鄉鎮權責清單的實踐樣態、非規范性及其規制

〔內容提要〕因應法治政府建設，我國全面推進行政權責清單制度已逾七載。但是，隨著權責清單制度的縱深推進，其暴露出諸多非規范性的問題。通過對全國各地既有鄉鎮權責清單的初步梳理，發現各鄉鎮權力差異較大，存在權力的“清理難”、清單格式不統一、內容差異化等問題。由于鄉鎮政府數量眾多及其法治能力的不均衡，相應的權責清單公布機制參差不齊且存有缺陷。為了克服此類問題，有必要實行權力清單與責任清單并重，深度并完整梳理鄉鎮權責，精確界分權責內容，統一權責清單制定程序，從而打造智能一體、動態調適的權責平臺，暢通公眾監督途徑，切實推進基層依法行政進程。

〔關鍵詞〕權力清單 責任清單 鄉鎮

一、引言

2015年中共中央發布文件并要求，省級政府于2015年年底前、市縣兩級政府于2016年年底前要基本完成政府工作部門權力清單的公布工作；鄉鎮政府推行權力清單制度工作由各省（自治區、直轄市）結合實際研究確定。文件發布之后，省級政府至市縣政府均開始著手權責清單的制定與公布。至2017年已實現全國31個省份全部公布權力清單，29個省份公布責任清單，17個省份公布市縣兩級政府部門的權責清單。

鄉鎮政府作為我國最基層的政權，數量眾多，承擔著大量的行政職權。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》中要求，推動行政執法重心下移，探索鄉鎮綜合執法有效形式。在此背景下，鄉鎮將承擔更多的行政職權，對鄉鎮行使職權的監督、制約、協調顯得尤為重要，權責清單制度在鄉鎮推行的好壞也影響著行政執法重心下移。對于鄉鎮權責清單制度，目前需要學界研究的是：鄉鎮權責清單在我國推進的成效如何？在推進過程中實踐難題是什么？應當如何實現我國行政權“最后一公里”的法律規制？

二、鄉鎮權責清單現狀的初步分析

自2015年中央文件下發以來，各省開始結合自身實際，推動下轄鄉鎮的權責清單制度，使權責清單制度向“最后一公里延伸”。例如，2016年3月，福建省要求全省各設區市分別選擇1個普通鄉鎮、1個小城鎮機構改革試點鎮、1個街道作為試點編制權責清單。2019年7月，湖南省要求鄉鎮建立權力清單和責任清單，統一和規范賦權事項。目前，權責清單制度已推進至鄉鎮。基層政府推行權責清單制度并不止步于鄉鎮一級，各個鄉村也在推行村級“小微權力清單”。因此，鄉鎮權責清單的完善，也能對村級“小微權力”的規制提供制度經驗。

目前，鄉鎮政府大多沒有專門的政府網站，鄉鎮政府的權責清單依托縣級政府網站進行公布，權責清單公布有以下幾種情況：一是由縣級政府網站對下轄鄉鎮的權責清單進行公布，不單獨區分各個鄉鎮權力。其公布的權責清單適用于下轄所有鄉鎮。譬如，湖南省溆浦縣政府辦公布的溆浦縣鄉鎮權責清單。再者，在同一份清單中特別標明某項權力只限于某個鄉鎮行使，其他權力所有鄉鎮均行使，如江蘇省丹陽市政府公布的鄉鎮權力清單。二是縣級政府網對下轄不同鄉鎮權責清單進行公布，信息來源處標明某鄉鎮人民政府，該權責清單只適用于具體的鄉鎮，如在浙江省天臺縣人民政府網站公布的南屏鄉權力清單。遺憾的是，在一部分政府網站上難以搜索到當地鄉鎮的權責清單，由此可見其行政權責信息公開的不足之處。

為進一步爬梳鄉鎮權責清單的公布情況，本文選取全國各地22份鄉鎮權責清單進行分析。這22份權責清單來源于22個省（不含自治區、直轄市、特別行政區、臺灣省）下轄的縣政府網站。本文從22個省份中各抽取一份鄉鎮權責清單，包括權力數量、權力類型、清單類型，見表1。

三、鄉鎮權責清單的非規范性問題

（一）鄉鎮權責清單內容的不規范

一般而言，納入權責清單中的權力應包括法定權力事項。法定權力事項所依據的是法律、行政法規、規章、國務院及部委發布的規范性法律文件、地方性法規、地方政府規章的規定。例如，江蘇省公布的《鄉鎮（街道）法定權力事項清單通用目錄》，就將以上6項法律淵源作為設定依據。其中，該省丹陽市最初只公布過市級部門賦予鄉鎮行使的行政權力，而對法定權力事項未做匯總和公布。而后，在最新公布的權責清單中才將鄉鎮一級的法定權力事項納入其中。

在表1中3份鄉鎮權責清單未列入行政處罰權、行政強制權。但是，《中華人民共和國城鄉規劃法》第65條明確規定了鄉鎮擁有行政強制權。同時，《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第40條亦設定了鄉級一級政府具有行政處罰權。因而，行政強制權與行政處罰權是法律賦予全國所有鄉鎮的權力。但是，在一部分鄉鎮權責清單中并沒有將行政強制權、行政處罰權列入其中，可見鄉鎮權責清單對于法定權力事項的梳理并非是完整的。

此外，上級政府的賦權內容不完整。為推進執法權的重心下移，不在少數的上級政府決定鄉鎮行使某項權力，下放權力至鄉鎮，以鄉鎮名義直接行使。其中，省級政府決定將縣級政府部門的權力交由鄉鎮行使，大多將權力賦予綜合行政執法隊，或由鄉鎮行使該項權力的一部分內容。例如，河北省康保縣權責清單中，權力下放方式有審核轉報、賦權下放、延伸受理、直接下放由綜合行政執法隊以鄉鎮名義行使。但是，一部分鄉鎮權責清單并未涉及“下放”的權力。

再者，行政委托權責的不完整。權力轉移而責任歸屬不變是行政委托的制度內核。權力主體將行政權委托給鄉鎮實施，意味著行政執法權屬于鄉鎮，責任由委托方承擔。行政執法權在縱向上的委托比較常見，許多鄉鎮都承擔著縱向上的委托事項。但是，對于行政委托的公示，各個鄉鎮的做法各異。例如，樂安鎮公布127項權責清單，其中不包括行政委托事項，但對行政委托協議進行了公布，公布途徑與權責清單一致，都公布于縣級政府網站。公布的內容是4份委托書掃描件，分別是自然資源局、衛生健康局、水利、林業的行政執法委托書。《滕州市鎮（街道）行政權力清單》中在備注一欄直接標注“委托事項”，以“委托的安全監管監察部門名義實施的行政處罰”作為權力事項名稱。與此同，以上22份權責清單中，僅有4份清單中放入了委托事項。故從橫向來看，全國各地鄉鎮未公開行政委托事項的情況則較為普遍。

綜上，根據目前搜集到的鄉鎮權責清單，不同鄉鎮權責清單中權力數量差異較大，權力數量最少為14個，最多達到619個。產生數量差異較大的主要原因是以上三項來源的權力梳理的片面性，即其未完全列入清單。故總體而言：一方面，大部分權責清單只將法律來源的權力放入其中。相關依據主要為法律、行政法規、地方性法規、國務院部門規章、地方政府規章。而對大量夾雜隱形權力的地方規范性法律文件，并未進行全面梳理，亦未將其納入權責清單依據。另一方面，對一部分單獨權責事項的梳理不完整，僅將法定事項、賦權事項、委托事項中的部分權力納入清單之中。

（二）鄉鎮權責清單公布機制的不規范

當下作為我國最基層的政府，鄉鎮政府數量眾多，鄉鎮政府受人力、物力及其法治能力的限制，其對權責梳理、權責清單的公布能力參差不齊，一部分權責清單公布機制存有一定的缺陷，主要表現為：

一方面，權責清單調適的滯后性。部分鄉鎮僅有一份權責清單公布，第一份權責清單公布之后，難以讓公眾查詢到動態更新的鄉鎮權責清單。而事實上，隨著法律、法規、規章的廢止與修改，上級政府賦權的變更以及約定委托的終止，都是導致鄉鎮權責的數量變化以及內容的更迭與修正的因素。但是，諸如鄉鎮行政權力發生變化的同時，鄉鎮行政權責清單并未隨之變更，存在鄉鎮權責清單更新不及時現象，公布機制缺乏即時性。其在很大程度上制約了鄉鎮權責清單的規范、指引、監督等法治功能。若鄉鎮權責清單及時更新，在一定意義上能有效避免行政權“缺位”“錯位”“越位”等不當現象的生成。

另一方面，權責清單信息公布主體的分散化。根據相關文本分析，由于一部分權責清單編制主體的不同，導致公布權責清單的載體不同。其中，有的權責清單在機構編制網進行公布，而有的在政府網站予以公布。一部分網站搜索系統較智能，能定位標題名稱、文件內容，可以選擇日期范圍進行權責清單的搜索，而一部分網站并沒有高級搜索功能，人為加大了社會公眾獲取鄉鎮權責清單的難度。

（三）鄉鎮權責清單類型的不規范

隨著地方立法的興起，不同地域的鄉鎮政府擁有的行政權力存有差異，特別是不同省份下轄的鄉鎮擁有的行政權力差異更大，導致在權責清單制定過程中清單格式、內容無法做到完全統一。但是，法定權力事項中規定的權力是全國鄉鎮統一固有的，鄉鎮權力差異主要來源于上級政府的賦權及行政委托，這兩種來源方式使得不同省份下轄的鄉鎮擁有不同的行政權力，甚至同省同市同縣下轄的不同鄉鎮也擁有不同的行政權力。權力的不同直接導致權責清單類型的差異。例如，湖南省安化縣下轄的23個鄉鎮公布的權責清單類型均有不同。該縣高明鄉在鄉鎮信息公開發布平臺未公布權責清單，而樂安鎮卻公布了127項權責清單，清塘鋪鎮僅對26項行政綜合執法類權力進行公布。除權責清單外，清塘鋪鎮還公布了綜合行政執法及行政執法流程圖，樂安鎮卻未公布行政執法、權責行使的流程圖。

近年來，隨著全國各省、市、縣一級行政權責的“下移”，鄉鎮之間權力配置差異化明顯，使得鄉鎮權責清單的主要內容存在不統一、不規范、不完整現像。而且，鄉鎮一級政府依法行政積極性，決定了其權責梳理的全面性。具體而言，主要表現為：

其一，責任清單的組成缺失。按理說，權責一致原則要求一個組織中的管理者所擁有的權力與其所承擔的責任相匹配。事實上，權力清單與責任清單的配套性、權力清單與責任清單的完備性，能推動鄉鎮行使行政權的規范化。若鄉鎮行政主體不按照規范行使行政權，必然受到責任追究。在清單內容方面，以上統計中，有11個鄉鎮權力清單、責任清單在同一個表中進行公布，即“一表到底”模式，一張連續的表格涵蓋所有鄉鎮權力事項與責任事項。但是，尚有5個鄉鎮僅對權力進行公布，未公布對應責任。可見，在權責清單的實踐中仍存在“輕責任，重權力”的現象。

其二，權責清單內容劃分不當。在權力的具體劃分上，權力清單中“其他權力”類型的數量為所有權力類型之最，如福建省漳浦縣公布的210項行政權力中，其他權力數量占據128項，為所有權力類型中數量最多的一項。其中一部分“其他權力”有行政許可、行政強制的性質，未依照《行政許可法》《行政強制法》而歸入行政許可權、行政強制權范疇。其依然被放在“其他權力”中，存在梳理過程中權力劃分不當的情況。此外，一部分鄉鎮在權責清單之外公布了“公共服務清單”，該清單事項卻留有諸多行政權力，，容易導致這類行政行為“脫離”權責清單的規范與監督。

其三，權責清單形式的差異性。在權責清單格式上，有的鄉鎮權責清單格式單一，僅包含權力名稱、權力類型、權力來源三項。而有的鄉鎮權責清單包含內容豐富，諸如實施主體、權力編碼、權力名稱、權力類別、設定依據、責任事項、責任事項依據等內容。為了提高縣鎮兩級權責清單制度建設運行效能，厘清縣鎮職責邊界，推動落實鄉鎮減負，安徽省南陵縣在《鎮政府權責清單》之外，公布了《鎮配合事項職責邊界清單》。其旨在對同一項權力中縣級部門和鄉鎮應行使的職責邊界做詳細劃分，即將一項行政權力進行拆分，鄉鎮配合縣級部門行使該項權力的一部分內容，從而最大程度明晰鄉鎮權責的邊界。

四、鄉鎮權責清單制度的規范路徑

鄉鎮權責清單制度承載了重要的依法行政功能。針對目前既有鄉鎮行政權責不統一情形，有必要進一步完善鄉鎮權責清單的梳理方式與公布程序，形成鄉鎮權責的科學化、體系化、法治化的規約路徑。

（一）自上而下推進權責清單，保證權責清單制定的完整性

首先，實現權力清單梳理與責任清單公開并重。建議先由省級、市級以文件形式對鄉鎮梳理權責清單作出要求，要求鄉鎮自身不僅要梳理出權力事項、權力依據，也要梳理出責任事項、責任依據。最終形成的清單能實現權力清單與責任清單相互配套，促進責任清單發揮出其實際效用，用責任清單來促使鄉鎮履行好行政權力。

其次，徹底將鄉鎮權力納入清單。為保證權責清單內容的完整性，需要考慮以下問題：是否對清單中的權力來源設置門檻？省級以下的規范性文件、行政法規、規章規定的權力內容是否列入權力清單？行政委托事項是否列入權力清單？為解決以上問題，要先認定權責清單的性質。目前對權責清單法律屬性的認定有其中兩種觀點：一是認為權責清單是一種規范性法律文件，有法律效力，二是認為權責清單是內部文件，或者是一種政府主動公開的信息，沒有法律效力。若認為權責清單是一種規范性法律文件，則需要考慮放入權責清單中權力依據來源的層級。而本文贊成鄉鎮權責清單僅是政府公開的信息，并非規范性法律文件，不具有外部法律效力。鄉鎮權責清單中的權力內容均是對從其他途徑獲得的權力做的歸納梳理，并無對權力進行增加、減少、解釋等內容，若涉及司法案件爭議，所依據的不應是鄉鎮權責清單，而應是鄉鎮權力來源即上位法的規定。

最后，權責清單作為一種被政府歸納、整理后再進行公開的信息，必須要保證相應歸納、整理權力工作的全面性、完整性。因而，權責清單中的權力包括鄉鎮從各種途徑獲取的權力，上至以法律、法規為依據設定的權力，下至其他規范性文件賦予鄉鎮的權力，皆應納入權責清單之中，以保證鄉鎮“權責清單之外無權力”。其意義在于：保證鄉鎮一級權力以清單方式清晰呈現并固化、公開之后，能實現內外部對鄉鎮權力的合力監督。

（二）打造系統性的公開平臺，注重權責清單的時效性

實現鄉鎮權責清單的網絡即時公開。其關鍵在于：利用互聯網的智能化優勢，建立省市縣鄉權責清單公開一體化的平臺。而且，權責清單的公布不能僅限于線下的紙質公開，必須在政府網站進行同步的動態更新，促進權責清單的數字化、信息化。筆者建議以半年為周期，對鄉鎮權責清單進行動態調整。當年涉及權力更新事項，則必須公布新的鄉鎮權責清單。若期間不涉及權力更新事項，鄉鎮亦要進行權責梳理，實現權責清單制度的“清權”之目的。

同時，建構權責清單的社會反饋系統。為保證公眾參與到權責清單的監督中來，權責清單公告應當列明監督電話，留下反饋郵箱，保障社會各界可以通過電話、郵件的方式反饋意見。基于此，建議省級、市級政府發布規范性文件，明確要求鄉鎮及縣級政府開通電話、電子郵件的反饋途徑。

（三）優化公布內容，規范制定程序，注重權責清單的規范性

其一，推進鄉鎮權責名稱的類型化。例如，針對行政檢查、行政檢查監督的權力類型劃分的不統一，建議根據省級、市級發布的權力清單指導目錄，對鄉鎮權力清單中權力類型、權力名稱進行統一。如江蘇省政府印發鄉鎮法定權力事項通用目錄，臨沂市委編辦根據縣區意見建議和座談會討論結果，廣泛征求市行政審批服務局、各縣區黨委編辦意見，并經市司法局合法性審查后，形成通用目錄。其中，委托事項列入權責清單應特別注明。實踐中，鄉鎮除了權責清單外還公布了其他的清單，如對同一類型權力行使步驟進行精細化劃分的職責邊界清單，對縣級政府部門與鄉鎮權責邊界的明晰化及鄉鎮發展依法行政、建設法治政府具有重要作用。故建議對應明確縣級與鄉鎮權責邊界的事項制作單獨的職責邊界清單，或者在權責清單中多列一行，標明權責邊界。

其二，推進權責清單編制的程序化。縱觀全國各地的實踐，鄉鎮權責清單編制程序并不統一。大致具有四種代表性的編制程序，見表2。

為保證權責清單內容的完整性、規范性與權威性，建議在吸納各地成熟經驗的基礎上，將鄉鎮權責清單的制定程序，予以統一規定。具體而言，首先，由省級政府同時公布鄉鎮法定權力事項通用目錄。其次，由市政府公布市級向鄉鎮的賦權事項，包括市級行政法規、規章、規范性文件為依據而設定的行政權責。再次，將以上權力及省級政府公布的法定權力事項通用目錄、涉及下轄鄉鎮的賦權事項列入鄉鎮指導目錄中進行公布。最后，在省級、市級進行通用目錄的公布后由鄉鎮自身對權力進行梳理，將兩份通用目錄均放入權責清單的同時，一并將行政委托事項納入統一的權責清單。

五、結論

毋庸置疑，權責清單制度是我國的一項依法行政特色制度。但是，隨著該制度在全國的實施，暴露出一些非規范性問題。鄉鎮權責清單由各省結合實際研究確定，導致不同省份的鄉鎮權責清單的差異性。為了讓權責清單發揮其本有的制度效用，需要從實踐中進行反思與修正。雖然本文研究面向并非是全面的，但是推進鄉鎮權責清單的內容完整性、類型明晰性、公布機制實效化的初步建議，有益于發揮鄉鎮權責清單的現實功效，推動行政執法的重心下沉，實現對于鄉鎮權力的規制與責任的厘定。

（作者單位：合肥工業大學文法學院）