東北地區城市群發展的區域協同邏輯

冷云峰 曹洪滔

〔內容提要〕東北地區城市群的協同發展是東北區域經濟一體化的實現方式與戰略選擇。近年來，東北地區城市群依托空間分布形態優勢、交通區位聯結優勢和核心城市的引領與示范優勢積極推動社會發展要素的空間流動，取得一定的成效。但與先進地區城市群相比，在城市群區域協同治理、功能定位、要素配置、產業合作上仍然存在較大差距，難以為東北地區區域經濟一體化發展賦能。為此，遼中南城市群和哈長城市群應因地制宜發揮域內優勢，推動產業集聚，優化產業布局，推進傳統產業生態化轉型升級；明確功能定位，優化城市群空間布局，構建多層次區域協調發展機制；完善公共服務協同與財政政策協調機制，制定中長期發展規劃，強化城市群一體化管理，共同推動東北地區城市群協同發展。

〔關鍵詞〕東北地區；城市群；協同發展

注：本文受中央高校基本科研業務費項目“以東北海陸大通道建設助推東北經濟一體化取得新突破研究”（項目編號：N2224003-03）資助。

以城市群協同推進區域經濟一體化是東北地區適應經濟活動空間一體化格局的必然選擇，也是東北地區融入“雙循環”新發展格局的應有之義。東北地區城市群在協同發展過程中將區域協同發展戰略提升為統領性的區域發展戰略，運用好城市群發展的原則和方法，豐富區域一體化的外延與內涵，破除阻礙市場經濟發展的行政壁壘，對于加快東北老工業基地振興具有重要意義。

一、東北地區城市群發展的協同優勢

近二十年來，東北地區各省市籌劃和實施了城市群建設戰略，獲批了哈長城市群、遼中南城市群兩個國家二級城市群，形成了遼寧沿海經濟帶、長吉圖開發開放先導區兩個區域發展戰略，同時，吉林中部城市群、遼中南城市群等城市群發展的格局逐漸成型。這為東北地區城市群的整體發展奠定了巨大的協同優勢。

（一）空間分布形態優勢

城市群的空間延伸為區域協同發展培育分布形態優勢。遼中南城市群以沈陽、大連為核心，以鞍山、營口為兩極，通過經濟軸線聚集資源，基本形成了“兩核兩極一軸多節點”的空間分布形態。哈長城市群地處東北亞腹地，以哈爾濱、長春兩個省會城市為核心，以哈長發展為主軸，建立了哈大（慶）齊（齊哈爾）牡（丹江）、長吉（林）圖（們江）兩個發展帶，基本上形成了“雙核、一軸、兩帶、一網”的空間分布形態。這樣的空間分布形態擴大增長極和軸線的影響范圍，密切聯系增長極與區域內各點間生產要素的交互，使東北地區各節點間、腹地間以及節點與腹地間的聯系具備空間優勢，為以生產要素的空間調度優化產業結構提供可能。

（二）交通區位聯結優勢

立體化交通網絡拓展了東北地區城市群區域協同的廣度和深度。在鐵路線上，遼中南城市群以“沈陽—大連”“沈陽—承德”為主軸，加強沈陽與大連以及京津冀城市群的聯系；京哈線、綏佳線、長大線等鐵路線路支撐起哈長城市群的鐵路運輸框架。在公路上，遼中南城市群形成以沈陽為節點的五條（沈陽—大連、沈陽—丹東、沈陽—山海關、沈陽—吉林、沈陽—承德）放射狀城際公路線與一條（遼中—新民—鐵嶺—撫順—本溪—鞍山—遼中）遼中地區環線；哈長城市群目前己經建成長吉客運專線、哈大客運專線、同三高速公路、京哈高速公路以及102、203國道等多條公路段，密集的公路網絡縮短了哈長城市群內各城市之間的時空距離。在航空上，東北地區擁有以哈爾濱太平國際機場、沈陽桃仙國際機場、大連周水子國際機場、長春龍嘉國際機場為核心的航空網絡。

（三）核心城市的引領與示范優勢

沈陽、大連、長春、哈爾濱四個核心城市的輻射力開拓東北地區城市群協同發展的方式選擇、思路創新與范圍覆蓋。哈爾濱充分發揮開放通道節點、科教文化資源的優勢，強化對俄開放合作、物流集散、創新引領等功能。長春努力發揮科教文化資源和產業基礎優勢，強化創新引領、產業支撐和要素集散等綜合功能，全面提升引領帶動能力。沈陽最大程度發揮運輸樞紐和重工業優勢，整合重點功能區資源，建設產業發展平臺，把沈陽建設成為東北地區金融物流中心、交通信息樞紐、科教文化強市。大連充分發揮港口和區位優勢，全力建設金普中心城市，將大連建成東北亞國際貿易中心、航運中心、物流中心和區域性金融中心。

二、東北地區城市群發展的協同困境

長期以來，在行政區劃基礎上形成的行政區行政和經濟管理體制是按行政條塊為域來組織社會發展的，這種剛性的、閉合式的行政管理已經成為一種慣性管理模式。在這種管理模式下，地方政府往往以行政手段干預本區域經濟發展，雖為經濟發展提供了良好的基礎設施，但也阻隔了市場要素的自由流動，使得區域治理協同效率低下，競爭大于合作。

（一）東北地區城市群區域協同治理不到位

機制障礙是東北地區城市群協同發展的首要問題。一是東北地區城市群城市間行政壁壘難以打破，生產要素流通不暢，阻礙產業整合和資源優化配置。二是東北地區城市群內部行政區劃復雜，區域協同治理效率低，各地方政府間的政策缺乏銜接，使區域間的發展聯動能力相對較弱。三是東北地區城市間經濟發展不平衡，競爭多于合作，這種發展水平的失衡推動要素資源流動的局限性，極易擴大差距。

（二）東北地區城市群功能定位不清晰

東北地區城市群發展缺乏共同體意識，表現為發展互補性的弱化。一是東北地區城市群內中心城市自我定位不夠高，輻射能力相對有限，集群優勢不夠顯著。二是東北地區城市群各城市的產業發展定位相似，平行建設造成優勢難以互補，同質性的發展結構使產業建設途徑相似、產業定位趨同，產業的空間集聚相對較弱。三是東北地區城市群整體發展目標不夠明確，政府間實際協作效率不高，各省市的目標導向難以形成合力。四是中心城市經濟分量不足、外溢效應不夠、帶動作用不強。

（三）東北地區城市群要素配置的精準性科學性有待提升

要素配置是反應城市群協同程度的重要指標，東北地區城市群發展要素配置的精準性與科學性欠佳，缺乏協同發展的要素空間。一是東北地區城市群各城市基礎設施建設滯后，同時城市基礎設施建設相對孤立，各自為戰，城市間缺少新型的軌道交通形式，尚未形成城市間的環境綜合治理工程體系，延緩了一體化發展進程。二是東北地區城市群人口和工業過分集聚于中心城市，城鎮等級結構不合理，不同等級城鎮數量、位置和未來發展不夠合理，城市群結構不夠完善，小城鎮規模較小，資源集中能力弱，對人才的吸引力遠不及大城市，項目建設等多方面受到很大的發展限制，應有的服務能力得不到有效發揮，城鄉統籌協調發展未能合理實施。

（四）東北地區城市群間產業合作發展滯后

一是東北地區城市間產業結構趨同程度較為嚴重，產業互補性低，區域內產業發展模式存在較為明顯的“頭羊效應”，工業產品開發路徑單一，同質化嚴重。二是東北地區城市間產業類型關聯程度較差，尚未形成一套完整的上下游協同關聯體系，這就使得產業優勢在市場化的過程中被削弱，也導致一些經濟要素配置困難和資源浪費，沒能形成強有力的“集聚效應”。三是東北地區城市間產業鏈自身發展深度不夠，產業結構單一，整個地區原有產業結構和工業發展歷程受到影響，在建材產業鏈、醫藥產業鏈、旅游產業鏈、區域物流等方面的重視和投入程度不夠，限制了產業鏈的多樣化發展。

三、東北地區城市群發展的協同路徑

區域發展戰略有著促進區域發展均衡協調、提升資源空間配置效率的目標。為實現這兩大目標，城市群在協同發展過程中要堅持系統協調、持續發展、改革創新、總體規劃、合理布局等原則，深化城市群協同發展的體制機制創新，協同創設城市群發展的軟環境，推動城市群產業升級轉型、優化提升區域功能定位，推動城市群經濟高質量發展。

（一）推動產業集聚，優化產業布局，推進傳統產業生態化轉型升級

遼中南城市群要充分考慮不同城市群的差異化，注重不同梯度城市群之間根據城市群量級、地理空間、發展定位實行差異化發展，充分發揮其特色優勢。一是要建立有利于跨地域進行產業協同集聚的政策體系，減少行政規制和貿易壁壘，不斷推動大學科技園、高新技術研發機構等與企業緊密結合，不斷創造良好的科學技術環境條件，從而提高產業集聚的科學性和技術性。二是積極參與全球分工與協作，不斷提高遼中南城市群產業集聚的國際化水平，提高國際化競爭意識，提高對國際市場交易信息的敏銳度，進一步適應經濟全球化潮流。三是創設有利于產業集聚的良好環境氛圍，建立健全基礎服務體系，為產業集聚提供優質的基礎設施服務，為產業集聚奠定基礎。

哈長城市群要進一步推動創新型工業產業的生態化發展，在原來工業基礎之上，以生態學原理為依據，通過技術創新和技術革命建立起一種新的工業化發展方向。一是重塑傳統產業動能，重點圍繞汽車、鋼鐵、冶金、食品、紡織服裝等傳統產業領域，以工藝、裝備、產品和管理創新為重點，組織實施重點技術改造項目，持續提升企業技術水平和產品質量，加快創建一批國際、國內知名品牌。二是推動傳統優勢產業技術創新，瞄準制約傳統產業升級的重大關鍵技術，通過建設公共創新平臺和加大新技術成果的推廣應用，培育一批掌握核心技術、引領產業發展的領軍企業，更好鞏固提升哈長城市群傳統優勢產業的領先地位和先進水平。

（二）明確功能定位，優化城市群空間布局，構建多層次區域協調發展機制

遼中南城市群要實行產業結構轉移和功能轉換。要對城市群內各城市進行精準的功能定位，根據城市群內不同城市的產業特點，將產業進行細化，分成綜合發展型、服務類型以及資源依托型等，按照產業類型分別制定不同的發展政策和策略，并建立相關的平臺方便合作交流。如沈陽和大連要充分發揮中心城市的牽動作用，促進這兩個核心城市的專業化分工水平和高新技術產業發展水平，提高輻射能力，同時將部分落后的傳統產業由中心城區轉移至其他可承接的城市，要以大力發展第三產業為主，處理好第三產業中傳統產業和現代產業的關系；本溪要發揮沈陽經濟區副中心城市的優勢，承接沈陽在長期發展中逐漸轉移的部分功能。

哈長城市群要構建多層次的區域協調發展機制。一是建立和完善跨區域城市發展協調機制，調和跨區域城市協同發展的利益關系，促進哈長城市群內各城市的分工協作。以建立完善跨區域城市發展協調機制為支撐，將有關區域協作或涉及跨區域的項目進行統一審查報備，并由相關領域的專家進行科學分析，而后給予批準施行。二是建立專門的行業協調機構，加強相關企業和非政府組織跨地區協作，推動城市群內行業信息的交互共享。

（三）完善公共服務協同與財政政策協調機制，制定中長期發展規劃，強化城市群一體化管理

遼中南城市群要注重公共服務協同與城市發展的中長期規劃。一是要在政府和市場提供公共服務和公共產品的過程適當引入競爭機制，增強競爭意識，建立一種政府、市場、社會組織相互協調的公共服務協同供給機制。二是準確把握遼中南城市群的空間范圍和城市發展邊界，根據城市規模等級、經濟發展程度、綜合競爭力等多個方面來選擇適合遼中南城市群發展的城市體系，進一步為城市群的功能劃分和產業優化提供有力保障。三是要以城際交通布局規劃強化城市間的關聯，推動城際交通互聯互通，促進多種交通方式的銜接覆蓋。

哈長城市群要注重當前發展的財政調節。一是配合產業轉型發展和產業結構的優化調整對高新技術產業進行稅收優惠，有效減輕企業稅負，激發企業創造的積極性和主動性。二是探索和完善分稅制度改革，根據權責對等的原則，劃分好事權和財權，進一步明確權責范圍，提高各個城市地方政府用財、聚財的積極性和主動性。三是加大對貧困地區和城市的扶持力度，要切實落實好對哈長城市群的縱向轉移支付力度，加大對落后地區的扶持力度，從而達到轉移支付在縮小城市群發展差距方面的重要作用。

（作者單位：1.華為技術有限公司；2.東北大學馬克思主義學院）