高等職業教育多元共治的架構、機制與效能研究
——基于江蘇省高等職業教育國際化政策的分析

陳 越， 蔣家瓊

(湖南大學 教育科學研究院，湖南 長沙 410082)

一、 問題的提出

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“增強職業技術教育適應性……深化產教融合、校企合作”“深化教育改革……落實和擴大學校辦學自主權，完善學校內部治理結構，有序引導社會參與學校治理”。多元共治既是國家對高等職業教育改革的規劃部署，也是高等職業教育高質量發展的重要途徑。近年來，多元共治引發了學界的探討。在理論研究層面，部分學者探究了高職院校多元共治的理論基礎，如共生理論[1]，以及社會伙伴關系理論、社會系統理論、利益相關者理論、工作本位學習理論等[2]。在實踐研究層面，部分學者結合國家骨干高職院校的建設情況，探討“校政交互、多元共治”的校企合作辦學體制機制創新[3]；部分學者以香港職學計劃為例，探討政府統籌引導、產業界深度介入、職業教育機構關系建構、學員雙重身份參與的多元治理實踐樣態[4]。上述研究為后續高等職業教育多元共治研究打下了較好的基礎，但是對高等職業教育多元共治的制度性安排關注不夠。公共政策現代化是國家治理現代化的重要內容，高等職業教育多元共治也體現在相關教育政策體系之中，因此，我們有必要聚焦政策層面探尋高等職業教育多元共治的優化途徑。其中，國際化是高等職業教育的重要方面。江蘇省高等職業教育國際化走在全國前列，學者就其國際化人才培養平臺開放共享、海外辦學校企協同、“國際影響力50強”高職院校發展展開研究[5-7]，并達成一項共識，即江蘇省高等職業教育國際化政策為多元共治提供制度保障是其國際化縱深推進的重要條件。有鑒于此，本研究以江蘇省高等職業教育國際化政策為分析對象，以高等職業教育多元共治的架構、機制和效能為分析脈絡，嵌入具體的實踐經驗，彰顯其在多元共治方面的典型性，以期為我國其他地區高等職業教育多元共治的推進提供經驗啟示。

二、 高等職業教育多元共治的架構

孫綿濤認為，教育政策是一種有目的、有組織的動態發展過程，而非靜態的文本形式，是政黨、政府等政治實體在一定歷史時期為了實現一定的教育目標和任務而協調教育的內外關系所規定的行動依據和準則，分析教育政策的關鍵在于把握教育政策的主體、客體、發生作用的方式等關鍵要素[8]。同樣地，廓清高等職業教育多元共治的架構首先需要回答“誰來治理”、“治理什么”與“如何治理”三個基本問題。為縱深推進高等職業教育國際化，江蘇省逐步完善基于多元共治的高等職業教育國際化政策體系，構建了網絡型主體、共益型客體、服務型工具三大基本要素交互作用的治理架構。

(一) 網絡型主體

從認識論的視角來看，主體具有多樣性、關系性與能動性等特征，高等職業教育治理主體是指高等職業教育領域內的行動者[9]，其逐漸由學校內部行政、學術二元治理主體向學校外部政府、企業與學校內部行政、學術等多元治理主體轉變。同樣地，教育政策主體意指教育政策由誰制定與執行，逐漸由單一的政府主體擴充至復合的政治實體。江蘇省高等職業教育國際化政策強調治理主體的多元性，重視多元主體的關系結構治理及其利益協調與行動配合，搭建公平互信的交流合作框架，構建以政府、行業企業與高職院校為主的多元共治主體網絡，營造有利的政策環境和打造相應的制度架構，提升高等職業教育國際競爭力。

首先，作為統籌管理者的政府努力促進國際框架、國家政策、地方方案的有機銜接與良性互動。一是引導制定國際規則，深度參與全球教育治理。江蘇省政府積極推動高職院校加入世界職教院校聯盟，攜手國際海事組織、聯合國教科文組織等國際組織發布“一帶一路”海員培養與發展合作聯盟“南京宣言”，牽頭成立國際農牧業高等職業教育聯盟；推動高職院校對接各類職業教育國際標準、國際框架，推動3所高職院校通過《悉尼協議》認證。二是根據黨和國家的政策因地制宜地創新地方高等職業教育國際化政策。如江蘇省政府根據《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》，制定出臺《江蘇省政府辦公廳關于深化產教融合的實施意見》；蘇州、揚州、太倉等市級、縣級政府根據國家和江蘇省的政策，自主制定地方校企合作“走出去”政策，出臺明確的激勵方案，為保護行業企業合法權益提供制度保障，為高職院校實現產教融合提供政策支撐。

其次，行業企業成為政策執行的重要主體，深度參與高等職業教育國際合作，合力推動高等職業教育國際化。其一，行業企業逐步成為高等職業教育國際化的指導者。2020年，江蘇省組建完成了石油化工、現代農業、電子信息、交通運輸、財經商貿、紡織服裝、衛生健康、文化旅游、建設、機電、機械首批11個職業教育行業指導委員會，遴選83家產教融合型試點企業。上述行業企業在海外社會發展、他國教育政策、境外職業教育事業、國際人才需求等方面具有信息優勢，并據此指導高職院校國際化事務。其二，行業企業拓展校企合作形式，深度參與高職院校國際化辦學。校企合力打造訂單式國際化人才培養模式，建成混合所有制、股份制海外辦學機構，對這些機構實施企業化運作管理模式，強化企業化章程制定與修訂、資金預算審批。比如高博教育管理(蘇州)有限公司、蘇州高新區管委會、微軟(中國)有限公司三方合作創建的蘇州高博軟件技術職業學院與加勒比地區的西印度大學合作建設“中國信息工程學院”。又如中國航空技術國際控股有限公司為了滿足其在肯尼亞的業務發展需要、填補技術技能型人才缺口，與肯尼亞政府達成合作意向后，選擇南通職業大學作為合作伙伴，合作實施肯尼亞“大中專升級改造項目”。

最后，作為政策執行者的高職院校成為有效參與的治理主體，并逐步走向舞臺中央。一方面，高職院校優化校內國際化制度框架與發展環境。江蘇省高職院校制定來華留學生管理規定、師生因公出差管理規定、外籍教師管理規定等校本政策，為教師境外開展指導與培訓、學生境外實習提供專項資助，將國際交流合作經費單獨列入年度預算決算清單，在學習發展規劃與專業學科建設中考慮國際市場因素。比如無錫職業技術學院在年度預算決算中單列“因公出國(境)費用”，在“三公經費”中標明“因公出國(境)團組數與人次數”“國(境)外公務接待批次與人次”及其經費標準，將國際教育學院作為學校“統一對外”的職能機構，使其負責國際化各項工作的具體實施和管理，并制定和完善各類管理條例。另一方面，高職院校積極實施各級各類合作項目。各高職院校依據自身特色與發展需求，規劃國際化發展的重點目標國家和地區，吸引境外政府或院校組織代表團來校交流考察，根據實際情況自主調整行動方案，在此基礎上承接境外職業教育相關項目，并與境外政府、企業與院校簽訂深入合作協議，建成職業教育合作聯盟。比如江蘇建筑職業技術學院在承辦印度尼西亞教育與文化部優秀教師赴中國研修項目的基礎上邀請印度尼西亞教育與文化部來校考察，隨后與印度尼西亞達成一攬子合作協議，并與三寶壟和日惹市簽署40余份合作備忘錄，確定合作實施2020年印度尼西亞優秀教師千人培訓計劃。

(二) 共益型客體

從哲學視角來看，主體與客體是一對共生的范疇，治理客體是相對于治理主體而言的，與政策客體所指的“政策所處理的社會問題”或“政策發生作用的社會成員”[10]有一定程度的耦合性。考慮到高等職業教育國際化政策多元主體間的價值分歧、利益博弈會導致“政策所處理的社會問題”變得異常復雜，為盡可能包容不同行為主體的價值分歧，江蘇省高等職業教育國際化政策面向多元主體的“共益”回歸教育“育人”的本體價值，聚焦“政策發生作用的社會成員”，為境內外學生提供高質量、國際化的職業教育公共服務，以本體功能的發揮帶動派生功能的實現。

一方面，江蘇省高等職業教育國際化政策在理念上強調以生為本。在政策理念層面，江蘇省高等職業教育國際化政策將“政策發生作用的社會成員”即高職院校師生尤其是學生作為政策客體，關注學生發展，同時通過培養高質量技術技能型人才保障多元主體的共同利益。江蘇省高等職業教育國際化政策注重通過“量質并重”提高職業教育服務質量，優化來華留學服務，強調國際課程標準、專業標準開發；通過“關注發展”為學生身心發展、技能發展、職業發展奠定基礎；強調人才培養目標的社會性，促進學生境內外求職就業、創新創業。比如蘇州百年職業學院實施“國際化、品牌化、特色化”戰略，堅持以學生為本，課程體系對接加拿大課程標準。又如南京旅游職業學院構建了以學生為核心的，學生、雇主、教師、課程、管理“五位一體”的全面質量管理體系，有效提升了旅游英語、旅游管理、酒店管理、空中乘務、烹飪與營養5個專業的教育質量，并使之通過了聯合國世界旅游組織旅游高等教育質量認證(UNWTO Tedqual)，切實滿足了學生高質量教育需求。

另一方面，江蘇省高等職業教育國際化政策在實踐中積極為生服務。在政策實踐過程中，江蘇省加大獎學金資助力度，降低來蘇留學成本，滿足中低收入國家學生來華留學教育需求。2014年，江蘇省修訂2010年出臺的《茉莉花留學江蘇政府獎學金管理暫行辦法》，將茉莉花留學江蘇政府獎學金全額資助標準提高至專科生38 000元/年、本科生/預科生48 000元/年(文科)或51 000元/年(理科)。2016年，江蘇省預留300萬元用于設立茉莉花東盟獎學金，首批資助60人。2019年，江蘇省啟動留學生重大特色項目，召開“留學江蘇優秀人才遴選計劃”啟動會暨“一帶一路”來蘇留學教育峰會，啟動省級外國留學生預科基地建設工作。同時，江蘇省積極推動各高職院校制定與國際通用職業資格證書標準相契合的培養方案，優化課程內容，重視與國際課程的銜接，打通學分互認通道，并根據留學生來源國的經濟發展狀況與技術技能型人才需求設置專業選修課程，提升畢業生的國際素養與國際社會適應能力。 比如常州紡織服裝職業技術學院提供特色化專業，對不同國家和地區的留學生進行因材施教，為其制定個性化學習方案。

(三) 服務型工具

治理工具是治理主體為實現治理目標而采取的一系列行動策略與手段[11]，政策工具是政策主體與政策客體之間的連接機制，是實現政策目標的手段[12]，二者內涵相契合。盡管國內外學者關于政策工具的分類意見不同，但他們對政策工具的發展趨向達成共識，即強調非強制型工具的使用以及多元化工具的使用。由于高等職業教育國際化涉及全球、國家、地方三個層面的多個政府與非政府行為主體，地方政府在選擇政策工具時要避免“強制性政策工具使用過溢，抑制了對外開放的活力”[13]，注重政策工具的包容性。為此，江蘇省在推進高等職業教育國際化的過程中加強了對主要利益相關者行為動機的關注，以適切性與效用性為導向，融合多種治理工具，致力于打造服務型治理“工具箱”。

一方面，江蘇省融合符號和規勸型工具與權威型工具，強化教育行政部門的服務和監管職能。一是利用符號和規勸型工具，即通過促進政策利益相關者的價值觀念與政策導向達成一致，使其理解、認可繼而貫徹執行相關政策。2019年，江蘇省舉辦了世界語言大會、中外大學校長論壇等國際教育交流活動，努力使多元主體的目標動機與價值觀念達成一致。同時，江蘇省教育廳組織高校分別赴美國、泰國、哈薩克斯坦等國家參加國際教育展，并在當地舉辦“留學江蘇”專場推介會，鼓勵各高職院校自主行動，吸引境外學生留學江蘇。二是利用權威型工具，即依靠政府權威設置標準，通過評價考核、約束獎懲等途徑促進政策目標實現。江蘇省實施中外合作辦學機構和項目評價，保障高等職業教育服務質量。江蘇省在鼓勵高職院校與行業企業聯合申報中外合作辦學項目和機構的同時，加強對項目和機構的審核與監管，及時撤銷不合格的項目與機構，不斷調整項目和機構建設名單。截至2021年7月12日，江蘇省共計批準成立高職高專中外合作辦學項目213項，停辦29項(1)https://www.crs.jsj.edu.cn/aproval/localbyarea/5.，立項數目與撤銷數目同時居全國首位，這充分體現了江蘇省高等職業教育國際化項目建設的靈活性及其考核的嚴謹性。

另一方面，江蘇省融合組織型工具與信息型工具，打造高等職業教育國際合作交流服務平臺。一是利用組織型工具，即成立相關組織，組織采取直接行動以促成目標實現。比如江蘇省成立江蘇-澳門·葡語國家高校合作聯盟、江蘇-英國高水平大學20+20聯盟、江蘇-美國高職教育合作聯盟、江蘇-德國高職教育合作聯盟與江蘇高職院校一帶一路人才培養合作聯盟5個高級別高等職業教育國際合作聯盟。聯盟的全部成員共同起草并發布聯盟章程，聯盟形成“理事會-執行委員會-中外秘書處”或“輪值主席-輪值秘書-成員單位”組織框架，統籌整合全省高等職業教育對外開放渠道和資源，聚力拓展與重點目標國家和地區的合作交流，在師生交流、合作研究、聯合培養等方面完善頂層設計，促進優勢互補、強強聯合、產教融合、文明互鑒，推動國際大學建設、國際人才培養、國際科技創新與國際文化融合。二是利用信息型工具，即政府作為信息網絡的樞紐，通過信息的發布與傳播實現信息共享。比如江蘇省通過聯合研討會、企業座談會、高職校長聯席會等多種交流形態以及網絡平臺，實現高等職業教育國際合作信息公開，解決交流不暢導致的信息不對稱問題，為多元主體合作提供信息服務，為江蘇省高等職業教育國際化提供廣闊的舞臺。

三、 高等職業教育多元共治的機制

機制是指在各要素存在的前提下協調要素關系結構、使其良好運轉的工作方式，其要義是增強主體間的連接，提高治理、運行的效率，促進目標資源的整合。對高等職業教育而言，機制通過政府、院校和企業等主體間互相賦能創造政校企合作的可能性，形成相互合作和集體行動，多元主體共同治理公共教育事務，從而實現擴大共同利益的目標。本研究通過對江蘇省高等職業教育國際化政策的分析發現，政府催化領導機制、資源投入共擔機制與協同優勢共享機制是促進江蘇省高等職業教育國際化政策良好運行的主要機制。

(一) 政府催化領導機制

催化領導指為協同治理過程提供必要的調節與促進，是促使多元主體參與談判并引導他們度過合作進程艱難階段的關鍵因素[14]。我國高等職業教育治理主體間權力不對稱，因此，江蘇省高等職業教育國際化主要由強有力的政府實施催化領導，通過制定明確的制度框架推動多元共治主體的意識覺醒，促使多元主體走上“談判桌”，促進廣泛而深入的多元共治。

一方面是將國際化列為江蘇省高等職業教育發展的重點任務，并推進多元主體明確權責、協同共治。“一帶一路”倡議提出以來，江蘇省抓住高等職業教育服務國家倡議、助推企業“走出去”的重大機遇，率先在2014年印發的《江蘇省政府關于加快推進現代職業教育體系建設的實施意見》中明確強調“深化職業教育國際交流合作”。隨后，《江蘇省“十三五”教育發展規劃》詳細闡述了2016—2020年江蘇省高等職業教育國際化戰略目標，并細化、量化國際化相關指標。2017年，《省政府辦公廳關于印發江蘇高等職業教育創新發展卓越計劃的通知》將“著眼世界一流，提升國際化水平”列為江蘇省高等職業教育創新發展的六個重點任務之一。2019年，《江蘇省職業教育校企合作促進條例》提出要“鼓勵學校與企業依法開展職業教育跨境合作”。2020年，《省教育廳關于印發江蘇省職業教育質量提升行動計劃(2020—2022年)的通知》提出要打造國際化平臺、提升開放辦學水平。一系列的硬指標、嚴要求明確劃分高等職業教育國際化進程中地方政府、行業企業、高職院校等主體的功能職能，確保各主體權力明確、責任清楚，保障政策貫徹落實到位，實現了政校企聯手推動高等職業教育國際化。

另一方面是將國際合作列為評估指標，并通過建構性評估方式推動高等職業教育國際化。一是將“國際合作”作為重要評估指標。自《2017中國高等職業教育質量年度報告》新增“國際合作”條目以來，江蘇省鼓勵高職院校積極參與“國際影響力50強”遴選，連續三年“國際影響力50強”高職院校數量全國第一，2020年19所高職院校上榜，其在全國的占比為38%。同時，江蘇省將“國際交流與合作”作為《2021年度江蘇省地方普通高校綜合考核實施辦法及有關實施方案》中的重要內容，其權重為5%，內含年度校際合作交流、中外合作辦學及學分互認、招收培養外國留學生、聯合培養等二級指標。二是采用建構性評估方式。《江蘇省高等職業教育質量年度報告》結合數據與案例、定量與定性兩種評價方式，在保障數據翔實的同時采用“典型案例”這一更能包容社會、文化等因素的評價方式，2019—2021年共計選取36個典型案例，幫助評估對象整理事實材料，為其他高職院校厘清國際化思路。

(二) 資源投入共擔機制

資源依賴是多元共治的一個關鍵性起始條件，意指沒有任何一個組織是自給自足的，所有組織都必須為了生存和發展而與其環境進行資源交換；組織獲取資源的需求使其產生了對外部環境的依賴[15]。深入廣泛的多元共治通常發生于資源依賴度較高的領域，例如高等職業教育。江蘇省經濟較為發達，其政府、企業、院校間的資源依賴關系更為緊密，多元主體資源投入共擔機制逐步形成，從而推動了高等職業教育多元共治。

一方面，多元主體資源投入共擔制度框架逐漸成型。江蘇省在各項政策中不斷強調政校企多元主體投入共擔責任。2014年印發的《江蘇省政府關于加快推進現代職業教育體系建設的實施意見》指出：“鼓勵職業教育集團與跨國企業、境外教育機構開展合作辦學和職業培訓……支持有條件的職業院校與承攬海外大型工程企業合作建立國際化人才培養基地。”“十三五”期間，江蘇省全面啟動“教育對外開放提升工程”，采取政府投入、企業支持、社會捐助等方式籌集專項資金。“十四五”開局伊始，江蘇省推進“中文+職業技能”項目，啟動實施“鄭和計劃”，加強校企合作，提升產能合作中的人力資源供給和服務貿易能力。2019年發布的《江蘇省職業教育校企合作促進條例》指出依法開展職業教育跨境合作的企業“按照有關規定，享受相關財政、金融、稅收和用地等優惠政策”。上述政策為政校企投入共擔明確了制度安排。比如2017年，在“政行企校”四方合作理事會框架下，江蘇海事職業技術學院吸納了英國普利茅斯公司、丹麥馬士基(Maersk)公司等近10家國際知名企業(院校)參與，共同成立泛長三角港口與航運國際職教集團，通過資源投入共擔匯聚人心，較好地推動了高等職業教育國際化。

另一方面，多元主體資源投入共擔責任逐步落實。其一，政府不斷健全經費投入機制，保持高等職業教育國際化相關經費穩定增長，穩定且較多的財政投入是江蘇省高等職業教育國際化的堅實基礎。江蘇省實行留學生與中國學生相同標準的生均撥款政策，2020年江蘇省高等職業教育留學生生均財政經費達到18 169.68元(2)該數據為根據《江蘇省高等職業教育質量年度報告(2021)》整理而得。。同時，江蘇省政府除了為來華留學生設立茉莉花留學江蘇政府獎學金與茉莉花東盟獎學金外，還為公派出國留學或進修人員設立江蘇政府留學獎學金，其中出國訪問學者獎學金標準為12個月12萬元—14萬元、9個月9萬元—10.5萬元、6個月6萬元—7萬元、3個月3.5萬元(根據目的地國別劃定)。其二，企業加大實踐實訓設備投入力度，與高職院校合作共建國際合作項目與機構。比如徐工集團于2017年發起“全球好機手”公益項目，建設全國首家工程機械模擬駕駛培訓基地，每年面向全球免費培訓200名工程機械操機手，在人力資源投入方面派出國家級技能大師作為指導教師，在物質資源投入方面為學員提供獎學金，為學校(徐州工業職業技術學院)提供液壓元件并與之共建實訓室，為畢業生提供海外工作崗位。其三，高職院校設置相關組織機構，加大人力物力投入。比如無錫職業技術學院設置國際教育學院，讓其全面負責境內外合作辦學項目與機構建設，打造“留學錫職”教育精品工程等來華留學項目，投入專項經費保障項目順利運行，累計聘用各類長短期外國文教專家200余人次并為此支付相應費用。

(三) 協同優勢共享機制

“當協同各方合作達成了獨立無法實現的創造性目標時，就出現了協同優勢”，這種協同優勢“甚至實現了超越單個組織目標的社會性整體目標，而在協作優勢發揮作用之前，任何組織都無法單獨實現這一目標”[16]。江蘇省高等職業教育國際化政策多元共治凸顯了培養國際化技術技能型人才與達成多元主體價值目標的雙重優勢。

一方面，學生的技術技能與國際素養得以提升。江蘇省高等職業教育國際化政策中的多元共治最為核心的協同優勢是培養國際化技術技能型人才，其作為社會性整體目標是單憑政府、企業、院校等多元主體中的任何一方都難以達成的。原因在于院校難以及時掌握海外經濟社會發展狀況與人才市場需求；企業缺乏語言與技術、理論與實踐復合型人才，這些人才有助于其規避文化風險，彌合價值縫隙；政府則難以直接參與人才培養。因此，打造國際化技術技能型人才培養共同體需要多元主體共同治理。通過多元共治，江蘇省促成優質教育資源的國際共享，培養了理論基礎扎實、實踐技能較強的國際化人才。

另一方面，多元主體的價值需求得到滿足。在高等職業教育國際化進程中，最為關鍵的政策主體包括地方政府、行業企業與高職院校。其中，地方政府的價值需求主要包括落實“一帶一路”倡議、助力人類命運共同體構建、服務地方經濟社會發展；行業企業的價值需求主要包括在境內實現國際化人才儲備，在境外培養合格技術工人；高職院校的價值需求主要包括提高院校國際化人才培養質量、豐富師生國際實踐經驗、提高師生國際素養。在江蘇省高等職業教育國際化政策實踐過程中，通過培養國際化技術技能型人才，地方政府促進高等職業教育國際化與中國企業“走出去”的聯動推進，促進中華技術文明的傳播，促進民心相通，助力樹立中國的負責任大國形象，助力共建人類命運共同體；企業履行其社會責任，樹立負責任企業形象，同時擴大國際化人才儲備，滿足海外業務發展需求，步履堅實“走出去”；高職院校實現其人才培養目標，匯聚國際化資源，提高國際化水平和社會認可度，改善其生源質量、培養質量與就業質量。

四、 高等職業教育多元共治的效能

效能是“客體的屬性和功能與主體需要間的一種效用、效益或效應關系”[17]。多元共治效能不再局限于新公共管理理論視角下的管理績效，而具有結果主義與過程主義雙重屬性，體現為工具理性與價值理性，根據性質可以被劃分為物質效能與理念效能。江蘇省高等職業教育國際化的政策及其實踐表明，多元共治推動了高等職業教育國際化，促進了高等職業教育善治。

(一) 物質效能：推動高等職業教育國際化

高等職業教育國際化政策的核心目標在于推動高等職業教育國際化，因而其物質效能以國際化具體實踐結果為表征。當高等職業教育國際化政策效能無法清晰界定時，國際化具體實踐結果是可以指代其物質效能的符號或信號。《2021中國職業教育質量年度報告》在遴選“國際影響力50強”高職院校時采用了9個觀測指標，回應了教育“育人”的本體功能與政策的核心目標，本研究在此基礎上結合高等職業教育國(境)內中外合作辦學機構和項目數2個觀測指標，共采用了11個觀測指標，全面地考察江蘇省高等職業教育國際化政策多元共治的物質效能(見表1)(3)數據來源于2016—2021年我國31個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團的《高等職業教育質量年度報告》(由于每年年度報告公布的是前一年的數據，故數據時間范圍為2015—2020年)以及教育部教育涉外監管信息網公布的高等職業教育中外合作辦學機構和項目名單(截至2021年7月12日)。由于數據填報起始年份不同以及新冠疫情導致部分數據缺失，全日制國(境)外留學生人數為2018年數據；在校生服務“走出去”國(境)外企業實習時間與在國(境)外組織擔任職務的專任教師數為2016—2019年數據；國(境)外辦學點數量為2018—2020年數據；其他年度報告指標數據為2015—2020年數據之和。需要注意的是，《2021年遼寧省高等職業教育質量年度報告》中的多項指標數值為小數，如“在國(境)外組織擔任職務的專任教師人數(人)為 0.07”，本研究在計算全國總量的時候根據四舍五入的原則將其記為“0”。。

表1 江蘇省高等職業教育國際化政策實踐中的多元共治物質效能

數據顯示，江蘇省在高等職業教育國際化方面表現突出。首先，全日制國(境)外留學生數量與非全日制國(境)外人員培訓總量居全國第一，分別占比36.30%與30.13%，分別是第二位的2.67倍與2.85倍。其次，在校生服務“走出去”國(境)外企業實習時間、專任教師赴國(境)外指導和開展培訓時間、在國(境)外組織擔任職務的專任教師數指標同樣居全國第一，這提升了江蘇省高職院校助推企業“走出去”、服務“一帶一路”倡議的能力。再次，開發國(境)外認可的行業/專業與課程教學標準數、國(境)外技能大賽獲獎數均居全國前列，推動辦學標準、辦學成果國際化，實現了江蘇省高等職業教育國際化人才培養質量的提升。最后，江蘇省的國(境)內中外合作辦學機構與項目、國(境)外辦學點數量居全國前列，打造了國際化辦學載體、豐富了國際化辦學形式。總體來看，與其他省份相比，江蘇省高等職業教育國際化進展較快。江蘇省在高等職業教育國際化政策實踐中通過多元共治實現了江蘇省高等職業教育國際化縱深發展的核心目標，物質效能顯著。

(二) 理念效能：促進高等職業教育善治

與新公共管理理論視角下的管理績效相比，新公共治理理論視角下的多元共治效能更加強調系統性，強調生產關系的優化，即積極適應既定生產力所決定的生產關系，維護與優化這種生產關系并進一步推動生產力發展。因而，高等職業教育多元共治的理念效能超越“事實”、強調“價值”，關注平等參與、權責一致、合作共贏等價值理性成分，體現為實現高等職業教育善治，即推動行業企業深度參與，落實高職院校辦學自主權，提升地方政府治理能力，協調優化多元主體權責利關系，建成高效、公平、自由、有序的高等職業教育發展格局。

江蘇省高等職業教育國際化政策推動了高等職業教育善治，主要體現為以下四個方面。一是優化多元主體權責利結構。在高等職業教育國際化政策制定、執行與評價中，江蘇省相關政府部門下移權力重心，主抓思想、方向與資源，明晰高職院校權力邊界與責任清單，進一步鼓勵行業企業建言咨政，實現相關資源合理分配，促進責任共擔，保障多元利益。二是達成核心目標共識。在政策制定與政策執行過程中，江蘇省持續征求多元主體意見，調和不同主體在高等職業教育國際化實踐中的目標沖突，明確共同目標。三是形成治理組織網絡。江蘇省在政府層面形成江蘇省政府統籌，教育廳、商務廳主導，人社廳等其他行政部門協作的組織架構，下屬市級、縣級政府相應部門之間同樣搭建了合作交流機制；在院校層面設置國際教育學院、對外交流處與校企合作處等相關組織機構；在企業層面設置校企合作部、產教融合處等相關部門。由此，江蘇省高等職業教育國際化形成了聯動合作的治理組織網絡，促成了國家層面多部委、省級層面多廳局、校企層面多部門的協同。四是打通多元主體參與渠道。江蘇省形成了“走出去”企業座談會、高職院校校長聯席會議等常態化機制，建成校企合作國際人才網、 江蘇走出去綜合服務平臺等網站，結合座談會與相關網站等交流渠道實現多元主體平等協商。總體來看，江蘇省高等職業教育國際化政策實踐中的多元共治契合當下江蘇省高等職業教育生產力發展所決定與所需要的生產關系，明確了高等職業教育體系中各行為主體的權力地位、投入責任與相互關系，培養了多元主體的合作共贏意識，理念效能顯著。

五、 結語與啟示

江蘇省高等職業教育國際化政策實踐契合多元共治的內在邏輯與外在要求，形成了具有江蘇特色的高等職業教育多元共治模式(見圖1)。為此，我國其他省份要堅定推動高等職業教育多元共治的信心，借鑒學習江蘇省相關經驗，建立復合型多元共治架構、創新嚙合型多元共治機制、追求統合型多元共治效能，打造具有區域特色的高等職業教育發展模式。

圖1 江蘇特色高等職業教育多元共治模式

一是建立復合型多元共治架構。高等職業教育要形成由政府部門、高職院校、行業企業等多元主體共同構成的治理主體網絡結構。新時代，政府、企業與院校互動愈發頻繁、聯系更為緊密，日益成為“三邊與網絡混合組織”。同時，全球、國家和地方三個層面的政府、企業、院校的行動相互交叉、相互作用，單個主體也可以能動地批判、改變甚至重塑其他主體的行為方式。因此，高等職業教育多元共治應當探尋全球、國家、地方三個層面多元主體利益需求之間的契合點，在國內外教育行政部門、地方政府、高職院校與行業企業之間搭建合作平臺，形成一個交互影響、聯動共生、多維立體的主體網絡，并采用服務型治理工具，致力于擴大共同利益、實現共同目標，為學生提供高質量職業教育服務，培養高質量技術技能型人才。

二是創新嚙合型多元共治機制。首先是要發揮政府催化領導機制的主傳動齒輪作用。即便是自由主義者也認為“國家仍然是最有權力的社會主角之一——也許是權力最大的一個”[18]。盡管全球化時代的教育事務超越了民族國家的地理范疇與管理范疇，然而市場和院校內嵌于國家之中，政府可以通過科層制的協調實現對高等職業教育系統的牽拉和引導。在高等職業教育多元共治系統中，政府是最有權力的主體，故要在各個方面保障企業和院校追求合法利益，帶領院校、企業合力實現制度創新，以穩定的契約關系確保企業與院校合作交流的持續性。其次是要實現資源投入共擔，通過資源整合擴展資源邊界，通過資源互補深化資源利用，進而提高政府、企業、院校各自資源的使用效益。政府應建立與高等職業教育發展需求相適應的財政投入制度，動態調整生均撥款標準，鼓勵有條件的縣、市建立健全企業參與辦學的成本補償機制，并通過購買服務等多種形式扶持相關企業。行業企業應當采取獨資、合資、合作等方式依法參與辦學，為合作院校及其師生提供優質的實習實踐條件。高職院校要合理分配、科學使用相關經費，并積極拓展經費來源。再次是要實現協同優勢共享，擴大單一主體難以實現的協同優勢，增加多元主體間的對話機會，拓展政策效能空間。政校企的多元主體合作能夠有效、快速地培養“理實一體”(理論和實踐一體)、知行合一的高水平技術技能型人才，并間接性地滿足多元主體各自的利益需求。政府要對深入合作的高職院校與企業進行直接有效的物質獎勵與精神激勵，將校企合作作為產教融合型企業與示范性院校的重要評選指標和各類評先評優、項目資助的重要依據，使企業與院校能夠共享合作帶來的直接優勢。最后是要明確三種機制之間的嚙合關系。政府催化領導機制、資源投入共擔機制與協同優勢共享機制猶如一個傳動系統中的三個齒輪，只有三者相互配合才能真正推動高等職業教育多元共治。

三是追求統合型多元共治效能。首先是要樹立高效能治理價值目標。若要實現高等職業教育的多元共治，就要抓住高效能治理中“治理目標實現”與“可持續善治實現”的雙重內核，廓清高等職業教育高效能治理理念，以高效能為基本價值遵循實現高等職業教育多元共治物質效能與理念效能的平衡。其次是要錨定高效能治理目標，戰略性地引領高等職業教育高質量發展。我國要做好區域高等職業教育中長期發展規劃與戰略布局，在軟指標的基礎上對高等職業教育發展設置可行的硬指標，充分釋放目標價值的共識凝聚效能與牽引拉動效能，增強政府、院校、企業的主體意識并激發其行為動力。最后是要實施多元共治效能評價，實現高等職業教育“反熵增”。我國要不斷完善高等職業教育質量保障體系，創新高等職業教育評估督導辦法，結合政府督導、高職院校適應社會能力評估與高等職業教育質量年報制度，針對高等職業教育多元共治效能實施評價，提升多元主體共同治理能力，構建高等職業教育復雜性開放系統，加速高等職業教育系統內部的“新陳代謝”。