政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的質(zhì)量控制研究

胡全曄

【摘要】政府投資項(xiàng)目具有復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性與政策性強(qiáng)的特點(diǎn)，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告質(zhì)量控制對(duì)提升政府投資決策水平、降低投資風(fēng)險(xiǎn)等具有重大意義。本文從政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的概述出發(fā)，分析了政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告質(zhì)量控制存在的問題，探討了優(yōu)化質(zhì)量控制的策略，以期提供一定的參考價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】政府投資項(xiàng)目；可行性研究報(bào)告；質(zhì)量控制

政府投資項(xiàng)目是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，在宏觀調(diào)控、優(yōu)化維護(hù)資源配置等方面發(fā)揮著重要作用。而可行性研究報(bào)告是政府投資項(xiàng)目決策重要依據(jù)，加強(qiáng)可行性研究報(bào)告質(zhì)量控制有助于提升政府資金投資的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。從實(shí)踐來看，政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制質(zhì)量良莠不齊，亟需探討問題產(chǎn)生的原因，并采取優(yōu)化舉措。

政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的概述

政府投資項(xiàng)目

政府投資項(xiàng)目是政府部分發(fā)揮管理與調(diào)控功能、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的重要舉措。一方面，政府部門結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求投資項(xiàng)目，可發(fā)揮引導(dǎo)與示范作用，引領(lǐng)社會(huì)資金投資方向，發(fā)揮刺激社會(huì)總需求、宏觀調(diào)控的市場(chǎng)作用；另一方面，還可通過政府投資項(xiàng)目解決關(guān)乎民生及經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，不斷完善相關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，完善公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，更好地滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

政府投資項(xiàng)目多與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)，投資范圍廣，影響深遠(yuǎn)。投資主要來源于財(cái)政性資金，還有財(cái)政擔(dān)保的銀行貸款、國(guó)際援助等。從經(jīng)營(yíng)性質(zhì)看，可分為經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目，其中非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目為主要投資領(lǐng)域，涉及城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、環(huán)保與可再生能源開發(fā)項(xiàng)目、社會(huì)公益事業(yè)項(xiàng)目、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目等領(lǐng)域。如為承辦2022年北京冬奧會(huì)與殘奧會(huì)，政府部門在延慶賽區(qū)建設(shè)了包括定點(diǎn)醫(yī)院、冰雪運(yùn)動(dòng)損傷中醫(yī)治療中心等7大醫(yī)療保障項(xiàng)目，投資總額高達(dá)9.7億元。該項(xiàng)目不僅為北京冬奧會(huì)與殘奧會(huì)的順利開展提供了醫(yī)療保障，也提升了延慶區(qū)醫(yī)療服務(wù)水平與質(zhì)量，在經(jīng)濟(jì)、體育、文化、人才培養(yǎng)等方面都發(fā)揮著重要作用。

可行性研究報(bào)告

政府投資項(xiàng)目呈現(xiàn)出很強(qiáng)的政策性、指導(dǎo)性與惠民性，投資金額多源于財(cái)政資金且數(shù)額巨大，備受社會(huì)各界關(guān)注。政府投資項(xiàng)目在可行性研究報(bào)告編制與審核上的要求也更加嚴(yán)格，且可行性報(bào)告的質(zhì)量控制效果直接影響著政府投資項(xiàng)目的功能發(fā)揮。

可行性研究包括機(jī)會(huì)研究、初步可行性研究與詳細(xì)可行性研究三個(gè)階段，通常說的可行性研究是指詳細(xì)可行性研究。它以技術(shù)科學(xué)、社會(huì)學(xué)、系統(tǒng)工程等科學(xué)手段為依據(jù)，全面研究與評(píng)估政府投資項(xiàng)目的必要性、可執(zhí)行性、風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)、社會(huì)影響等，通過技術(shù)層面、價(jià)值層面等的綜合分析與預(yù)測(cè)來提升政府決策的科學(xué)性，并形成一定的投資建設(shè)意見。可行性研究報(bào)告是對(duì)可行性研究成果的呈現(xiàn)，是政府投資項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段的重要構(gòu)成。

政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告質(zhì)量控制存在的問題

對(duì)可行性研究工作的重要性認(rèn)識(shí)不足

我國(guó)工程建設(shè)項(xiàng)目可行性研究起步較晚，相關(guān)理念及知識(shí)體系有待完善，社會(huì)普及度不高，存在一定的認(rèn)知誤區(qū)，沒有落實(shí)先咨詢后決策的制度，導(dǎo)致很多投資主體工程咨詢意識(shí)淡薄，影響可行性研究工作的開展。一些政府投資項(xiàng)目委托方事先會(huì)在內(nèi)部定下投資方案，為了項(xiàng)目立項(xiàng)審批手續(xù)而編制可行性研究報(bào)告，使可行性研究報(bào)告失去實(shí)際價(jià)值。從管理手段上來看，我國(guó)不少政府投資項(xiàng)目在執(zhí)行力上沒有形成有效約束，經(jīng)常出現(xiàn)隨意更改項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)的現(xiàn)象，邊偵察、邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊投資的“四邊工程”比比皆是。此外，一些工程咨詢機(jī)構(gòu)在編制可行性研究報(bào)告時(shí)沒有秉承科學(xué)性、獨(dú)立性、公正性原則，過于追求經(jīng)濟(jì)效益，僅以投資方項(xiàng)目立案審批需求為基準(zhǔn)，為了使投資項(xiàng)目能夠成功獲批而故意掩蓋部分報(bào)告內(nèi)容，使得政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告質(zhì)量無法得到保障。

工作流程不完善，質(zhì)量管理體系不健全

不少工程咨詢機(jī)構(gòu)在編制可行性研究報(bào)告時(shí)沒有做好規(guī)劃與統(tǒng)籌，導(dǎo)致在實(shí)際編制環(huán)節(jié)出現(xiàn)程序混亂、顧此失彼的現(xiàn)象。此外，建立健全質(zhì)量管理體系并加強(qiáng)對(duì)可行性研究報(bào)告的全面深入評(píng)估也是保障政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告質(zhì)量的重要途徑。然而，不少工程咨詢機(jī)構(gòu)過于追求短平快的經(jīng)濟(jì)利益，沒有構(gòu)建由報(bào)告編制人員、技術(shù)負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等核心人員構(gòu)成的質(zhì)量管理體系，沒有對(duì)可行性報(bào)告開展多層把關(guān)。很多工程咨詢機(jī)構(gòu)也不重視對(duì)國(guó)家宏觀政策的研究，沒有聯(lián)合行業(yè)專家對(duì)可行性報(bào)告進(jìn)行全面評(píng)估，使可行性報(bào)告評(píng)估常常流于形式，喪失質(zhì)量把關(guān)價(jià)值。

人才結(jié)構(gòu)待優(yōu)化，從業(yè)人員綜合素質(zhì)較低

工程咨詢機(jī)構(gòu)屬于高智力型服務(wù)行業(yè)，從業(yè)人員的知識(shí)、智力、經(jīng)驗(yàn)等直接影響著服務(wù)質(zhì)量與產(chǎn)品產(chǎn)出。政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制涉及面大，影響范圍廣，對(duì)工程咨詢機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員有很高的要求，不僅要有在工程技術(shù)領(lǐng)域有豐富理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才，還應(yīng)具有一定的法律、經(jīng)濟(jì)、管理知識(shí)。然而，不少工程咨詢機(jī)構(gòu)在人才設(shè)置上相較單一，工程技術(shù)人才占據(jù)絕大部分，其中很多工程技術(shù)人員僅精通工程技術(shù)領(lǐng)域，戰(zhàn)略概念、系統(tǒng)觀念與咨詢意識(shí)甚為薄弱，不能有效統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、法律、管理等因素影響，使得可行性研究報(bào)告編制不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的質(zhì)量控制研究

創(chuàng)造良好的外部環(huán)境

1.委托方

政府投資管理部門是政府投資報(bào)告可行性研究報(bào)告的委托方，只有委托方充分重視對(duì)投資項(xiàng)目的可行性研究并深刻認(rèn)識(shí)可行性研究的客觀規(guī)律，才能對(duì)工程咨詢機(jī)構(gòu)工作的開展提供足夠的指導(dǎo)與約束。委托方應(yīng)正確認(rèn)識(shí)可行性研究工作對(duì)投資決策的重大指導(dǎo)與參考價(jià)值，嚴(yán)格貫徹先咨詢后決策的工作原則，并結(jié)合投資項(xiàng)目規(guī)模及研究需求通過招投標(biāo)等方式挑選滿足資質(zhì)需求的工程咨詢機(jī)構(gòu)。

2.工程咨詢機(jī)構(gòu)

作為政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的編制主體，工程咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)正確認(rèn)識(shí)其工作的社會(huì)影響力，以科學(xué)、公正、獨(dú)立為服務(wù)宗旨，以質(zhì)量至上為服務(wù)理念，強(qiáng)化內(nèi)部治理調(diào)整。工程咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部質(zhì)量管理體系建設(shè)，明確可行性研究的工作計(jì)劃與流程，通過系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化與程序化的管控來保障可行性研究的高效、有序開展。同時(shí)，工程咨詢機(jī)構(gòu)還應(yīng)重視對(duì)可行性研究報(bào)告編制科學(xué)性的評(píng)估與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)歸納工作，充分利用資源優(yōu)勢(shì)聯(lián)動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的專家，提升評(píng)估結(jié)果的信度，并有針對(duì)性地對(duì)可行性研究報(bào)告進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化。

改善可行性研究報(bào)告編制的內(nèi)部環(huán)境

1.增強(qiáng)內(nèi)部知識(shí)管理

政府投資項(xiàng)目涉及范圍廣，要想提升可行性研究報(bào)告質(zhì)量，就必須建立完善的內(nèi)部知識(shí)管理體系，要從知識(shí)層面、知識(shí)層次、知識(shí)內(nèi)容等方面來搜索與運(yùn)用知識(shí)以及對(duì)知識(shí)進(jìn)行開發(fā)。工程咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)注意對(duì)可行性研究工作不同階段知識(shí)的傳遞與共享，并從與可行性研究相關(guān)的內(nèi)外部知識(shí)、項(xiàng)目知識(shí)入手實(shí)現(xiàn)這些知識(shí)的相互滲透。

2.加強(qiáng)人才建設(shè)

工程咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合政府投資項(xiàng)目的特殊性，優(yōu)化內(nèi)部人才建設(shè)與培養(yǎng)工作，要合理安排工程技術(shù)專業(yè)人才與精通經(jīng)濟(jì)、管理、市場(chǎng)等復(fù)合型人才的比例，通過人才引進(jìn)與培訓(xùn)來提升專業(yè)結(jié)構(gòu)匹配度，組建一支資歷過硬、誠(chéng)信自律的專業(yè)人才隊(duì)伍，為可行性研究與報(bào)告編制提供人力保障。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部從業(yè)人員的管理與考核工作，通過合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制與績(jī)效考核來鞭策從業(yè)人員加大對(duì)政策、法規(guī)、專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)的關(guān)注度，不斷拓寬知識(shí)層面與專業(yè)技能，在工作中積極探索可行性研究理論方法與實(shí)踐技能的創(chuàng)新，提升綜合素養(yǎng)與實(shí)戰(zhàn)能力。此外，工程咨詢機(jī)構(gòu)還應(yīng)調(diào)動(dòng)資源優(yōu)勢(shì)推進(jìn)專家?guī)旖ㄔO(shè)，邀請(qǐng)相關(guān)行業(yè)的專家入駐專家?guī)觳⒔㈤L(zhǎng)效合作機(jī)制。

建立報(bào)告編制全過程的質(zhì)量管理控制體系

1.加強(qiáng)對(duì)可行性研究?jī)?nèi)容與深度的控制

收集整理與政府投資項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)信息是政府投資項(xiàng)目可行性研究的基礎(chǔ)，前期調(diào)查工作越廣泛，收集到的信息就越全面越深入，可行性研究的可信度與科學(xué)性就越高。在進(jìn)行前期調(diào)查研究時(shí)，除了要拓寬資料獲取的深度與廣度，加強(qiáng)對(duì)收集資料的整理與分類，還應(yīng)注意對(duì)收集資料進(jìn)行真實(shí)性與時(shí)效性核查。應(yīng)嚴(yán)格按照行業(yè)內(nèi)可行性報(bào)告編制規(guī)定完善研究?jī)?nèi)容，盡可能做到全面、深入，且至少要有兩個(gè)以上的建設(shè)方案比選，做到結(jié)論明確、有理有據(jù)，報(bào)告得出的技術(shù)數(shù)據(jù)要滿足初步設(shè)計(jì)與概算編制要求，最終得出的融資方案滿足政府、銀行等相關(guān)單位的決策需求。

2.加強(qiáng)對(duì)工作成果的質(zhì)量評(píng)審

除了要在可行性研究環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)研究?jī)?nèi)容、研究深度的控制外，還應(yīng)在完成編制后加強(qiáng)對(duì)研究成果的質(zhì)量評(píng)審，實(shí)現(xiàn)對(duì)可行性研究報(bào)告質(zhì)量的多重把關(guān)。很多工程咨詢機(jī)構(gòu)在完成政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制后，采取了一些質(zhì)量評(píng)審舉措，但通常是在機(jī)構(gòu)內(nèi)部之間互審，審查措施相較單一，質(zhì)量評(píng)審效果并不樂觀。

鑒于此，可從健全內(nèi)部評(píng)審制度、重視外部專家評(píng)估等方面入手來強(qiáng)化對(duì)可行性研究報(bào)告的質(zhì)量管控。工程咨詢機(jī)構(gòu)要結(jié)合業(yè)務(wù)發(fā)展需求及政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)建立多級(jí)評(píng)審機(jī)制，以質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)具體要求為基礎(chǔ)完善質(zhì)量管理組織建設(shè)，建立明確的質(zhì)量責(zé)任制，將質(zhì)量管控職責(zé)與權(quán)限落實(shí)至參與政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告編制及評(píng)審的具體個(gè)人，通過逐級(jí)細(xì)項(xiàng)評(píng)審與集體質(zhì)量審核相結(jié)合的方式來最大程度地提升評(píng)審質(zhì)量。針對(duì)一些重大、復(fù)雜性政府投資項(xiàng)目，應(yīng)重視組織可行性研究報(bào)告的集體評(píng)審工作，除了邀請(qǐng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部相關(guān)技術(shù)人員及管理者參與，還應(yīng)邀請(qǐng)委托方相關(guān)負(fù)責(zé)人出席，通過雙方的共同探討及時(shí)發(fā)現(xiàn)可行性報(bào)告存在的問題，并及時(shí)解決。工程咨詢機(jī)構(gòu)還應(yīng)依托建立的專家?guī)旒巴獠繉＜屹Y源對(duì)可行性研究報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行再評(píng)價(jià)，通過向相關(guān)領(lǐng)域的專家借力來保障可行性研究報(bào)告內(nèi)容的全面性與科學(xué)性。值得注意的是，向外部專家借力要落到實(shí)處，要形成一套完善的可行性研究報(bào)告評(píng)審機(jī)制，通過規(guī)范化、制度化操作來保障可行性研究報(bào)告質(zhì)量。

結(jié)語

政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告是政府決策的重要依據(jù)。工程咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)從人才管理、知識(shí)管理等方面入手，積極探索優(yōu)化可行性研究報(bào)告質(zhì)量控制的路徑。

（作者單位：中招國(guó)際招標(biāo)有限公司）

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（責(zé)編：高楊）