創新構建服務于經濟高質量發展的環境影響評價體系

張國祥 田金輝 毛顯強 梅桂友

（1.上海建科環境技術有限公司，上海 200032；2.北京師范大學，北京 100875；3.中海石油環保服務有限公司，北京 100012）

0.引言

2021年3月11日第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，我國已轉向高質量發展階段，制度優勢顯著，治理效能提升……但重點領域關鍵環節改革任務仍然艱巨，創新能力不適應高質量發展要求[1]。經濟高質量發展需要高水平生態環境保護來支撐，應站在人與自然和諧共生的高度來謀劃社會經濟發展，努力建設人與自然和諧共生的現代化。我國的環境影響評價對于扭轉以資源消耗與環境污染為代價換取經濟增速的錯誤發展方式發揮了不可替代作用，高水平生態環境保護建設離不開環境影響評價的創新、發展與完善，創新發展環境影響評價制度，建立服務于經濟高質量發展的環境影響評價體系，對于實現生態環境治理體系和治理能力現代化，保障第二個百年目標的順利實現具有非常重要的意義。

在實現碳達峰碳中和目標的背景下，創新構建服務于經濟高質量發展的環境影響評價體系更為重要和迫切。2021年11月2日《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》提出加強甲烷等非二氧化碳溫室氣體排放管控，制定國家適應氣候變化戰略2035，大力推進低碳和適應氣候變化試點工作。健全排放源統計調查、核算核查、監管制度，將溫室氣體管控納入環評管理。然而當前我國環境影響評價仍然存在服務性有效性不強，服務范圍有遺漏等問題，尚不能完全適應經濟高質量發展的要求。本文通過探討當前環境影響評價體系與經濟高質量發展要求的差距，提出了環境影響評價體系亟需進行創新發展的方向和建議。

1.經濟高質量發展對高水平生態環境保護的要求

1.1 高質量發展的科學內涵

經濟發展包括速度與質量的辯證統一，沒有一定的發展速度就很難提高發展的質量，不能保證質量的發展就失去其意義[2]，我國的經濟高質量發展可歸納為“創新、協調、綠色、開放、共享”5個特征。

（1）創新發展動力。創新是推動經濟高質量發展的主要動力，實施創新驅動發展戰略是促進產業轉型發展的需要，是支撐消費升級的需要，是增強國家競爭力的需要，我國經濟必須在創新中實現高質量發展。實現經濟高質量的創新發展，應當在中高端消費、創新引領、綠色低碳、現代供應鏈、人力資本服務等領域培育新的增長點、形成新動能，不斷推動經濟發展從規模速度型向質量效率型增長、從粗放增長向集約增長轉變。

（2）注重發展協調性。協調是高質量發展不同于高速度發展的又一特征，在高質量發展進程中，經濟發展的速度依舊重要，但是應強調在更加寬廣領域上的協調發展；就經濟結構而言，國民經濟重大比例關系要合理，實現實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展，實現產業組織結構日益優化，一二三產業結構合理，并且不斷深化融合；就空間布局而言，高質量發展應促進城鄉之間、區域之間的均衡發展，推動經濟發展的空間布局更加合理、均衡。

（3）綠色引領發展方向。綠色發展理念為高質量發展提供了豐富的內涵，堅持生態優先、綠色發展新理念，要求我們在區域、產業、項目等不同層級引領經濟高質量發展，要求我們創造更多物質財富和精神財富，滿足人民日益增長的美好生活需要，尤其是要提供更多優質生態產品，滿足人民日益增長的優美生態環境需要。

（4）開放體現發展格局。國內國際雙循環，是以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，這種新發展格局不是封閉的國內循環，而是適應于經濟高質量發展的開放格局。

（5）共享確保發展公平性。高質量發展要堅持以人民為中心的發展思想，堅持發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享；在經濟、社會、生態等諸多方面，應把增進民生福祉作為發展的根本目的，形成有效社會治理、良好社會秩序，促進社會公平正義。

1.2 高水平生態環境保護的基本含義

當前對于高水平生態環境保護尚無一個統一定義，一些專家與學者對此進行研究，闡述其特征，如任勇提出高水平生態環境保護具有推動經濟社會高質量發展特性[3]，莊國泰、黃潤秋提出高水平生態環境保護保護具有促進經濟社會綠色轉型特征[4-5]。綜合這些研究成果可將其含義歸納、概括為：高水平生態環境保護是指貫徹落實習近平生態文明思想，踐行綠水青山就是金山銀山理念，從保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力的認識高度出發，將人們對良好生態環境的潛在需求轉化為生態環境產品和服務供給，形成經濟發展新增長點，使得良好生態環境成為經濟社會持續健康發展的有力支撐，主要體現在以下方面。

（1）高水平生態環境保護通過全面構建現代化環境治理體系，形成源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲、責任追究的全過程監督管理。

（2）高水平生態環境保護可實現高水平的污染防治，遵循依法治污、科學治污、精準治污三大原則，深化污染防治攻堅戰，持續改善生態環境質量，滿足人民日益增長的優美生態環境需要。

（3）高水平生態環境保護是以引導和倒逼雙向發力，促進經濟綠色低碳發展。通過用足用好“三線一單”、政策環評、規劃環評、項目環評、環境標準等政策手段，形成空間規劃與管控、產業結構優化、項目準入、企業轉型升級等管制與引導綠色低碳發展的組合措施。

（4）高水平生態環境保護可防范化解環境風險，維護人民群眾環境權益，促進和諧社會建設。

1.3 高水平生態環境保護在促進經濟高質量發展中的作用

經濟高質量發展不僅僅關注經濟增長的量，更關注經濟增長的“質”，關注與經濟增長相關聯的社會公平、生態環境等多個維度。生態環境保護是經濟高質量發展的重要方面，經濟高質量發展也對生態環境保護提出更高的要求。唯有高水平的生態環境保護才能支撐經濟高質量發展，在經濟高質量發展過程中，高水平的生態環境保護在貫徹新發展理念、轉變發展方式、構建綠色發展政策體系等方面發揮不可替代的作用。

（1）高水平生態環境保護有助于貫徹新發展理念，實現經濟高質量發展。新發展理念是指生態優先，綠色發展，實現優美生態環境也是高質量發展的重要目標之一，雖然目前我國是世界第二大經濟體，經濟總量獲得巨大發展，但在要在現代產業、人民生活、生態環境等領域接近或者達到發達國家水平，還需要付出長期艱苦的努力[6]，貫徹新發展理念是科學把握高質量發展內涵的前提，保障經濟高質量發展目標實現的根本保證。

（2）高水平生態環境保護加快發展方式綠色轉型。過去我國單純追求經濟增長速度，采取粗放式發展方式，以犧牲資源和環境為代價獲取經濟的高速增長[7]。發展方式綠色轉型就是要求提高資源利用效率、提升污染治理效率、降低污染排放水平，實施嚴格的污染排放標準，加強環保執法力度，提高經濟發展的環保門檻，堅決阻止以破壞環境為代價、存在重大生態環境風險的高污染項目，追求經濟綠色、可持續的發展模式。

（3）高水平生態環境保護通過構建經濟高質量發展所需的綠色發展大環境，織就一張生態環境保護網，護航經濟高質量發展。綠色發展政策體系主要包括實施有利于節能環保和資源綜合利用的稅收政策，大力發展綠色金融，健全自然資源有償使用制度，創新完善資源利用與環境保護領域的價格形成機制，推進固定資產投資項目節能審查、節能監察、重點用能單位管理制度改革，完善能效、水效“領跑者”制度，強化高耗水行業用水定額管理等，通過提高決策科學性與服務效率助力經濟高質量發展。

2.當前環境影響評體系與高水平生態環境保護要求的差距

我國的環境影響評價對于控制污染物排放、提高清潔生產水平、減小生態破壞、節約自然資源、調整產業結構和布局、優化經濟增長、推動決策的科學化和民主化等方面發揮了重要作用。但是也存在與經濟高質量發展要求脫節，不適應生態環境治理體系和治理能力現代化要求等問題，主要體現在服務有效性不強、管理范疇有遺漏、環保大數據應用不足等方面。

2.1 服務有效性不強

一些環境影響評價工作沒有從經濟高質量發展需求出發，單純“為了管理而管理”，提出的對策措施適應性差、有效性低，出現了環評被稱為“通行證”、規劃環評落地難、項目環評“虛胖”“評而不用”等尷尬局面[8]。導致這一問題有多方面因素，究其根源是對環評服務目標認識不到位，必須清醒認識到，環境影響評價作為高水平生態環境保護的重要組成部分，一起支持經濟高質量發展，就應該把經濟高質量發展作為其服務目標，對保障經濟高質量發展提供科學支撐。

環境影響評價承擔戰略、政策、規劃以及建設項目環境可行性論證工作，為戰略、政策、規劃以及建設項目管理部門審查、審批提供技術支撐。按照建設現代環境治理體系的要求，環境影響評價還肩負戰略、政策、規劃等宏觀策略優化，指導建設項目環保設施設計、建設與管理，為生態環境實踐工作提供有效指導等重任，顯然環境影響評價還未很好完成這些重任。

2.2 管理范疇有遺漏

環境影響評價工作的管理范疇應該覆蓋城鄉，不應有遺漏。但目前環境影響評價集中在城市、工業區等方面，對于鄉村規劃、農村污染整治很少涉及，特別是村居規劃、鄉村污染治理更是環評少有問津的領域。

碳達峰、碳中和是今后我國經濟發展面臨的重要任務，生態環境問題根源在于高碳的能源結構及其支撐的高碳重化工產業結構問題，能源結構是以高碳的化石能源為主，占比達到約85%，其中煤的占比達到57%。化石能源燃燒不但是二氧化碳等溫室氣體的主要來源，同時燃燒產生的顆粒物、二氧化硫、氮氧化物等也是當下大氣污染物的主要來源。因此，調整能源結構、產業結構不僅可以減少碳排放，也可從根源上降低污染物排放，降碳可與環境質量改善產生顯著的協同效應。但是環境影響評價對此尚未涉及，必須大力加強環評中碳排放工作。

2.3 大數據平臺應用不足

為了適應生態環境管理現代化要求，近年來國家與各級地方政府陸續建設以全國排污許可管理系統、全國環境統計系統、全國第二次污染普查系統等為代表的生態環保大數據平臺系統，極大提升生態環保管理水平。然而環境影響評價對生態環保大數據的少有應用或應用水平低下，特別是在行政審批改革出現的建設項目可行性研究報告技術審查簡化或缺少建設項目可行性研究報告、區域與產業規劃報告編制水平退化情況下，即環境影響評價依據—項目可研報告或規劃報告缺乏或水平低下，導致環評工作依據基礎技術資料科學性不足，生態環保大數據平臺可彌補這一不足。但是由于管理機制、體制方面原因，導致生態環保大數據平臺只能僅由管理部門運用，環評機構與技術人員運用受阻，形成環保大數據資源共享不足與資源浪費，阻礙了環評工作效率與成果科學性的提高。

3.創新構建服務于高質量發展的環境影響評價體系建議

3.1 合理劃分層次和范疇，科學確立評價重點，有效發揮環評作用

要有效發揮環評源頭預防作用，就必須厘清政策環評、戰略環評、規劃環評、區域環評、項目環評的定位，合理劃分各層級環評界面、科學確立其評價重點。其中政策關系到一個國家、地區或部門長期發展前景，影響涉及時間跨度大，空間范圍廣，影響類型多樣，政策環評是從政策、戰略層級分析其否存在重大不利生態環境影響，針對具有潛在重大不利生態環境影響的政策內容，分析其影響范圍和程度，預警可能引發的生態環境風險，通過優化政策、完善保障措施和制度，規避政策實施帶來生態污染隱患。戰略環評重在協調區域或跨區域發展環境問題劃定紅線，為“多規合一”和規劃環評提供指導。規劃環評重在優化行業的布局、規模、結構，擬定負面清單，指導項目環境準入。項目環評重在落實環境質量目標管理要求，優化環保措施，強化環境風險防控，做好與排污許可的銜接。各層級環評既有聯系又各有定位，既不能用低層級環評簡單疊加作為高層級環評內容，又不能讓低層級環評承擔高層級環評的工作內容。在區域環評、規劃環評方面，應將工作重心放在產業生態化與生態產業化上，為項目環評提供方向明確的指導。在項目環評方面，應將工作重心放在項目環境可行性判斷與治理對策措施要求，指導項目污染治理與生態環境保護工程設計。只有如此作為，才能擺脫規劃環評落地難、項目環評“虛胖”“評而不用”的困境。

3.2 適應市場經濟發展要求，完善環評架構、擴展環評范圍、豐富環評內容

目前我國以行政審批、行政許可來建立環境影響評價架構體系，如在戰略、政策、規劃層級，進行環境影響評價并行政審批滿足戰略、政策、規劃行政審查的需要，在建設項目層級，進行環境影響評價審批滿足建設項目行政許可的需求。在現代環境治理體系中，企業是生態環境保護的責任主體，環境影響評價不僅要滿足政府主導的行政審查、企業的行政許可的需求，而且還應在指導企業在收購、轉讓、租賃、破產以及提供金融服務等運營環節的生態環境保護工作，充分發揮其責任主體作用，完善環境影響評價架構體系（如圖1所示），倡導企業在收購、轉讓、租賃、破產等運營環節開展評價。例如在收購環節進行生態環境合規性、污染防治設施完好性、污染隱患排查性等方面評價，更好地指導企業收購決策。又如在破產環節開展污染隱患排查性評價，指導有關方面更好地進行破產清算，避免污染糾紛。又如金融保險管理部門為高污染、高風險企業提高環境污染責任保險需要配套開展的環境污染責任保險風險評價，通過保險綠色金融管理措施防范與化解環境風險，為清山綠水加上“保險杠”、為運行企業裝上“安全閥”、讓公眾吃了“放心丸”，切實發揮環評在防范化解環境風險、促進和諧社會建設中科學指導作用。

圖1 完善環境影響評價層級架構體系

按照鄉村振興法等法規要求，將鄉村規劃、鄉村宜居建設等納入環評范圍，為因地制宜開展污染治理與生態保護提供科學依據，提高農村環境綜合整治、建設生態宜居美麗鄉村工作指導的有效性。

將碳排放納入環評之中，從評價內容、評價因子、評價過程等方面來豐富與完善環境影響評價。從能源活動排放、調入電力和熱力排放、生產過程排放3個環節，做好規劃和建設項目碳排放情況分析、碳排放現狀調查和預測評價、碳減排潛力分析等內容，將二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫和三氟化氮納入碳排放評價因子，從產業結構、用能結構、運輸結構、用地結構、降低能損，改進工藝，提高能源綜合利用效率等方面，給出碳減排方案和管理措施[9]。在環評中還應系統考慮氣候變化、極端氣候頻發等問題，通過環評工作調整設計和優化方案，以便更好地適應氣候變化影響、增強工程和規劃的氣候韌性。

3.3 充分利用環保大數據建設能夠服務于環評的共享數據平臺

生態環保大數據為政府創新環境治理手段提供了新的思路，成為推進環境治理體系和治理能力現代化的重要手段。它是指運用大數據的理念、技術和方法，對環境范疇的數據進行采集、存儲、計算與應用，為提高重大生態環境風險預測、預報和預警水平，提升環境管理決策水平，推進環境治理體系和治理能力現代化提供科技和數據支撐[10]。環保大數據主要包括遙感地理信息環境數據、氣象數據、水文觀測數據、環境監測數據、環境管理數據（如環統數據、排污許可數據、環評審批數據）等，它們可為環境影響評價工作提供現狀調查、污染分析、定量預測等提供有效的基礎數據，為了提升環保大數據平臺服務于環評工作的水平，需做好以下工作。

（1）建立環境信息共享機制，打破部門之間、地區之間的數據信息封鎖，破除信息共享的機制、體制障礙。在確保數據安全前提下，研究大數據應用開放性，實現不僅將大數據服務于管理部門，還要滿足環評等技術服務、企業以及公眾等多層級對大數據的應用需求。

（2）從源頭狠抓環境監測數據質量，確保數據的真實性、準確性和一致性。規范工作規程，使用符合監測標準規范要求的環境數據，使用符合國家監測規范的污染物自動監測數據、排污許可證執行報告數據，科學收集與統計環境信息，披露環境信息應當真實、準確、完整，不得有虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏。

（3）完善信息披露形式。信息披露應易于理解，便于查詢，做到信息集中、完備、可查。

充分利用環保大數據建設環評等各方共享大數據平臺，避免重復工作，可加快環評進度，提高環評成果科技含量，增強環評技術報告的實效。

4.結語

我國環境影響評價經過半個世紀的發展，在實現富起來的社會發展進程中遏制環境污染、改善生態環境功不可沒，同時也存在服務性不強、指導性有待改進等不足。在實現民族復興進程中，環境影響評價必須立足新發展階段、構筑新發展格局、貫徹新發展理念，將經濟高質量發展作為服務目標，創新構建服務于經濟高質量發展的環評體系。以問題為導向，從環評范疇劃分、架構完善、內容豐富、深度融合、大數據共享等方面，彌補或縮小當前環境影響評價體系與高水平生態環境保護的差距，不斷完善、深度融合，為高質量發展經濟、高水平保護生態環境服務。