鎮綜合行政執法進行改革。當鎮域經濟總量到達相當水平，工業產值比重遠超過農業產值時，經濟利益邏輯必將成為鄉鎮主動行為選擇的副邏輯。

3.責任邏輯

首先，在《實施意見》中明確指出：“除黨中央明確要求實行派駐體制的機構外，縣直部門設在鄉鎮和街道的機構原則上實行屬地管理”。屬地管理原則是從地緣性概念中衍生出來的行政管理原則，它幫助行政機關在行政事務處理中的分工和權限劃分。在我國，從憲法和組織法意義上，屬地管理是以行政區域劃分為基礎的，相應的行政區域自然就負有本行政區域內相關行政事務的管理職能（盧護鋒，2020）。基于屬地管理原則，鄉鎮政府理應是承擔行政執法責任的主體。屬地管理原則是屬地責任邏輯的大前提，是解決“權”“責”分離的現象推進基層綜合行政執法改革的邏輯之一。其次，黨的十九屆五中全會提出，加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級。鄉鎮政府在新發展階段中必須以“安全”與“環?！睘樽ナ?，扮演地方產業優化升級的角色，承擔越來越多的專項整治類事權，責任隨之加重。再次，伴隨簡政放權改革，便民服務類事權與處罰執法類事權的下放范圍擴大，鄉鎮所負的職責也越來越多。基層政府事務繁雜沉重，鄉鎮政府超載的責任壓力邏輯導致鄉鎮在改革運動中行為選擇漸漸由主動轉向被動。

4.風險邏輯

深化基層綜合行政執法改革無法避免權力下放過程中鄉鎮綜合執法局部門權力的擴大，而權力的擴大意味著相對的利益化，行政執法風險也緊跟而來。首先，最為令人警醒的就是廉政問題。權力異化常常導致腐敗，若想要腐敗無限接近于零，就需要有相應“度”的權力，同時增強監管科學評估。職責則是減數，應根據實際需要保證其與自由裁量權的成比例增長（譚波，2020），簡單而言，就是要做到權責一致。其次，避責是人的天性使然，鄉鎮存在“多做多錯”的思想與選擇性執法行為出現。避責一定會造成社會公平性問題，甚至直接損害部分群體性利益。鄉鎮無論是出于對腐敗的擔心還是對避責的憂思，本身為了降低風險都不愿再承擔過多的責任。外加經濟與社會管理事務繁多，鎮域可謂是“小馬拉大車”難以為繼。因此，基于風險副邏輯，鄉鎮在上級放權賦能進程中更為被動，意愿再次降低。

三、困境梳理：鄉鎮政府承權過程中的問題與沖突

調研發現，以上四類邏輯在現實中并不是獨立運行的，存在同時并行的情況，當邏輯難以自洽時就會產生矛盾沖突，增加鄉鎮政府的統治風險，降低治理效能。

（一）權力與職責不當匹配

上級政府作為放權改革的主要決定方將職責下沉至鄉鎮。另外，改革過程中，權力和責任的配置存在時間間隔，導致鄉鎮存在責權分離情況引發基層治理的短期性與消極性，影響治理長效機制與可持續發展。Z鎮的改革中，第一，多頭領導考核，一局行政執法，權小責重。由于鎮域綜合執法是一個綜合性的執法部門，缺乏一個上級業務領導部門。除了上級法制辦負責業務指導外，城管、住建、規劃、安監、環保、人社、計生、市場監督管理等部門都有職能與鎮域綜合執法局關聯，鎮域綜合執法局在開展執法工作的過程中也需要這些部門的業務指導。但是，由于缺乏有效和統一的協調，所以部門只能各自開展各自的指導和考核，這不僅導致職責認定分散，而且歸類混亂，還造成基層政府內部權責不匹配、不同步、不明確。同時，對鎮域綜合執法局而言，一旦各自部門出臺各自的考核細則，會形成一個部門應多數項考核要求的局面，迫使鎮綜合執法局疲于應付。第二，職責雜多，人員缺少。基層行政執法人員除了負責行使安全生產、衛生監督等方面的行政處罰權之外，還承擔著城管、城建兩個方面的日常管理職能。且基層行政執法人員編制一直短缺，在日常工作中都會出現分配安排上的困難。“事多人少”壓力下，這對于各項執法任務的開展以及案件的辦理都產生了不利影響，嚴重阻礙了基層治理的順利發展。

（二）專業化與綜合化矛盾

根據《基層綜合執法試點工作實施方案》Z鎮鎮政府應整合各方執法力量、執法資源；根據不同執法類型配備相關專業技術人員，統一管理，確保與綜合執法等工作任務及要求相適應。理論要求的專業性與現實執法人員所具備的能力存在一定差距。而且上級執法部門在將執法權限下放的過程中并未將相關執法人員完全下放，基層綜合執法局現有的執法人員又都不具備相關的案件辦理經驗。因此基層綜合行政執法局執法人員一直處于“邊學邊干”的狀態。在辦理環保、安監相關案件的過程中，執法人員承受極大的辦案壓力，稍有不慎，可能形成程序上和實體上的疏漏，生成錯案。日常工作事務的綜合與行政執法人員的專業化間產生差距，不但沒有完成改革的預期，反而影響了工作成效。

（三）社會公平與執法偏向

首先，根據我國法律規定行政執法權主要是由縣級以上的政府及其職能部門行使的，鄉鎮政府不具備行使行政執法權的主體資格，鄉鎮政府的行政執法行為主要是由設在鄉鎮的派出機構完成，由縣級各職能部門組合而成設立在鄉鎮的綜合執法局普遍存在著法律授權問題。鄉鎮政府在權力行使層面欠缺獨立行使與相對集中行使執法權的合法性依據，在組織管理層面則欠缺法定的設立依據、職能定位與權力來源。其次，綜合行政執法過程中的權力下沉必然意味著基層政府行政執法權力“量”的增加，基層政府在工作中如何公平公正執法成為挑戰?，F實中面對繁雜的公共事務，執法人員采取選擇性執法行為，他們除了率先完成重大考核指標或緊急任務，其他工作中偏向于“簡、輕、快”的事務。

四、改革進路：推進鄉鎮政府權責匹配的可行經驗

（一）立法擴容：給予基層綜合執法改革最基礎的支持

一是賦予基層綜合行政執法權限，即明確開展綜合行政執法的鄉鎮、街道、開發區等試點，由直接管理開發區的設區市、縣級政府發文公布與其實際需求和承接能力相適應的行政處罰權以及相關的行政強制權、監督檢查權，且根據法律法規變化等情況，實行動態調整；二是采取機構調整、相對集中行政處罰權和委托執法等不同法定形式、建立權力清單，按照權力清單標準化要求制定、公布綜合行政執法主體的權力清單，統一規范執法權力事項“名稱、編碼、依據、類別”，向社會公開具體權力、執法依據、處罰裁量基準、執法程序和監督途徑等。

（二）明確職責：給予基層綜合執法改革最實質的幫助

在有相關法律法規或是規章制度將其公開落實后，基層政府應立足職責歸類，重點關注理順職責關系，合理劃分綜合行政執法機構與政府職能部門的職責權限。具體措施：一是強化事中事后監管，建立完善綜合行政執法機構與政府職能部門之間銜接配合、信息互通、資源共享、協調聯動、監督制約等運行機制；二是建立首問負責、聯合（專題）會商、案件移送抄告等制度體系。確保權力下放的同時責任到位，不缺位的同時不超負。

（三）業務培訓：給予基層綜合執法改革最有力的保障

基層政府應致力于培訓“一專多能”執法人員，健全基層行政執法人員系統學習培訓制度，不斷提高行政執法人員的業務水平。同時區分培訓對象，對于具體負責環保、安全等案件辦理的執法人員，建議采用學徒制培訓方式，由基層綜合執法局執法人員先行跟隨上級相關執法大隊的執法人員參與協助辦案，了解案件辦理的流程和特殊注意事項，積累經驗，有效掌握各類案件的具體辦理技巧。

（四）崗位輪換：給予基層執法改革最有效的補充

在經過系統培訓后，可采取內部的崗位輪換的方式，切實操作完成各方面的行政執法事項，提升基層執法人員綜合競爭力。輪崗除了可以豐富執法人員的工作經驗，激發進取精神外還能防范廉政風險。某些長期在一個領域一個崗位工作的基層執法人員，相對而言，更有可能陷入各種盤根錯節的復雜關系中，輪崗制可以有效避免崗位權力慣性帶來的不良影響。

（作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院）