2021年全國地方政府新增專項債券項目初步分析

李東升 黃立超

摘要：本文根據中國債券信息網—地方政府債券信息披露門戶中披露的信息，從中隨機選取2021年發行的726只新增專項債作為樣本，從新增專項債投向各行業的項目發行量、項目收益、項目期限等角度進行統計分析，最后圍繞如何更好地推動地方債發行管理工作長期可持續，從信息披露質量、期限結構管理以及綠色創新等方面進行探討并提出建議。

關鍵詞：地方政府債券 新增專項債 信息披露

為貫徹落實財政部關于進一步做好地方政府債券（以下簡稱“地方債”）發行管理工作，強化地方政府專項債券“借、用、管、還”全流程管理的政策要求，促進地方債發行工作長期可持續開展，本文基于中國債券信息網—地方政府債券信息披露門戶中的公開信息，對2021年地方政府新增專項債券（以下簡稱“新增專項債”）投向各行業的項目發行量、項目收益、項目期限等情況進行統計分析，并就分析結果得出初步結論和思考。

新增專項債發行概況

2021年，我國共發行地方債1995只，金額合計74898億元。其中，新增專項債共發行1382只，金額合計35844億元，占比為48%。2015—2020年，新增專項債發行量及發行占比逐年遞增（見圖1）。隨著疫情緩解，2021年新增專項債發行量及發行占比較2020年略有下降，但與2019年相比仍處于較高水平。新增專項債在促進地方經濟發展方面發揮了重要作用。

新增專項債項目情況分析

筆者根據中國債券信息網—地方政府債券信息披露門戶中披露的信息，從中隨機選取2021年發行的726只新增專項債，對其公開披露信息進行統計分析。這726只新增專項債發行量共計18821億元，約占2021年新增專項債發行總量的53%。這些新增專項債投向共涉及14個項目類別，分別為棚戶區改造、交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施、城鎮老舊小區改造、新型基礎設施、扶貧、鄉村振興、文化旅游和其他類。

（一）募集資金有效投入國家政策支持的重點項目領域，有力保障重點領域的合理融資需求

根據《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94號）的要求，新增專項債重點用于國務院常務會議確定的七大領域，積極支持“兩新一重” 1、公共衛生設施建設中符合條件的項目。據此分析，新增專項債募集資金用于國務院常務會議所確定的七大領域的占比約為71%，項目資金投向與國務院的要求基本一致，較充分地發揮了新增專項債穩投資的關鍵作用;其余29%的募集資金主要用于城市建設和更新，例如棚戶區改造、城鎮老舊小區改造、文化旅游以及其他類項目（見表1）。同時，對部分重點支持項目的支持力度還有進一步加大的空間，例如能源類、冷鏈物流設施類項目和“兩新一重”中的新型基礎設施建設、新型城鎮化建設項目，在2021年項目數量和發行量中的占比僅分別為6.67%和4.48%。

（二）融資規模與項目收益基本平衡，較好保障了地方經濟財政發展可持續

2020年發布的《地方政府債券發行管理辦法》提出，地方財政部門要嚴格落實項目收益與融資規模相平衡的有關要求，保障債券還本付息，防范專項債券償付風險。根據具體數據來分析，項目投資收益比（項目投資收益比=債券存續期內所有項目總收益/所有項目總投資）為0.76，新增專項債的項目總債務融資本息收益比（債券存續期內項目總收益/項目總債務融資本息）為1.95，項目總收益接近項目總債務融資本息的2倍，能夠較好地覆蓋項目融資本息。分類型來看，所有項目類型的項目總債務融資本息收益比均在1.5以上，融資規模與項目收益基本平衡（見表2）。

（三）項目的債券期限與項目期限相匹配，能較合理控制籌資成本

《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2020〕36號）提出，地方財政部門應當保障專項債券期限與項目期限相匹配。新增專項債的平均發行期限為15.79年，對應項目的平均建設期為4.57年，平均運營期為19.10年（見表3）。各類型項目的平均發行期限均能覆蓋項目平均建設期，債券期限與項目期限基本匹配。

相關建議

一是提高地方債整體信息披露質量，進一步發揮信息決策效用。自2015年地方債全面自發自還以來，新增專項債的信息披露政策和制度也在逐步完善。目前，新增專項債通過“一案兩書”（項目實施方案、財務報告書、法律意見書）對項目信息的合規性、項目實施等信息進行全面披露，通過財政部地方政府新增專項債券項目信息披露模板對投資者關心的項目核心信息進行提煉，做到了信息披露的公開透明。但是，新增專項債仍存在部分信息披露材料內容填寫不規范的現象，建議加強對材料主要制作主體的培訓，探索新增專項債披露材料的模板化和數字化。這不僅能提升披露材料的完整性和準確性，也便利市場參與者查閱分析披露材料，充分發揮信息決策效用，推動地方債發行管理工作長期可持續。

二是優化新增專項債期限結構管理，進一步提升項目收益與期限匹配的精細化程度。目前，各類型新增專項債項目的平均發行期限基本能夠匹配項目平均期限，較好地落實了財政部的相關要求。為進一步提升債券期限結構管理的精細化程度，建議一方面通過對項目收益的監測，按照實際情況合理設計債券期限;另一方面可探索借鑒國債管理戰略計量模型，對未來市場利率水平進行預測，并形成不同期限的供需關系預期，從降低付息成本和利率波動風險的角度生成最優發行期限結構。參考模型結果及發行人項目儲備情況，對債券發行期限進行動態優化，做到科學開展地方債期限結構管理。

三是探索新增專項債綠色服務創新，助力地方債市場對外開放。2021年，廣東、深圳率先探索地方債赴境外發行，并將部分募集資金投向綠色行業，引起國內外投資者的廣泛關注。目前，新增專項債中也包含實際投向綠色領域的項目，在落實“雙碳”目標方面發揮了一定的作用。中央結算公司在綠色發展領域持續開展創新研究，累計識別“投向綠”地方債超1.3萬億元。建議在投向綠色行業項目的信息披露材料中，參照中債-綠色債券環境效益信息披露指標體系披露具體、可量化的環境效益信息數據;探索提供在岸發行債券的英文信息披露參考，并結合中債路演系統，在未來面向境外發行時，更好地吸引國際投資者，穩步提升地方債市場的對外開放水平。

注：

1.七大領域分別為交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施。“兩新一重”概念在2020年《政府工作報告》中被首次提出。“兩新”是指新型基礎設施建設和新型城鎮化建設，“一重”是指交通、水利等重大工程建設。B4580923-1B7C-4064-8555-C506F1A371D8