法國國立行政學院改革展望

摘? ?要：2020年2月18日，法國總理愛德華·菲利普宣布將對法國國立行政學院（ENA）進行重大改革：將聯合包括ENA在內的七所學院合并成一所公共行政學院（EAP），來取代ENA;還將在全國設立20個預備班，同時拿出10%～15%的名額向低收入階層傾斜，使生源地和學員階層多樣化，從而打破目前ENA精英化的傾向。另外，改革措施還包括取消畢業排名、設立核心課程等。EAP將于2022年正式招生，目前總理府正在著手制定具體的改革細則。本次改革將對法國未來高級文官的選拔、培養與分配產生重大影響。但如何解決公眾爭議所提出的問題，以及原有的ENA在新組建的EAP中發揮什么樣的作用，還有待于實施細則的頒布及在實踐過程中的觀察。

關鍵詞：法國國立行政學院 畢業排名制度 精英化傾向 法國公共行政學院

法國國立行政學院（？魪cole Natinale d’Administration，ENA）自1945年建校以來，已為法國培養和輸送了大批優秀的管理人才，被譽為法國“高級文官的搖籃”。法國最近的六位總統中，有四人畢業于該校。在多年的發展中，ENA雖已進行多次改革與完善，但目前仍存在培訓對象精英化、畢業排名制度遭詬病等諸多問題，受到越來越多的批評。2019年4月底，法國總統埃馬紐埃爾·馬克龍（Emmanuel Macron）建議“廢除”ENA。他委托律師弗里德里克·蒂里耶茲（Frédéric Thiriez）就此問題起草調研報告。2020年2月18日，法國總理愛德華·菲利普（Edouard Philippe）根據蒂里耶茲報告的建議，宣布將組建一所公共行政學院（？魪cole d’Administration Publique，EAP）來取代ENA，用于專門培訓法國的高級文官。改革后，所有的學員將進行為期6個月的核心課程學習，同時取消畢業排名制度[1]。這將是ENA70多年發展歷史上的一次重要改革，對法國未來高級文官的選拔、培養與分配產生重大的影響。

一、法國國立行政學院辦學現狀

ENA隸屬總理府，主要從事法國高級文官的選拔、培養與分配工作，面向大學畢業生、在職公職人員及其他社會人員招生，被招錄的學員將接受27個月的培訓，培訓結束后按照畢業排名，被安排到國家行政機關或其他公共機構擔任高級文官。

（一）招錄制度

目前，ENA的入學考試有三種：外部考試、內部考試和第三種考試。ENA之父——米歇爾·德勃雷（Michel Debré）在學院建立之初就提出了雙重考試制度，即外部考試和內部考試相結合。通過外部考試招收受過嚴格高等教育的大學畢業生，通過內部考試招收具有一定實際工作經驗的在職官員（serving officials）[2]。從1983年起，ENA增加了第三種考試，面向除大學生和公職系統以外的人員，使招生來源更加多元化[3]。另外，根據2004年3月29日政令，三種考試全部對歐盟籍公民開放，吸引歐盟其他國家的人員到ENA學習，從而發揮ENA在培養歐盟其他國家高級文官中的作用。[4]

考試分為初試（筆試）和復試（口試）兩個部分。筆試部分包括：公共法律方面的評論文、經濟方面的評論文、常識方面的評論文、對一篇長達40～70頁的文獻（關于歐洲法律和政策）編寫摘要，第五門考試科目由考生從數學、行政管理學科或語言等學科中選擇一門[5]。通過筆試的考生進入復試階段，該階段采用口試的形式，時長為45分鐘。口試內容涉及公共財政、國際政治、外語能力，從一般常識到私人問題，內容包羅萬象。

（二）培訓制度

學院對被錄取的學員進行27個月的培訓，在培訓期間，學員享受國家高級文官待遇，每月領取薪水。培訓分為三個階段：課堂教學、實習、專業提升①。其中教學和實習時間為24個月，專業提升階段為3個月，實習有4次，共計63周。[6]

實習分為歐洲階段（7個月）和地方階段（8個月），地點在國際組織以及歐洲與地方行政部門。課堂教學階段學員的學習內容包括7門課程：歐盟事務、中央和地方關系、公共管理、經濟、法律、外語和計算機。除了外語和計算機，其他課程都采用案例教學的方式進行[7]。3個月的專業提升階段屬于深度學習期，采用團隊合作的形式，每5～6個人組成一組，目的是讓學員學會團隊合作以及掌握解決實際問題的能力。

（三）分配制度

ENA的分配制度與畢業排名制度相關，排名與崗位的安排直接掛鉤。學員在校期間所有的實習和考試成績都會記錄在案，在畢業前每個學員都有一個名次，畢業生嚴格按名次順序挑選政府所提供的空缺職位。按照慣例，只有排名前15的畢業生才有機會進入國家行政法院、國家審計法院和財政稽查署等具有較強吸引力的部門任職。

二、法國國立行政學院改革的背景

長期以來，ENA的學員主要來自精英階層的家庭，一般階層家庭的孩子很難獲得學習機會。目前的畢業排名制度導致學員過于看重成績與排名，這也帶來一系列的不良后果。另外，ENA的改革也是為了化解“黃背心”運動②的社會危機及考慮地方分權改革的需要。

（一）畢業考試排名的弊端

排在前幾名的學員可以選擇到行政法院、財政部、審計法院、駐外使館等部門任職，排在后面的學員很可能到外省任職[8]。因此，為了能得到一個名次，最終得到一個好的職位，每個學員對每一個學習環節、每一次案例作業和每一次考試都極其重視，從而使培訓的效果得到了保障。

但另一方面，畢業排名也有諸多的弊端。畢業排名的競爭氛圍無形中給學員的身心帶來了巨大的壓力，同時也讓學員過于關注排名考核，而不注重實際能力的提高。另外，分配只根據排名來選擇職業，而不考慮學員的興趣與實際能力。因此，畢業排名制度遭到越來越多的質疑與反對。

（二）培養對象過于精英化

據法國《金融時報》（FranceInfo）報道，大多數學員的父母是干部，自從學校成立以來，這一比率一直在上升。1950年，父親是干部的學員比率為45%;到2014年，這一比率竟上升至70%[9]。ENA現任院長帕特里克·杰拉德（Patrick Gerard）也承認，“學院目前僅有19%的學員來自工薪階層背景的家庭”。[10]

另外，ENA入學考試的難度較大，它要求考生不僅具備國家行政管理主要專業的廣博而扎實的知識，還要具備多種能力。考生通過嚴格的筆試（初試）篩選后，還要參加更加嚴酷的口試（復試）。口試的內容涵蓋非常廣泛，上至科技政治，下至人文世俗。這樣的能力要經過長期的訓練才能獲得，而出身工薪階層家庭的學生很難通過這樣的考試。法國社會學家安娜貝爾·阿魯什（Annabelle Allouch）指出，“教育社會學研究顯示，口頭技能在人群中分布不均，家庭文化與學校文化越接近，學生就越容易正確地表達自己”[11]。因此，來自中等及以下階層家庭的孩子，雖然在筆試中能取得好的成績，但因社會地位、穿著和言行談吐等原因，同時受到考官因種族、性別等主觀判斷的影響，有可能無法獲得理想的成績。

（三）化解社會危機的需要

2019年春，馬克龍總統在“黃背心”危機過后的一次演講中指出：“法國高級文官離人民太遠了，該制度與我們現在的社會水火不容，一切都必須改變，讓我們從廢除ENA開始吧。”[12]為了平息這場危機，馬克龍提出了一系列改革措施，其中改革ENA現行的高級文官選拔與培養制度，用EAP來取代ENA，是他的一項重要改革，其實質是為了化解當前的社會危機。

（四）地方分權改革的要求

法國是一個中央集權的國家，但近年來法國政府一直在推動地方分權制改革，未來將會有更多ENA的畢業生進入地方工作。為了應對這一新變化，除了加強學員的地方實習外，在課程安排方面應加強對地方政府管理的學習，培養他們處理地方事務的能力。

三、法國國立行政學院改革的主要舉措

蒂里耶茲團隊聽取了超過250場聽證會以及與行政部門的討論，最終提出了一份長達95頁的方案。在方案中，蒂里耶茲提出了42項關于國家高級文官的選拔與培訓、工作招聘、職業發展、工作流動和人員薪酬等方面的改革建議。隨后法國總理菲利普宣布了此方案，其中ENA改革方面的內容主要包括：合并包括ENA在內的七所學院，更名為EAP，取消畢業排名;對招生、課程等方面進行改革與完善。

（一）改組國立行政學院，更名為公共行政學院

2019年4月25日，馬克龍總統提出將撤銷ENA，他指出：“要進行這項改革，我們必須終結ENA。”[13]但在法國總理菲利普最終提出的改革方案中，并沒有廢除ENA，而是將其改組為EAP，并且還將培訓工程師。他解釋說，“ENA本身將被一所職權范圍更廣的公共行政學院——EAP所取代，不過ENA品牌將保留用于國際目的，主要培訓歐盟工作人員，培訓內容主要涉及歐洲問題等”。[14]

因此，改革后ENA這一名稱將不復存在，而被EAP所替代。另外，新組建的EAP將由法國國立行政學院、法官學院、警察學院、監獄管理學院、公共衛生高等研究學院、國家社會保障學院和國家領土研究所組建而成[15]。新組建的EAP將轉變為一個高等教育和研究機構或成為行政部門的一個內部學院。[16]

（二）招生名額向低收入階層傾斜

圖盧茲商學院教授阿蘭·克拉斯菲爾德（Alain Klarsfeld）指出：“ENA已成為諸多法國人憎恨的象征——精英主義。”[17]近幾十年的研究顯示，盡管入學考試對每個人都開放，但錄取的往往是父母為高級文官或大公司總裁等精英管理階層的學員，工薪階層家庭的學員入學機會越來越少。為了打破這一局面，在招生方面提出了兩方面的措施：一是法國各大區設立預備班;二是招生向中下階層家庭考生傾斜。

首先，為了確保生源地域多元化，EAP將在全法各地設立20個預備班，將根據一定的標準選拔學生，并進行分組，為來自法國各地的年輕人鋪平道路[18]。其次，為了確保平等與民主，改革當前ENA精英化的傾向，讓EAP的學員來源更加多元化，招生的一半名額留給大學畢業生，另一半的名額留給專業人員。同時在招生時將向低收入群體傾斜，學院將每年招生計劃的10%～15%留給出身工薪階層的考生[19]。通過這樣一項特別的計劃，讓工薪階層家庭的孩子有機會進入EAP學習。

（三）共修核心課程

目前，法國行政、司法、警察、衛生等不同領域的文官培訓各自為政，為了打破這種割據的現狀，新的改革方案建議新生進入EAP后集中進行為期6個月的核心課程學習。課程內容包括：3周軍訓、3周全民服務、2周集中課程學習（內容涉及行政組織、道德和管理等方面的知識）。剩下的4個月將到基層實習，學員將被派到政府機構、醫院、法院、警察局等部門實習。學員通過相互協作，共同努力，對現實中遇到的各種問題做出判斷，并提出解決建議[20]。6個月的核心課程結束后，學員將回到各自申請的學校繼續學習。

（四）取消畢業排名

本次改革的另一大舉措是取消畢業排名，這一改革動搖了ENA畢業生的終身精英地位。在公布的改革方案中明確指出，取消排名，改革現有的分配制度對于將來新組建學院的發展至關重要。在未來的學院培訓中，必須取消畢業排名，以便學員專注于他們的學業。選拔出的職位將與學員的愿望和政府的愿望相吻合，并有可能由一個委員會挑選候選人擔任某一職位”[21]。改革后的職位分配將賦予國家用人單位更多的畢業生選拔權，用人單位選擇他們認為最合適的畢業生，而不是僅僅按照成績的排名接收相應畢業生。[22]

目前，排名最靠前的畢業生可以自動進入國家機構的高層職位。卡羅琳·吉雷利（Caroline Girelli）是法國國防部的公務員，她也極力反對排名制度，認為ENA剛畢業的學員不應該立即進入最負盛名、職業軌跡最快、工資最高的行政機構。相反，他們應該在巴黎以外的地方工作至少10年，這樣人們才能看到他們是否有資格擔任高級職務。[23]

四、法國國立行政學院改革展望

法國高級文官選拔與培養方案已經公布，這些方案是針對當前法國高級文官的培養所存在的弊端提出來的，改革方案宣布后得到了各方廣泛的肯定，但也存在一些亟需解決的問題。

第一，新的公共行政學院如何管理？新組建的EAP是不是以ENA為主體合并其他6所學院？方案中并沒有明確這一點。另外，新組建的EAP是將幾所學院合并起來另外選址，還是保持各校校址不變？ENA從2005年1月除保留巴黎一處校址外，總部搬遷至“歐洲之都”斯特拉斯堡[24]。EAP的其他幾所學院又在巴黎、波爾多、雷恩等城市。如此分散、龐大的校區，如何加以管理，亟需解決。

第二，如何保持案例教學的特色？案例教學是ENA的一大特色。ENA的學員在學校期間要學7門課程，每門課平均15個案例，兩年下來，大小案例要做100多個[25]。另外，法國國立行政學院教學案例年更換率為60%[26]。如何保證源源不斷的最新案例？如果確保新加入的其他幾所學院采用案例教學，并使之作為EAP的特色，就必須有一套教學保障機制，并且通過長期的堅持與努力，才能達到ENA案例教學的水平與特色。

第三，如何兼顧并滿足各類高級文官的培訓需求，是核心課程內容設置必須思考的問題。來自司法部門的一名官員指出，“目前一名法官的培訓時間僅為31個月，卻還要與其他人一起參加6個月的核心課程，因此我們堅決反對，必須保證教學質量”[27]。地方法官聯合會（USM）主席席琳·帕里索（Céline Parisot）也指出：“3個月的軍訓對地方法官來說沒有意義。司法機構是獨立的，地方法官不應在那里學習走路或響應命令，這與目前國家法官學院的教育目標背道而馳。”[28]

法國總理府委托公共職務、初等教育、高等教育三位部長組建團隊研究并細化改革方案。無論如何，本次改革勢必對法國未來高級文官的選拔、培養與聘任產生重大的影響。其中原有的ENA在新組建的EAP中發揮什么樣的作用，是公眾較為關心的一個問題。具體的成效及現存的一些問題如何解決，值得進一步觀察。

注釋：

①專業提升是指專題性的專業能力提升培訓。

②2018年11月以來，法國連續數月爆發的“黃背心”運動，部分原因是反對政治體制中的精英主義。示威者批評以ENA畢業生為代表的政治精英高高在上、無視人民的疾苦。

參考文獻：

[1]CHAZAN D.Macron scraps plan to abolish elite finishing school[EB/OL].（2020-02-18）[2020-03-24].https：//www.telegraph.co.uk/news/2020/02/18/macron-scraps-plan-abolish-elite-finishing-school.

[2]PARRIS H. Twenty years of I’Ecole Natinale d’Administration[J].Public administration， Winter 1965， 43（4）：395.

[3][4][6][24]楊光富.國外領導人才培訓模式比較研究[M].北京：光明日報出版社，2010：29，67，69，124.

[5]埃米莉·特朗，翁文艷，楊光富.變革中的法國國家行政學院[J].中國浦東干部學院學報，2008（3）：117.

[7]史美蘭.ENA：60年后的重大改革[J].國家行政學院學報，2006（5）：88.

[8]谷昀.培訓管理者培訓成果選編[M].北京：國家行政學院出版社，2007：46.

[9]T？魪L？魪VISIONS F. Supprimer l'ENA， une bonne idée？[EB/OL].（2019-04-18）[2020-03-26].https：//www.francetvinfo.fr/economie/emploi/recherche-d-emploi/fonction-publique/supprimer-l-ena-une-bonne-idee_3402817.html.

[10]AFP/The Local. What is ENA and why does Macron want to ‘abolish’ France’s most elite university？[EB/OL].（2019-04-25）[2020-03-24].https：//www.thelocal.fr/20190425/what-is-frances-elite-college-ena-and-why-would-macron-want-to-close-it.

[11]Amandine Hirou.Réforme du bac： avec le grand oral， gare aux biais sociaux[EB/OL].（2018-03-20）[2021-03-20].https：//www.lexpress.fr/education/reforme-du-bac-avec-le-grand-oral-gare-aux-biais-sociaux_1993803.html.

[12]RFI Follow. France： how to rethink the training of elites[EB/OL].（2020-02-18）[2020-03-27].https：//www.tellerreport.com/news/2020-02-18---france--how-to-rethink-the-training-of-elites-.rJbOtNdFQ8.html.

[13]France 24. Key points of Macron’s plans after ‘Great National Debate’[EB/OL].（2019-04-26）[2020-03-28].https：//www.france24.com/en/20190426-france-macron-speech-response-yellow-vest-protests-taxes-national-debate.

[14]France： ENA survives but reforms to follow[EB/OL].（2020-03-04）[2020-03-26].https：//psnews.co.nz/world-ps-news/2020/03/04/france-ena-survives-but-reforms-to-follow/.

[15][18]The Thiriez report proposals[EB/OL].（2020-02-18）[2020-03-28].https：//www.web24.news/a/2020/02/the-thiriez-report-proposals-3.html.

[16][20][21]Marie-Christine de Montecler.L’ENA va mourir， vive l’EAP！[EB/OL].（2020-02-19）[2020-03-25].https：//www.dalloz-actualite.fr/flash/l-ena-va-mourir-vive-l-eap#.XnoIZ7czbZ4.

[17]LOUGH R.France’s Macron to Shut Elite ENA School in Drive for Fairness[EB/OL].（2019-04-25）[2020-03-28].https：//www.usnews.com/news/world/articles/2019-04-25/frances-macron-to-shut-elite-ena-school-in-drive-for-fairness.

[19]HERTZOG P.The Thiriez report on the reform of the ENA given to Edouard Philippe[EB/OL].（2020-02-18）[2020-03-29].https：//www.tellerreport.com/life/2020-02-18---the-thiriez-report-on-the-reform-of-the-ena-given-to-edouard-philippe-.BJ4EL2dYmU.html.

[22][23]HALL I.Learning the lessons of ？魪NA’s fall[EB/OL].（2019-09-17）[2020-03-24].https：//www.globalgovernmentforum.com/learning-the-lessons-of-enas-fall/.

[25]史美蘭.法國ENA案例教學研究[J].國家行政學院學報，2004（4）：92.

[26]楊志和.拓寬干部教育培訓的國際化視野——法國國立行政學院公務員培訓的借鑒與思考[J].中國延安干部學院學報，2013（11）：136.

[27][28]SAMAIN O.This report which aims to reconnect senior officials with the field[EB/OL].（2020-02-18）[2020-03-25].https：//www.tellerreport.com/news/2020-02-18---this-report-which-aims-to-reconnect-senior-officials-with-the-field-.r1lmI7_F7U.html.

編輯 呂伊雯? ?校對 娜迪拉·阿不拉江