地方政府專項債券的功能延伸與效用提升

摘要：自2015年發行首筆地方政府專項債券以來，我國逐年加大專項債發行力度，持續完善專項債管理制度，有效發揮了專項債在穩投資、穩增長中的積極作用。在新發展階段，不穩定性、不確定性因素明顯增多，應按照宏觀治理的新要求，適度拓展專項債的功能定位，進一步提升其投資效率和乘數效應，促進財政更可持續和經濟高質量發展。

關鍵詞：地方政府專項債券 財政可持續 效用提升

在新冠肺炎疫情的持續沖擊下，百年變局加速演進，外部環境更趨復雜嚴峻和不確定，國內改革發展穩定任務艱巨，經濟轉型和產業調整面臨諸多挑戰。在此背景下，政府投資仍然是引導社會預期、推動經濟復蘇的重要引擎，管好用好地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）資金是重要抓手之一。繼2015年首次發行以來，專項債發行規模逐年遞增、結構持續優化，已成為積極財政政策的重要選項。2022年第一季度提前下達1.46萬億元發行限額，疊加2021年第四季度專項債大規模發行，預計在2022年上半年將迎來新一輪“基建潮”。與此同時，2021年底召開的中央經濟工作會議明確提出“穩字當頭、穩中求進”，意味著當前的宏觀調控思路和工作重點發生了明顯轉變，要求專項債及時調整并優化功能定位，進一步提升投資效能，更好地應對需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力。

地方政府專項債的基本功能

自2015年經修訂的《中華人民共和國預算法》實施以來，地方政府舉債融資機制進一步健全，“開前門、堵后門”成為政府債務管理的工作主線。專項債因不列入赤字且申報周期較短，受到地方政府的普遍青睞。因有政府信用背書，銀行等金融機構也表現出高漲的認購熱情。專項債的期限結構不斷豐富、發行利率整體下行、投向領域持續優化，在一定程度上滿足了地方政府在當期財力不足、事權責任過大情況下的剛性投資需求。回顧近年來專項債的發展歷程，其功能主要體現在三個方面。

（一）彌補財政收支缺口

專項債發行規模從2015年的956億元擴大到2021年的3.65萬億元，短短六年時間，累計發行規模達16.7萬億元，超過地方政府一般債務。在規范地方政府舉債行為、剝離平臺公司政府融資功能的背景下，專項債的大規模發行，能替代部分一般公共預算支出，有助于優化財政支出結構，彌補財政收支缺口。在中央和地方財政關系尚未完全理順的情況下，專項債成為地方政府開展基礎設施建設的重要資金來源。此外，再融資專項債的擴容，有效解決了部分地區政府性基金短期收支失衡的問題。

（二）引導社會資本投入

作為一種政府直接投資方式，專項債投資具有一定的杠桿放大功能，能吸引社會資本，形成多元投資格局。閆衍等（2019）認為，專項債對基礎設施建設投資的拉動乘數約為1.6～2.5倍。相比傳統政府直接投資的乘數效應普遍小于1的情形，專項債具有更好的引導社會資本、放大投資乘數效應功能。特別是自2019年起，中央允許專項債用作部分重大項目資本金，突破了以往專項債只能作為項目配套資金的限制，進一步拓寬了基建投資的資金來源，對引導社會資本投入具有重要意義。隨著專項債用作項目資本金范圍的不斷擴大，其對社會資本的帶動作用將進一步顯現。專項債投向具有公共產品屬性的基礎設施，不僅短期內能有效拉動社會投資、促進經濟增長，而且在長期內具有明顯的正外部性，有助于形成投資興業的良好生態。

（三）規范政府債務管理

隨著政府融資渠道收緊，政府債務日趨顯性化。專項債作為地方政府“開前門、堵后門”的重要舉措，能有效降低融資成本，推動債務管理規范化、透明化，防范化解隱性債務風險。從量上對政府債務進行嚴格的規模控制，利用額度管理硬化預算約束，有利于加強公共支出管理。從質上提高債務資金使用效率，通過盤活存量資產、優化資源配置，有助于降低債券違約風險、增強財政的可持續性。由于專項債由省級政府統一發行并轉貸給市縣級政府，需對應具體項目來核定額度，且要求資金封閉循環，更有利于落實省級政府的監管責任，強化對資金支出的過程監督和績效評價，提升政府債務管理的規范化水平，確保投資的有效性和資金的安全性。

在取得成效的同時，由于監管制度的不完善以及存在部分機會主義行為，在一定條件下專項債的可持續性可能受到影響，給地方財政運行帶來壓力，對此應予以關注。

新發展階段下專項債管理的內涵延伸

不同于國外市政收益債發行主體眾多且以項目收益作為主要償債來源，我國專項債由省級政府統一代發，具有更強的信用背書，既承擔一定的宏觀調控職能，也蘊含明顯的政府意志。隨著我國經濟進入新發展階段，各種不穩定、不確定性因素明顯增多，疊加百年變局和世紀疫情的雙重沖擊，防風險成為當前經濟工作的重要任務。相應地，專項債必須突破傳統功能定位，圍繞重大風險防范、跨周期和逆周期調節、高質量發展等宏觀治理要求發揮更加積極的作用，專項債管理的內涵也將隨之延伸。

（一）服務于重大風險防范

做好重大風險防范是穩增長的重要前提和基礎。當前，防范化解地方政府債務風險仍是各級政府首要的戰略任務。具體來說，一方面，需考慮短期內資金的合理安排，提高專項債期限與項目周期的匹配度，避免因資金錯配導致區域性、系統性風險。另一方面，需考慮項目的財務自平衡能力、地方政府的資源整合和項目設計能力，重視市場功能的有效發揮，培育項目的自我造血能力，避免償債壓力的隱性轉移。近年來，我國再融資專項債的發行額度持續擴大，2021年發行規模同比增長約為150%，占當年專項債比重近三成，借新還舊比例明顯升高，說明“以債養債”苗頭有所顯現。

（二）內嵌于跨周期、逆周期調節

中央經濟工作會議明確提出，跨周期和逆周期宏觀調控政策要有機結合，保證財政支出強度，加快支出進度，適度超前開展基建投資。專項債作為積極財政政策的重要抓手，在上市發行與形成實物工作量之間存在一定的時間差，具有跨周期調節的天然優勢。針對我國經濟當前面臨的三重壓力，專項債需要提前籌劃、長短結合、全程發力。通過專項債的提前布局和精準發力，盡早形成實物工作量，發揮投資的逆周期調節功能，穩定經濟運行態勢。適當放寬專項債的使用期限和適用范圍，鼓勵更多投向調結構、增后勁的戰略型項目，通過長期持續投入，為熨平經濟的周期性波動提供支撐。C35C0335-6F7B-4567-8FB2-D5E952124BEA

（三）統一于高質量發展要求

穩增長是推動高質量發展的應有之義，專項債的使用必須緊扣“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，通過短期內的項目高標準建設，助力經濟長期的高質量發展。一是專項債投入的重點應從量轉向質，從規模提升轉向注重實效，圍繞重大民生需求、重要戰略方向，支持“兩新一重”領域和優質項目建設，加大對傳統產業向高端化、智能化、綠色化轉型的支持力度。二是專項債投入應貫徹“以人民為中心”的發展思想，按照“項目跟人走”原則，始終圍繞人的流動、人的需求和人的發展來做文章。三是遵循“雙碳”目標和新發展理念，合理規劃項目，既要避免運動式減碳，又要滿足高質量發展要求。

提升專項債效用的主要著力點

新發展階段賦予專項債新的功能定位和目標任務。為在更高層級、更高水平發揮專項債對沖公共風險、促進高質量發展的積極作用，除了加強頂層設計，進一步完善法律框架和實施細則，還須對專項債的項目儲備、資金使用、風險監測等具體工作提出新的要求。

（一）加強項目儲備，發揮重大項目的跨周期調節功能

由于專項債強調收益自平衡，難以適用所有基礎設施項目，地方政府必須科學籌劃，認真做好項目篩選和資源整合工作，儲備一批強基礎、管長遠、增后勁的重點項目。可更多聚焦于新基建、產業園區等公共屬性較為明顯的平臺型項目，適度超前開展投資，更好發揮此類項目的跨周期調節功能。進一步引導、鼓勵專項債投向“十四五”規劃綱要以及專項規劃確定的重大項目，通過跨周期的持續投入，培育經濟增長的內生動力。

（二）統籌債券發行，持續助力穩投資穩增長

一是認真做好區域內專項債項目的統籌規劃，確保專項債發行后及時投入使用，盡早形成實物工作量。二是堅持“資金跟著項目走”原則，加大各部門協調力度，依法合規加快推進條件成熟的專項債項目開工建設，保障已發行債券項目的后續資金供給，避免項目倉促上馬和“半拉子”工程。對于分階段實施的重大項目，需形成持續滾動發行和項目接續機制，確保專項債與項目規模及周期相匹配。三是適當放松對再融資專項債券的發行限制，避免出現流動性風險，重點關注再融資專項債擴容后化債壓力后移、付息成本增加導致的地方財政可持續問題。四是進一步強化專項債的事前評估、目標管理、運行監控、績效評價等工作，切實提升債券資金的使用效益和乘數效應，拉動其他行業投資和消費。

（三）發揮杠桿功能，帶動更多社會資本投資

實現穩增長目標，既需要政府投資的精準發力，也離不開社會資本的積極參與。專項債對項目收益自平衡的要求，與社會資本的逐利屬性具有天然的吻合度，應以優質項目為載體，積極發揮專項債的引導功能，形成對社會資本的帶動效應。一是選對項目，科學設計項目實施方案，配套相關的財政金融政策，追求合意的資本回報率。二是挖掘策劃適宜項目，適度加大專項債用作項目資本金的范圍及力度，吸引更多社會資本進入基礎設施領域。當前，我國專項債用作項目資本金規模占全部專項債比重低于10%，遠小于25%的政策規定限額，具有較大的發展空間。三是加大財政金融政策的協同力度，支持實施“專項債+社會資本”的融資組合，形成“穩投資”的強大合力，尤其是在從注重短期需求刺激的傳統基建項目轉向以服務產業發展和民生改善為主的“兩新一重”項目背景下，需要更加精準的財政政策和更加多元的金融產品，以提高項目的融資可得性。

（四）強化資金監管，提效率與防風險并重

由于專項債的還本付息主要來源于政府性基金收入和專項收入，到期償付風險仍是各級政府高度關注的焦點。一是進一步強化專項債的投資評審工作，引入外部專家評審機制對入口端進行嚴把關，禁止地方政府在項目申報時故意夸大預期收益，或將收益不足項目包裝成收益自平衡項目，對虛增、虛構項目收益的第三方機構等相關責任方嚴厲懲罰。二是進一步完善專項債資金償還機制和提前還款制度安排，避免專項債集中到期償付壓力以及歸集資金的閑置、低效。三是構建全國統一的專項債信息披露制度，加強對資金用途調整的穿透式監管，嚴格資金籌集與撥付管理，督促每一筆資金都花在“刀刃”上。四是增強地方政府對項目收益的歸集能力，鼓勵有條件的地區加快建立償債備付金制度，并對備付金的來源、規模、使用范圍等事項予以明確。按照“誰舉債，誰償還”原則，落實舉債風險的主體責任，避免償債風險過度向省級財政集聚。

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