地方政府債券監管政策的發展歷程及經驗啟示

劉曉泉 鐘金芳

摘要：自2009年以來，我國地方政府債券歷經了“代發代還”“自發代還”“自發自還”三個發展階段，逐步從監督機構、預算管理、發行額管理、債券資金使用、信息披露、信用評級、債務限額、風險評估預警、考核問責、績效管理等方面構建起了監管機制和體系。回顧相關監管政策的發展歷程，可以看出我國地方政府債券的監管政策處于不斷探索和完善的過程中。總結這段地方政府債券監管政策的歷史經驗，可為今后我國地方政府債券監管體系的進一步完善提供重要借鑒。

關鍵詞：地方政府債券 監管政策 財政監督

引言

地方政府債券監管是財政監督的重要組成部分之一，加強和完善財政監督既是建立現代財政制度、優化財政治理體系的應有之義，也是堅持與完善黨和國家監督體系的內在要求。黨的十九屆四中全會對加快建立現代財政制度提出了新要求;黨的十九屆五中全會強調，要健全政府債務管理制度，完善規范、安全、高效的政府舉債融資機制。目前學術界對地方政府債券監管問題的研究主要是從監管體系構建、國外經驗借鑒、發行監管、市場監管以及法律監管五個方面展開，這些成果大部分是從財政學、經濟學、法學角度進行分析，為我國地方政府債券監管研究奠定了良好基礎。2009年至今是新中國成立后地方公債實際發行時間段最長、債務問題較為突出、監管政策最為全面的時期，具有很大的研究價值，本文將對2009年以來我國地方政府債券的監管政策進行系統性回顧，并總結其歷史經驗，為我國現代財政制度建設和國家治理現代化提供重要借鑒。

“代發代還”：行政化控制的監管模式

2008年國際金融危機爆發，我國的經濟社會發展面臨挑戰。為使國家經濟能夠保持平穩健康發展，黨和政府決定采取積極的財政政策，我國地方政府債券由此開啟了“破冰之旅”。2009年，國務院批準由財政部代理地方政府發行債券，與此同時，中央開始構建地方政府債券監管體系。

（一）采取“代發代還”模式

“代發代還”模式是指在經國務院批準的條件下，以省、自治區、直轄市和計劃單列市政府為發行和償還主體，由財政部代理發行并代辦還本付息和支付發行費用等相關事宜的地方政府債券發行模式。地方政府作為償還主體，需要按時并足額向財政部上繳債券本息、發行費用等資金，若未按時足額上繳，財政部將通過中央財政墊付代辦地方政府債券的還本付息，并在辦理中央與地方結算時如數扣繳罰息資金。這種“代發代還”模式節省了地方政府債券的發行成本，提高了發行效率，同時中央間接為地方政府提供了信譽擔保，提高了地方政府的信用等級，起到了風險監督的作用，使得地方政府債券成為風險程度僅次于國債的“銀邊債券”。

（二）實施收支預算管理

以往中央發行國債轉貸地方的資金只有往來科目列示，并未在中央預算和地方預算中反映，被稱為“飄在預算外”的資金。與之相比，“代發代還”地方政府債券的收支納入地方預算，這就意味著構成地方債務。《2009年地方政府債券預算管理辦法》（財預〔2009〕21號）規定，2009年的地方政府債券收入全額納入省級財政預算管理，而其支出納入地方各級財政預算管理。實行嚴格的預算管理制度是加強地方政府債券監管的重要一環，地方各級人民代表大會（以下簡稱“人大”）通過審查批準地方政府債券的預算編制進行監督，地方各級財政部門根據預算安排、項目建設進度、資金撥付對地方政府債券的預算執行情況進行監控，預算管理提高了地方政府債券的計劃性和透明度，有利于規范地方政府債券管理。

（三）實行發行規模控制管理

我國地方政府債券的年度發行總額由國務院研究確定，而地方政府的發債規模是由本級人民政府根據實際需求和償債能力向財政部提出申請，然后由財政部審核后報國務院審批，經國務院批準后，由財政部下達各地債券規模上限指標，最后按照財政部規定經同級人大審查批準確定實際發行的債券規模。總之，地方政府債券發行規模是綜合國家宏觀經濟情況、地方實際需求以及償債能力等因素確定的，通過對發行規模進行監管，能在一定程度上防止地方政府過度舉債，有效抑制地方政府債務風險。

（四）規范債券資金用途

為規范我國地方政府債券資金管理，提高資金使用效益，財政部專門出臺了《2009年地方政府債券資金項目安排管理辦法》（財建〔2009〕121號），明確規定地方政府債券資金使用項目范圍，要求只能用于公益性建設項目，不得用于經常性支出，并要求債券資金支出實行項目管理，不得隨意變更資金用途，同時地方政府債券資金還要遵守基本建設財務制度、國庫管理制度、政府采購制度，并提出了違反規定的懲處措施。嚴格限定地方政府債券資金使用范圍，能夠有效預防地方政府濫用和隨意變更債券資金行為，提高地方政府債券資金使用績效。

（五）實行嚴格的行政審批制度

嚴格的行政審批程序是“代發代還”模式的特征之一，尤其體現在債券的發行和使用環節。在發行環節上，由國務院確定地方政府債券的總發行規模，根據省級政府報請國務院批準的額度編制地方政府債券收入，并且預算編制需報請同級人大審查批準;《財政部代理發行2009年地方政府債券發行兌付辦法》（財庫〔2009〕15號）規定，由地方政府與財政部共同協商確定地方政府債券每期的發行數額、發行時間等要素。在使用環節上，財建〔2009〕121號文特別強調地方政府需要及時向財政部報備債券資金項目安排情況。在地方政府債券起步階段，嚴格的行政審批是必要的，是加強事前監管的一種有效手段。

（六）明確監管部門的監督責任

財政部是監管中央代發地方政府債券的總機構，負責對發行地方政府債券各相關機構進行管理和監督。而各級財政部門對地方政府債券收支負有管理和監督責任，對地方政府債券資金項目進行事前、事中、事后全過程的監督檢查。地方人大對地方政府債券預算負有審查批準的監督職責。與此同時，地方政府債券資金項目安排管理還要自覺接受紀檢監察部門、審計部門的監督檢查。這就明確了財政部、各級財政部門、地方人大、地方紀檢監察與審計部門在地方政府債券管理中的監督責任，初步構建起了以財政部審批監督、各級財政部門資金監督以及各級人大預算監督為主體的監管體系。

（七）提出信息公開要求

財庫〔2009〕15號文對地方政府債券的發行提出了信息公開要求，即由財政部（國庫司）在招投標結束后通過財政部網站、中國債券信息網等渠道向社會公布地方政府債券發行文件和中標結果。及時公開地方政府債券的發行文件和發行結果有利于為投資者提供正確的信息參考，強化社會公眾對地方政府債券的社會監督。但是，在此階段，尚未真正提出實行信息披露制度，對地方政府債券的信息公開要求也需進一步完善。

（八）加強遠程招標現場管理

地方政府債券發行現場是發行過程監督的重要組成部分，《財政部、中國人民銀行關于加強代理發行地方政府債券發行遠程招標現場管理與監督有關事宜的通知》（財庫〔2012〕84號）明確指出，由財政部負責地方政府債券發行管理，由中國人民銀行負責操作區監督管理，省級（含計劃單列市）財政部門現場觀察招投標過程，招標現場人員都必須嚴格按照規定進入招標現場負責各自的工作，且發行人員中設專職監督人員，負責監督招標現場相關工作。這些發行現場的監督措施有力保證了地方政府債券的規范發行。

（九）小結

從以上監管政策內容可知，“代發代還”階段的監管模式體現了中央對地方政府發債的全程控制，具有明顯的行政化控制模式特征，通過雙重審批加以監管，地方政府債券的實際發行規模和發行安排由中央審批。但是，財政部同時作為地方政府債券的發行部門和監督管理部門，擔任了運動員和裁判員的雙重角色，很難做到真正意義上嚴格而有效的監督。

“自發代還”：過渡性質的監管模式

2011年，中央開啟了地方政府債券發行模式的首次改革，浙江、廣東、上海、深圳4省（市）在國務院核定的發債規模內試點自行發債;2013年，新增了山東和江蘇兩個省份為“自發代還”試點地區。這一階段在繼續沿用“代發代還”階段監管體系的基礎上，進一步完善并增加了一些新的監管政策。

（一）要求建立地方政府債券償債保障機制

在“自發代還”模式下，地方政府債券由地方政府在國務院核定的規模內自行發債，但仍然由財政部代辦債券還本付息手續。《2011年地方政府自行發債試點辦法》（財庫〔2011〕141號）提出，試點省（市）應當建立償債保障機制，在規定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專戶。較之“代發代還”階段，此時中央仍然為地方政府債券提供了隱性擔保，“建立償債保障機制”是在此基礎上一項新增的監督措施，有利于增強地方政府的償債責任意識，保障試點省（市）地方政府債券還本付息的資金來源，有效控制地方政府債券的償還風險。

（二）要求信息披露更為詳細

信息披露可以減少地方政府與投資者之間的信息不對稱問題，為投資者提供正確的信息參考，有利于投資者根據實際情況作出投資選擇，保障投資者的權益。財庫〔2011〕141號文對地方政府債券信息的披露要求作了相關規定，財政部要求試點省（市）通過中國債券信息網和本省（市）財政廳（局、委）網站等媒體，及時披露本省（市）經濟運行和財政狀況等指標，這是新增的披露指標要求，新增指標能夠真實反映地方政府償債能力，并為投資者提供風險參考。

（三）規定債券期限品種和發行比例

自行發債試點省（市）不僅必須在國務院批準的發債規模限額內發債，而且財政部還限定了債券的期限品種以及發行的數量比例。其中財庫

〔2011〕141號文規定，2011年自行發債試點省（市）可發行3年期和5年期債券，并各占國務院批準的發債規模的50%;《2012年地方政府自行發債試點辦法》（財庫〔2012〕47號）新增了7年期債券，允許地方政府最多發行三種期限的債券，但限定每種期限債券發行規模不得超過本地區發債規模限額的50%（含50%）;2013年試點省（市）的地方政府債券發行期限品種和比例與2012年一致。限定地方政府債券發行規模可以有效防止地方政府過度舉債，規定債券期限品種及其發行比例可調控發行結構，緩解地方政府償債壓力，有效降低地方政府償還風險。

（四）提出逐步推進建立信用評級制度

債券信用評級是評級機構對債券發行人償還債務能力和意愿的評估意見，也就是在統一的標準下對不同地方政府的財政透明度和穩健性進行評判，可以作為投資者分析債券發行人信用的重要參考。《2013年地方政府自行發債試點辦法》（財庫

〔2013〕77號）提出，試點省（市）要積極創造條件，逐步推進建立信用評級制度，這是首次提出“建立信用評級制度”，為后一階段正式建立信用評級制度做了鋪墊。

（五）小結

“自發代還”試點周期短，試點范圍非常有限，都是東部發達地區，加之實際發行主體與償還主體并不一致，具有中間過渡性質，相關的監管政策仍需進一步完善。

“自發自還”：行政與市場有機結合的監管模式

我國于2014年正式啟動了地方政府債券“自發自還”的試點工作，拉開了我國真正意義上地方政府債券發行的序幕。“自發自還”將債券的償還責任明確至發行債券的地方政府，解除了中央政府的信用擔保，堅持“誰舉債，誰償還”的原則。2014年修訂的《中華人民共和國預算法》標志著我國首次從法律的高度正式賦予地方政府有限的舉債權。2015年全面放開所有省、自治區、直轄市、計劃單列市的自主發債資格，我國地方政府債券由此正式進入規范的市場化發行與運作階段。2017—2018年，相繼開展了土地儲備、收費公路、棚戶區改造的地方政府專項債券試點工作，2019年擴大了專項債券的資金投向，重點支持國家重大戰略，落實貧困地區基礎設施建設、污染防治、棚戶區改造等項目，推進鄉村振興、生態環保、農村基礎設施等公益性基礎設施建設。2020年在出現疫情的背景下，財政部對專項債券的發行使用進行了擴圍、增量、提速，并繼續擴大了專項債券資金的使用范圍。在這一階段，地方政府債券監管政策在此前基礎上進一步健全、完善和拓展。

（一）健全地方政府債券信息披露制度

在之前要求信息公開的基礎上，“自發自還”債券正式提出了在地方政府債券發行工作中實行信息披露制度，財政部出臺規范性文件《關于2014年地方政府債券自發自還試點信息披露工作的指導意見》（財庫〔2014〕69號），對地方政府債券的信息披露部門、原則、時間、內容、渠道等方面作出詳細規定，其中新增了地方政府債務情況、信用評級情況以及重大事項信息的披露要求。2015年先后發布了一般債券和專項債券的信息披露要求。《關于做好2017年地方政府債券發行工作的通知》（財庫〔2017〕59號）提出，要提高信息披露質量，并制定了信息披露的樣表，統一了信息披露的格式和要求。2018年《關于做好地方政府專項債券發行工作的意見》（財庫〔2018〕72號）規定，要簡化信息披露程序，省級財政部門不再向財政部備案需公開的信息披露文件，并將信息披露情況作為財政部評價各地地方政府債券發行工作的重要參考。

《地方政府債務信息公開辦法（試行）》（財預〔2018〕209號）的出臺，標志著信息公開正式進入規范化階段。2019年12月，中國地方政府債券信息公開平臺（www.celma.org.cn）正式上線試運行，該平臺通過定期公開地方政府債務限額、余額以及經濟財政狀況、債務發行、存續期管理等信息，促進形成市場化融資自律機制，有利于規范地方政府債務管理、防范化解債務風險。另外，財政部還出臺了《地方政府債券信息公開平臺管理辦法》（財預〔2021〕5號），地方政府債券的信息披露機制正在逐步完善，地方政府債券管理隨之規范化和透明化。

（二）健全地方政府債券信用評級制度

在“自發自還”階段，財政部首次明確提出實行信用評級制度。2014年地方政府債券第一次引入第三方評級機構，財庫〔2014〕69號文初步搭建了對發債地方政府的信用評級框架，將試點地區地方政府債券信用評級劃分為三等九級，以表示不同的償債能力，并對地方政府評級的行為規范作出嚴格規定。財庫〔2017〕59號文首次提出制定地方政府債券信用評級自律規范，此外，財政部還提出研究建立地方政府債券信用評級機構黑名單制度。

隨后，財政部明確指定由中國國債協會研究制定地方政府債券信用評級自律規范，建立地方政府債券信用評級業務評價體系。2020年中國國債協會出臺了《地方政府債券信用評級業務自律規范指引》（財債協〔2020〕6號），對信用評級機構及其人員的工作原則、信用評級程序及業務規則、信息披露要求、自律管理四個方面作了相應的規定。該文件有助于強化我國地方政府債券信用評級機構的行業自律。

《地方政府債券信用評級管理暫行辦法》（財庫〔2021〕8號）進一步明確了財政部作為業務管理部門對地方政府債券信用評級工作的監督職責，并針對信用評級工作作了具體規定，對構建和完善我國地方政府債券信用評級機制有重要的指導意義。信用評級制度作為地方政府債券發行監督的重要技術手段，在地方政府債券的發行監督過程中發揮了重要作用。

（三）明確財政部駐各地財政監察專員辦事處的監督職責

財政部駐各地財政監察專員辦事處是我國地方政府債券的管理和監督機構。《地方政府一般債券發行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕64號）和《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》（財庫〔2015〕83號）都提出，財政部駐各地財政監察專員辦事處要加強對一般債券和專項債券的監督檢查。為進一步加強財政部對地方政府的監督，規范其監督行為，財政部印發了《財政部駐各地財政監察專員辦事處實施地方政府債務監督暫行辦法》（財預〔2016〕175號），該辦法明晰了財政部駐各地財政監察專員辦事處的具體監督內容，并要求建立信息共享機制和常態化的地方政府債務監督機制。2019年，按照黨中央關于深化黨和國家機構改革的決策部署，財政部駐各地監察專員辦更名設立為財政部各地監管局，這是財政部派出機構和管理體制的系統性、整體性重構。

（四）對地方政府債務實行限額管理

2015年，第十二屆全國人大常委會第十六次會議審議批準的《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》，標志著我國依法開啟了對地方政府債務的限額管理，而《財政部關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預

〔2015〕225號）則意味著我國正式對地方政府債務實行限額管理。財預〔2015〕225號文明確規定，要合理確定地方政府債務總限額，對地方政府債務余額實行限額管理。限額管理象征著地方政府債務總規模有了“天花板”，地方政府債券被“關進籠子里”，從目標上鎖定地方政府債務風險。這種對地方政府債務進行限額管理的監督手段可以有效防止地方政府舉債沖動，嚴控地方政府債務風險。

（五）建立健全地方政府債務風險評估、預警、化解和應急處置機制

地方政府作為“自發自還”債券的發行和償還主體，扮演了市場主體的角色，獨自承擔地方政府債券的風險，因此風險防控工作是“自發自還”地方政府債券的重中之重。《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）從加強地方政府性債務管理的角度提出要控制和化解地方政府性債務風險，建立地方政府性債務風險預警機制，要求各級政府制定應急處置預案，建立責任追究機制。上級政府對下級政府的風險預警可以起到約束地方過度舉債的作用。財預〔2015〕225號文明確了各省、自治區、直轄市政府要對本地區政府債務風險防控負總責，建立健全債務風險化解激勵約束機制。《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）對地方政府債務風險應急處置做了總體部署和系統性安排。《中華人民共和國預算法實施條例》（中華人民共和國國務院令第729號）第四十七條對此又進行了細化和擴展，有利于地方政府債務風險的全流程管理。風險的評估、預警、化解、應急處置貫穿了地方政府債券風險控制的整個過程，發揮了風險監督的作用。

（六）健全地方政府債務監督和考核問責機制

財預〔2015〕225號文提出要健全地方政府債務監督和考核問責機制。在監督方面，地方各級政府要主動接受本級人大和社會監督，定期向社會公開政府債務限額、舉借、使用、償還等情況;審計部門要依法加強債務審計監督，財政部門要加大對地方政府違規舉債及債務風險的監控力度。在考核方面，要將政府債務管理作為硬指標納入政績考核，強化對地方政府領導干部的考核。在問責方面，地方各級政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任，對工作不力或違規的，追究相關人員責任。2017年全國金融工作會議指出，各級地方黨委和政府要樹立正確的政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。這是中央首次明確提出對地方政府債券實行終身問責并倒查責任制，進一步約束地方政府的發債行為，是地方政府債券監管的一項重要措施。

（七）建立健全地方政府債券績效管理機制

如何用好地方政府債券，才是防范債務風險的關鍵。加強地方政府債券資金績效管理是促進地方經濟高質量發展的現實需求，是實施全面預算績效管理的法定要求，也是防范債務風險的重要手段。我國地方政府債券資金績效管理工作正在一步步推進，《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預〔2018〕34號）提出，要建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務資金績效管理機制，推進實施地方政府債務項目滾動管理和績效管理，加強對債務資金使用和實施情況的監控，提高債務資金使用績效。2020年11月20日，山東省財政廳印發《山東省政府專項債券項目績效管理暫行辦法》（魯財債〔2020〕70號），屬全國首創。該辦法明確了職責分工，規范了政府專項債券項目全程績效管理。2021年6月10日，財政部出臺了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預

〔2021〕61號），規定要對地方政府專項債券進行事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控和績效評價管理。地方政府債券績效管理有助于監控資金使用情況，提高資金使用效率，防控債務

風險。

（八）小結

較之“代發代還”和“自發代還”，“自發自還”最顯著的突破表現在地方政府債券信用基礎的變化，即由“代發代還”和“自發代還”的國家擔保轉向“自發自還”的地方政府自身信用，使地方政府完成了從管理者向市場主體的角色轉變。這是一種更加市場化的債券發行方式，有助于增強地方政府的償債責任意識。“自發自還”階段的地方政府債券監管政策具有明顯的市場化特征，較前兩個階段更加完善。

地方政府債券監管政策的經驗啟示

縱觀自2009年以來我國地方政府債券“代發代還”“自發代還”“自發自還”三個階段債券監管政策的發展歷程，可以看出我國地方政府債券的監管政策處于一個不斷探索和完善的過程中。總結這段地方政府債券監管政策的歷史經驗，可為今后我國地方政府債券監管體系的完善和現代財政制度的建立提供重要借鑒。

一是進一步完善我國地方政府債券法律監管體系。通過梳理已發布的與地方政府債券相關的文件可知，目前我國地方政府債券監管的主要依據是《中華人民共和國預算法》和財政部出臺的一系列辦法、意見、通知等行政規范性文件，其法律效力不足以達到法治化的要求。我國可參照國際經驗，盡快制定出臺一部符合現代財政制度規定的專門的公債法來構建規范、透明的舉債融資機制，為規范地方政府債券的發行管理提供完備的法律保障。

二是進一步加大地方政府債務信息公開力度。近年來，隨著我國地方政府債券信息披露制度的逐步建立和完善，各級地方政府債務信息的透明度日益提高。未來，有條件的市縣級政府可在其財政局網站設立相關的債務管理專欄，公開其債務信息，進一步加大地方政府債務信息公開力度，以有利于提高地方政府債券管理的公眾參與度和加強社會監督。健全政府債務公開機制，促進形成市場化、法治化融資自律約束機制。

三是要進一步規范地方政府債券的信用評級工作。信用評級作為第三方獨立意見，能夠識別政府真實信用情況，是我國地方政府債券發行的必備條件，也是推動我國地方政府債券市場健康發展的重要工具。評級機構作為第三方機構，要嚴格按照市場化原則擇優競爭，構建科學全面的評價指標體系，提高評級結果的獨立性、客觀性、完整性和權威性，給予投資者準確的信息參考，滿足公眾的知情權。

四是進一步加大監管政策的執行力度。政策充分發揮作用的關鍵在于政策的執行力度，否則再好的制度設計、政策內容都將只是一紙空文。只有在監管政策完善的同時加大監管政策的執行力度，嚴格落實監管政策內容，才能做好地方政府債券的監督工作，從而規范地方政府債券的管理。

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