公眾參與基層社會治理的實踐問題、機理分析與創(chuàng)新展望

王大廣

構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，是近年來我國社會治理的基本目標(biāo)和改革方向。基層是社會治理的基礎(chǔ)，國家治理現(xiàn)代化離不開基層治理現(xiàn)代化，基層社會治理的有效性需要多種資源協(xié)同作用，其中公眾作為基層社會治理的最終受益者和利益相關(guān)者，必然也必須是基層社會治理的重要參與者和積極貢獻者。離開公眾廣泛、有序、有效的參與，基層社會治理效能的提升就失去了動力源泉，基層治理體系的完善就失去了反饋機制，基層治理效果的檢驗也就失去了客觀標(biāo)準(zhǔn)。因此，在基層社會治理特別是市域基層社會治理中，必須充分尊重人民群眾的主體地位，發(fā)揮人民群眾的主體作用，通過合理的制度安排和創(chuàng)新將人民群眾的參與能量有效激發(fā)和有序釋放出來，最終實現(xiàn)社會治理秩序與活力的有機統(tǒng)一。正如習(xí)近平總書記所強調(diào)：“加強和創(chuàng)新社會治理，關(guān)鍵在體制創(chuàng)新，核心是人，只有人與人和諧相處，社會才會安定有序。”(1)《推進中國上海自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè) 加強和創(chuàng)新特大城市社會治理》，《人民日報》2014年3月6日。

一、公眾參與基層社會治理的歷史緣起與執(zhí)政性意義

自古以來，人們都對和諧有序的社會充滿了向往，并試圖通過調(diào)動和挖掘自身的力量建立起美好的家園。無論是中國古代的鄉(xiāng)村自治模式，還是古希臘的城邦自治模式，都蘊含著人們參與基層社會治理的最初嘗試。但以理論形態(tài)總結(jié)和描述普通民眾參與基層社會治理的結(jié)構(gòu)與功能，則肇始于現(xiàn)代西方的公共政策研究理論。公共政策研究相關(guān)理論將公民參與社會治理同現(xiàn)代西方民主理論連接起來，并逐漸成為政治和社會治理實踐中有意識地運用技術(shù)手段增加公民參與有效性的理論指導(dǎo)，理論與實踐的交互作用，逐漸使公民參與社會治理特別是基層社會治理作為人類社會的一種民主制度設(shè)計，成為社會文明程度和國家治理能力的重要標(biāo)識。

在我國，公眾參與基層社會治理的制度化法治化安排，是伴隨著改革開放發(fā)展腳步逐步完成從理論到實踐、從基層社會自發(fā)實踐到頂層制度設(shè)計這一歷史性轉(zhuǎn)化的。公眾參與最早成為黨中央的決策部署是2004年9月黨的十六屆四中全會，全會明確提出“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。自此一直到黨的十八大，都將公眾參與作為完善社會管理體制的重要指導(dǎo)方針。黨的十八大報告進一步強調(diào)：“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”但十八大以前這一階段的社會治理依然是以政府的管理為主基調(diào)，公眾與基層自治組織仍然處于附屬地位，還沒有從被管理對象轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同管理主體。但隨著中國社會變遷的日新月異，原有的社會治理理念、治理模式、治理能力都越來越跟不上時代發(fā)展的需要。在這樣的背景下，黨的十八屆三中全會首次將我國改革的總目標(biāo)定位于“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。自此，“社會管理”的概念被“社會治理”所取代。“從‘社會管理’到‘社會治理’，雖然是一字之差，卻是黨的執(zhí)政理念和政策思路在社會領(lǐng)域的一次全面提升，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，反映的是黨對社會運行規(guī)律和治理規(guī)律認(rèn)識的深化。”(2)中共中央黨校(國家行政學(xué)院)：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想基本問題》，人民出版社、中央黨校出版社，2020年，第295頁。2015年10月，黨的十八屆五中全會提出要加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局，第一次系統(tǒng)表述了新時代社會治理的構(gòu)成要件和目標(biāo)格局。從公眾參與視角看，黨的十八屆五中全會也第一次明確了公眾參與在社會治理特別是基層治理體系中的價值定位，使社會公眾實現(xiàn)了由原來單一行政權(quán)力主導(dǎo)下的被動接受型客體向著多方共治的主動貢獻型主體的身份轉(zhuǎn)化。黨的十九大從打造共建共治共享的社會治理格局目標(biāo)出發(fā)，提出加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)調(diào)、公眾參與、法治保障的社會治理體制，進一步重申了重視和鼓勵公眾參與基層社會治理的政策基調(diào)。黨的十九屆四中全會又強調(diào)，必須加強和創(chuàng)新社會治理,完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系,建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，明確提出完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道，推動社會治理和服務(wù)重心向基層延伸。在充分總結(jié)黨的十九大以來基層社會治理成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2021年4月，中共中央正式印發(fā)《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，提出力爭用5年左右時間，建立起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系目標(biāo)。

從新時代以來黨中央治理理念發(fā)展的變化脈絡(luò)中，可以清晰地看出鼓勵公眾參與基層社會治理的鮮明導(dǎo)向，不僅公眾參與作為社會治理重要主體的基調(diào)始終未變，而且即便在治理格局中先后增加的社會協(xié)同、科技支撐等要素也都是圍繞共建共治共享這一治理目標(biāo)展開的，指向的都是充分調(diào)動每一個社會主體參與基層社會治理的積極性。黨中央之所以如此重視基層社會治理中的公眾參與，這既是對未來社會治理模式的主動適應(yīng)，也是對過去社會治理規(guī)律的準(zhǔn)確把握。

首先，公眾對基層社會治理參與的制度性安排，是厚植黨的執(zhí)政資源的理性選擇。從宏觀上講，執(zhí)政資源是執(zhí)政黨為實現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)可運用的各種有利因素和條件的總和，體現(xiàn)出稀缺性、成本性、價值性、可變性、系統(tǒng)性等特點。從不同的角度，可以對執(zhí)政資源做出不同的劃分，但其中最重要最寶貴的資源是人民群眾對黨的擁護和信任，也即民心資源。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，民心是最大的政治。基層是黨執(zhí)政的根基所在，也是黨的執(zhí)政資源最易流失的地方。鼓勵和倡導(dǎo)公眾參與基層社會治理，讓普通民眾對自己的生活環(huán)境和生活狀態(tài)具有發(fā)言權(quán)，不僅節(jié)省執(zhí)政的物質(zhì)成本，更重要的是讓普通民眾在參與過程中體會到黨組織的不可或缺，與基層黨組織形成良性互信，從而使得黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)更加堅實。

其次，公眾對基層社會治理參與的制度性安排，是變革黨的執(zhí)政方式的現(xiàn)實需要。黨的執(zhí)政方式，主要體現(xiàn)為黨以何種方式和途徑介入國家權(quán)力體系。必須堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，是中國共產(chǎn)黨對執(zhí)政規(guī)律認(rèn)識不斷深化后得出的歷史結(jié)論。在現(xiàn)實的政治情境中，能否做到科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，存在一個很容易被忽視的技術(shù)性變量，即黨能否對基層變動不居的信息數(shù)據(jù)做到準(zhǔn)確掌握。發(fā)動群眾廣泛參與，踐行全過程人民民主，就可以準(zhǔn)確把握公眾訴求，建立起各級黨委政府科學(xué)決策的情報信息搜集與反饋機制，從而自下而上助推黨的執(zhí)政方式向著更加科學(xué)合理的方向發(fā)展。

再次，公眾對基層社會治理參與的制度性安排，是踐行黨的執(zhí)政理念的必然要求。黨的執(zhí)政理念，體現(xiàn)和反映著黨的執(zhí)政宗旨、目的和價值追求。中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨。踐行以人民為中心的發(fā)展思想，是基層治理中黨組織貫徹執(zhí)行全心全意為人民服務(wù)，堅持立黨為公、執(zhí)政為民理念的具體體現(xiàn)。基層社會治理，往往涉及人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。公眾廣泛參與基層社會治理的過程，既是與基層黨委政府互動配合共同解決問題的過程，也是監(jiān)督基層黨組織牢記執(zhí)政理念、踐行以人民為中心發(fā)展思想的過程。

二、公眾參與基層社會治理的實踐情景與現(xiàn)實問題

無論是理論分析、現(xiàn)實需要還是政策導(dǎo)向，對公眾參與基層社會治理的認(rèn)知和共識已經(jīng)形成，這種決策層面和理論層面的共識是助推現(xiàn)實當(dāng)中公眾參與基層社會治理各種情境成長的主要動力。與此同時，基層社會自主性和多元性社會力量的不斷發(fā)展與成長，也勾勒出了社會公眾與基層社會治理深度互動的豐富場景。但事實與人們的預(yù)想之間，還存在著不小的差距。實踐當(dāng)中各種阻滯性因素的存在，造成了公眾參與基層社會治理一種豐富而復(fù)雜的局面。為了較為全面展示公眾參與基層社會治理實踐狀態(tài)，我們選取了首都北京8個社區(qū)進行案例研究，設(shè)計了專門的調(diào)查樣表，抽樣調(diào)查了300余居民群眾和基層干部, 其中35歲以下者占21%(63人),35至55歲者占 46.6 %(140人),55歲以上者占32.3%(97人)；大專以下文化程度者占51.3 % (154 人),本科以上文化程度者占48.7%(146人);按戶口分,城區(qū)人口占 65.6 % ( 197人),村鎮(zhèn)人口占 34.4%(103人)。

表1 選取的案例分布基本情況

表2 類型與變量分析表

第一，資源、心理與公眾參與的廣泛性問題。從總體上把握和判斷公眾參與基層社會治理的狀態(tài)，是研究公眾參與基層社會治理的前提。調(diào)查中，當(dāng)被詢問是否愿意參與街道、社區(qū)公共事務(wù)治理時，統(tǒng)計情況如表3。

表3 參與意愿總體情況統(tǒng)計表

從表3的數(shù)據(jù)上看,首都居民參與基層特別是社區(qū)公共性事務(wù)的意愿是比較強的，非常愿意和比較愿意合計占到59.3%。表示“不太愿意”和“不愿意”參與的合計占被調(diào)查者總數(shù)的 40.7%。但具體分析有意愿參與的59.3%人群中，35%左右為55歲以上年齡，24.3% 的人群為30至50歲人群。“30到50歲這部分人群實際參與率應(yīng)該沒有這么高，原因在于他們大都屬于職業(yè)成長期群體，他們參與基層社會治理有一個總體性的條件，即是否在自由時間與參與需求之間找到平衡。”部分受訪基層干部這樣表示。在進一步對這部分群體進行訪談時，也印證了這一點，在以往的社區(qū)治理實踐中，30至50歲人群的平均實際到場率不足5%。多位受訪者都表示，愿意參加但有時候確實抽不開身。這與首都快節(jié)奏的工作狀態(tài)也是吻合的。剔除這部分因素，首都社會公眾對基層社會治理的實際參與比率應(yīng)該在40%左右。這樣的調(diào)查結(jié)果，與其他學(xué)者在國內(nèi)個別大城市的抽樣調(diào)查結(jié)論也是基本吻合的(3)參見王小章、馮婷：《城市居民的社區(qū)參與意愿》，《浙江社會科學(xué)》2004年第7期。。分析發(fā)現(xiàn)，公眾之所以總體上實際參與率不高，主要原因在于大量職業(yè)群體的參與意愿與投入資源之間的沖突所致，這種資源包括時間資源、信任資源、物質(zhì)資源等等。

第二，法治、規(guī)則與公眾參與的有序性問題。有序參與的概念“昭示了人們對我國公民參與發(fā)展模式的愿望與期待，即在人們對公民參與行動的政治冷漠與狂熱投入這兩種極端態(tài)度、情感和手段之間尋找合理的平衡支點。”(4)孫柏瑛、杜英歌：《地方治理中的有序公民參與》，中國人民大學(xué)出版社，2013年，第15、2頁。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公眾參與的有序性問題，呈現(xiàn)出兩種極端現(xiàn)象，即有序性不足和有序性過度。有序性不足往往導(dǎo)致無序或者失序，在利益動員型的社會參與中比較集中，比如在業(yè)委會的組建方面，不少社區(qū)面臨難產(chǎn)狀態(tài)，只好成立物管會代行業(yè)委會職能，以穩(wěn)定社區(qū)治理局面。與有序性不足對應(yīng)的，是有序性過度問題，這一點往往容易被忽略。所謂有序性過度，主要體現(xiàn)為一種參與過程中的盲目跟隨狀態(tài)，既不關(guān)心參與過程，也不關(guān)心參與結(jié)果。這在強力動員型社會參與中比較常見。無論是有序性不足還是有序性過度，主要原因都在于公權(quán)力對公眾參與引導(dǎo)和介入的方式不當(dāng)所致。

第三，理念、共識與公眾參與的精準(zhǔn)性問題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少基層干部抱怨“干部在干，群眾在看”，“比如疫情防控過程中社區(qū)居民，特別是青年群體的參與度很低，對社區(qū)疫情防控不熱心。”主要原因在于“很多群眾沒有形成參與基層事務(wù)的理念，與基層黨委政府要求之間也沒有形成有效共識。”但不少居民也指出，“社區(qū)治理的許多事務(wù)，讓我們樣樣參與也不現(xiàn)實”。可以看出，在公眾參與基層社會治理過程中，還存在著整體性號召與精準(zhǔn)性不足的矛盾，也就是說還沒有實現(xiàn)基層治理需求與居民參與程度之間的精準(zhǔn)匹配。這與一種普遍存在的認(rèn)識誤區(qū)有關(guān)，即對于任何一項公共事務(wù)，是不是參與的人員越多越好？事實上，理論分析中已經(jīng)得出結(jié)論，即“在觀念上不能認(rèn)為參與規(guī)模越大、程度越深、介入群體范圍越廣，公民參與就越有效，價值就越大。”(5)孫柏瑛、杜英歌：《地方治理中的有序公民參與》，中國人民大學(xué)出版社，2013年，第15、2頁。遵循這樣的認(rèn)知規(guī)律，就意味著我們的社會參與應(yīng)該根據(jù)不同人群的規(guī)模與特點進行差異化動員，而不是任何事項都要全員化參與。

第四，能力、知識與公眾參與的專業(yè)性問題。公眾對基層社會治理的參與，不僅需要意愿和激情，也需要考慮公眾參與的有效性問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些基層社會治理事項，需要公眾具備一定的專業(yè)知識，否則影響參與質(zhì)量，不僅未真正提升基層公共治理的效能，有時候還會對公共決策產(chǎn)生誤導(dǎo)。比如某小區(qū)內(nèi)涉及修建信號發(fā)射站事項，對于發(fā)射站的安全性問題引發(fā)許多居民的擔(dān)憂，基層干部也不能給予明確的解答，造成雙方僵持不下。不僅這樣的技術(shù)問題，即便相對簡單的參與事項，比如垃圾分類，即使已經(jīng)做了最大程度的分類簡化，不少民眾還是不能準(zhǔn)確投放，以至于需要物業(yè)人員進行二次分揀。可見，在沒有做好培訓(xùn)和解釋工作的前提下，因為不具備相應(yīng)的專業(yè)知識和參與能力，就很容易造成參與效果的無效化。

第五，平臺、技術(shù)與公眾參與的便捷性問題。基層社會治理平臺界面是否友好，也是影響公眾參與積極性的重要因子。調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)不少社區(qū)在組織居民參與社區(qū)公共事務(wù)過程中，由于流程設(shè)定不清晰，標(biāo)準(zhǔn)制定不明確，增加了參與者的參與成本，惡化了參與體驗，消解了公眾的參與熱情和積極性。不少地方已經(jīng)認(rèn)識到這個問題，并通過創(chuàng)新參與平臺等技術(shù)手段予以解決，比如清河街道為了解決共享單車停放治理問題，在微信小程序基礎(chǔ)上開發(fā)了在線地圖數(shù)據(jù)平臺“路見”。“民眾可以通過智能手機，方便地在在線地圖上標(biāo)注問題所在位置、選定問題類型、添加現(xiàn)場照片，并用文字表達自己的想法和建議。平臺設(shè)置有12 類公共空間問題，如占道停車、自行車道、座椅、無障礙設(shè)施等，并預(yù)留了‘自定義’選項，給居民充分表達意見的空間。(6)米佳、姜洋：《探索“互聯(lián)網(wǎng)+公眾參與”城市公共空間治理新模式》，《城市管理與科技》2021年第2期。”通過這樣的平臺建設(shè)，使得居民十分便利地參與進來，有效解決了亂停車問題。但總體而言，技術(shù)平臺的運用與基層社會治理實踐的需求之間還存在不小的差距，對信息技術(shù)特別是大數(shù)據(jù)、人工智能等的運用還停留在較為初始的階段。

第六，鄉(xiāng)村、市域與公眾參與的差異性問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村社區(qū)和城市社區(qū)居民在公共參與方面也存在著明顯的差異性。這種差異性體現(xiàn)出各自的參與特點和優(yōu)勢，在組織動員型和情感型參與中，鄉(xiāng)村居民的參與度要明顯高于城市居民，平房社區(qū)居民參與度明顯高于商品房社區(qū)居民。比如在疫情防控方面，人們普遍感到，鄉(xiāng)村社區(qū)的防控要遠比城市社區(qū)更為嚴(yán)格，盡管鄉(xiāng)村社區(qū)的流動性和風(fēng)險性遠比城市社區(qū)低。在利益和興趣動員型參與中，城市社區(qū)居民的活躍度要高于鄉(xiāng)村居民，城市中的青年群體活躍度要高于中老年群體，比如在某社區(qū)利用媽媽群開展垃圾分類宣傳教育，參與者就顯示出更強的自覺性和責(zé)任感。之所以出現(xiàn)這樣的差異，與鄉(xiāng)村社區(qū)居民的社會關(guān)系同質(zhì)化特征和城市社區(qū)居民的社會關(guān)系異質(zhì)化特征差異有著重要關(guān)系。

三、公眾參與基層社會治理的機制分析：基于集體行動理論的視角

當(dāng)前，在公眾參與新時代基層社會治理體系與格局的構(gòu)建過程中，為什么會頻繁出現(xiàn)政策設(shè)計與實踐演進、治理需求與參與不足等失衡傾向，是理論界以及各個層級的基層治理主體普遍關(guān)心和追問的問題。要認(rèn)識到，對公眾參與基層社會治理的深層次機理進行分析與研究，是回答和解決實踐中面臨的實踐問題的重要前提和基礎(chǔ)。事實上，如果把基層社會視為一個個相對獨立的人群聚居體，公眾參與基層社會治理的活動就可以被視為公眾個體為追求公共利益而采取的一種集體行動，那么就可以借助集體行動理論來對公眾參與的動機問題、公共資源的利用問題、公共組織的效率問題等進行有價值的分析和闡釋。

集體行動理論是制度經(jīng)濟學(xué)的一個分支，這一理論以個體在集體中行為選擇的動力機制為切入點，深入闡述了參與動員與個體參與行為的形成、集體成本與個體收益、群體規(guī)模與個體參與活躍度、集體榮譽與制度補全對于個人參與行為的修正與影響等問題。集體行動理論認(rèn)為，“如果一個集團中的所有個人在實現(xiàn)了集團目標(biāo)以后都能獲利，由此也不能推出他們會采取行動以實現(xiàn)那一目標(biāo)，即使他們都是有理性的、尋求自我利益的。實際上，除非一個集團中人數(shù)很少，或者除非存在強制或其他一些特殊手段以使個人按著他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益。”(7)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1995年，第42頁。運用政治的或者行政的強制性手段，當(dāng)然可以最大限度約束個體參與基層社會治理行為并致力于公共利益的實現(xiàn)。但在治理體系和治理能力現(xiàn)代化的場域當(dāng)中，政治或行政的強制性社會動員除非發(fā)生在重大緊急公共危機出現(xiàn)的時刻，比如戰(zhàn)爭、瘟疫的發(fā)生，否則必須以個體的積極主動的參與意愿為出發(fā)點。因此，排除強力動員之外的“特殊手段”或者方式方法就成為公共動員重點研究的對象，這也是從社會管理跨越到社會治理的必經(jīng)之路。

第一，交易成本、集體規(guī)模與集體行動理論的出發(fā)點。為什么明知每個人的共同努力可以增加集體福利但卻不能一致行動呢？集體行動理論指出，決定個體參與集體行動的最大動機來源于對成本收益問題的計算與考量，并認(rèn)為這是決定個體參與集體行動的先決條件。集體行動理論的創(chuàng)立者奧爾森認(rèn)為，一個單獨的個體是否參與公共物品的生產(chǎn)，是經(jīng)過理性分析和擇優(yōu)選擇的結(jié)果，取決于個人參與公共物品生產(chǎn)的成本收益分析。其中個人獲益程度、效益所占比例和集體組織成本是三個主要因素，對每個成員而言，為公共物品生產(chǎn)付費只有在團體的邊際效益超過個人的邊際成本時候才是經(jīng)濟的，其標(biāo)準(zhǔn)就是集體收益的凈增值要不小于個體在集體中所占份額的倒數(shù)。因此，集體的規(guī)模越大，個體參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性越低，公共產(chǎn)品生產(chǎn)中的“搭便車”現(xiàn)象就越突出，集體行動就越容易陷入困境。“在任何一種情況下，規(guī)模是決定對個體利益自發(fā)、理性的追求是否會導(dǎo)致有利于集體的行動的決定因素。”(8)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1995年，第42頁。集體的規(guī)模雖然對個體參與行動有著重要影響，但集體的規(guī)模也是決定平均參與成本的重大因素。較大的規(guī)模雖然抑制了個體的參與熱情，但卻能有效降低平均參與成本。顯然，集體行動理論關(guān)于個體成本收益與集體規(guī)模關(guān)系的論述是建立在個體利益實現(xiàn)程度基礎(chǔ)之上的，適用于基層社會中各類組織和群體為其成員提供公共產(chǎn)品和公共福利的情況。比如在城市基層社會治理中，無論是基層黨組織，居(村)委會，還是業(yè)主委員會、各類公益社會組織，都在各自職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)著組織居民群眾，提供公共服務(wù)的職能，在基層社會治理各類項目中，都必須首先建立成本收益分析的意識，這里的成本收益不僅包括物質(zhì)層面的投入產(chǎn)出，也包括時間與精神層面的付出與回報。從調(diào)研收集的問題中，抽取一些樣本，也能說明這樣的問題。

表4 參與有效性抽樣表

第二，公共利益的產(chǎn)生與集體行動方向及集體異質(zhì)性的關(guān)系。那么，集體中的每個個體都參與進來，是否就一定能夠增加集體福利呢？集體行動理論指出，這取決于個體價值的判斷與整個社會價值的趨同程度。也就是說，即便某個集體的每個個體都積極參與為其集體牟利的行動，但如果這一集體性判斷與社會公共利益相悖，他們的這種參與的努力也是徒勞的。因此，社會參與的效果不僅取決于集體規(guī)模，同時也取決于集體行動的方向性。在我國基層社會治理中，集體行動的方向性不會存在大的問題，集體的規(guī)模大體都限定在網(wǎng)格化治理的框架之下。在網(wǎng)格化治理模式下，集體規(guī)模可以預(yù)設(shè)為大致接近，那么單個個體的投入成本與所占收益份額差異也就不十分明顯，客觀上就會造成相對固化的主動參與比例。在這種情況下，公眾參與公共物品生產(chǎn)的積極性就明顯受到另外一個變量即所在集體異質(zhì)性的影響。所謂異質(zhì)性，就是指構(gòu)成集體的社會成員在經(jīng)濟收入、價值觀念、社會利益、社會網(wǎng)絡(luò)等融合狀態(tài)與差異化程度，也即個體所積蓄的社會資本的程度。異質(zhì)性程度越大，個人社會資本存量越小，需要達成集體共識的成本就越高，集體行動就越難以形成。這樣的情景，在城市社區(qū)居民與農(nóng)村社區(qū)居民參與基層社會治理積極性的差異中就能得到很好地體現(xiàn)，同樣，在城市不同種類社區(qū)居民參與基層社會治理的反應(yīng)現(xiàn)象中也能得到直觀印證。

第三，集體共意的形成與集體行動的產(chǎn)生條件。個體投入成本利益分析是集體行動產(chǎn)生的基礎(chǔ)，但個人對集體行動的成本投入，還有一個前提，即離不開集體行動意義的有效建構(gòu)。“說服、勸導(dǎo)公民參與管理并不是一件容易的事，而且，在任何一種公民參與形式中，讓一個代表者具有更廣泛的代表性尤其困難。”(9)[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，中國人民大學(xué)出版社，2010年，第21頁。因為任何社會問題本身并不必然引起集體行動，只有當(dāng)社會問題被人們所感知并賦予其意義時才會成為問題。這種情況在整個社會生活中司空見慣，甚至許多原本可以看作嚴(yán)重的社會問題的客觀狀況從沒有能夠成為公眾討論的話題，甚至沒有被人們所察覺。建構(gòu)其集體行動的意義，需要集體共意的產(chǎn)生、集體共意的形成到集體共意的行動轉(zhuǎn)化三個緊連接的過程。在基層社會治理過程中，集體共意的產(chǎn)生需要潛在問題和有效信息的充分披露與整合，直至上升到各級決策層，成為基層公共治理的優(yōu)先議題。基層社會治理共意的形成，則是一個觀念碰撞與利益整合的過程，這個過程中良好的動員技術(shù)至關(guān)重要，動員技術(shù)是指爭取公眾支持以形成集體行動共意目標(biāo)的方法與策略。共意的形成，包括集體行動的目的以及集體榮譽感的形成，是集體行動的必要條件，但集體行動的產(chǎn)生，還需要提升集體成員的行動素質(zhì)和參與能力，同時需要制定集體行動的行為準(zhǔn)則，這樣才能確保集體行動的有效性。而這每一步“化學(xué)反應(yīng)”，都離不開組織協(xié)調(diào)者和骨干分子在共同意識形態(tài)支配下所進行的艱苦繁瑣的動員活動。

第四，集體行動的動力維持機制。需要強調(diào)的是，集體行動的產(chǎn)生必須是一個持續(xù)的過程，因為集體成果的產(chǎn)生需要有持續(xù)的物質(zhì)和精神成本的投入，直至個體充分認(rèn)識到自身行動所產(chǎn)生的意義和價值，整個集體行動才算完成了從自發(fā)到自主成長的轉(zhuǎn)換。公眾參與基層社會治理作為一種典型的集體行動，必須保持持續(xù)性激勵的措施，特別是在個體理性與集體利益沖突的時候，需要依靠“選擇性激勵”或者強制性措施來推動，否則可能會導(dǎo)致集體行動的失序乃至失效。“對于那些為集體利益的增加做出貢獻的人，除了使他能獲得正常的集體利益的一個份額之外，再給他一種額外的收益，如額外的獎金、紅利或者榮譽；而懲罰就是制定出一套使個人行為應(yīng)該與集體利益相一致的規(guī)章制度，一旦某個成員違背，就對之進行罰款、通報批評或者開除直至法辦等。”(10)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1995年，第6-7頁。因此，在公眾參與社會治理過程中，為避免更多的人“搭便車”而消極參與，構(gòu)建賞罰分明的獎懲機制就顯得十分必要。然而，“對于集體行動而言，無論賞罰還是強制以及為此必須進行的監(jiān)控，都需要團體付出成本，當(dāng)這些成本接近或者超過公共物品本身的價值時，經(jīng)濟效益就會喪失，集體行動又會陷入困境。”(11)劉厚金：《基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的作用機制》，《社會科學(xué)》2020年第6期。這就需要強化集體成員之間的互信與互惠，簡化公共參與獎勵機制的程序，控制獎勵成本，使集體行動的動力保持在合理運行區(qū)間。

四、黨建引領(lǐng)與公眾參與基層社會治理機制創(chuàng)新

集體行動理論作為一種對組織行為的分析工具，雖然有不少地方還不周延、不完善，但其提出的成本利益分析法、結(jié)構(gòu)規(guī)模分析法、共意形成分析法、動力激勵分析法等，對于我們完善公眾參與基層社會治理體系還是有著許多現(xiàn)實的啟示意義。實現(xiàn)公眾對基層社會治理的高質(zhì)量參與，需要我們在對公眾參與基層社會治理的現(xiàn)象和規(guī)律有著準(zhǔn)確把握和認(rèn)識基礎(chǔ)上，在實踐中運用規(guī)律性認(rèn)識進行探索和創(chuàng)新，找到與我國的政治體制與社會實際相適應(yīng)的公眾參與基層社會治理的有效路徑。在我國，公眾參與基層社會治理，最關(guān)鍵的是如何處理好秩序與活力、成本與效率的關(guān)系問題。“我國的治理體系不僅強調(diào)程序與規(guī)則，且對治理績效也極為關(guān)注，國家始終把人民群眾幸福感放在首要位置，尤其是從戰(zhàn)略高度強調(diào)秩序與活力的有機結(jié)合。這就需要治理體系在充分發(fā)揮不同主體優(yōu)勢的同時，還要盡可能控制其間的矛盾與沖突”(12)黃曉春：《黨建引領(lǐng)下的當(dāng)代中國社會治理創(chuàng)新》，《中國社會科學(xué)》2021年第6期。。實現(xiàn)這樣的調(diào)控目標(biāo)，最優(yōu)選擇就是找一個既身置其中、又超越其上的宏觀調(diào)控力量，以協(xié)調(diào)公眾參與基層社會治理的分歧與認(rèn)識、成本與收益、激勵與保障、制度與活力之間的動態(tài)平衡。不難發(fā)現(xiàn)，要實現(xiàn)這樣高難度的治理效果，只有作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨具有這樣統(tǒng)籌社會資源、凝聚社會共識、維護社會利益、實現(xiàn)社會建構(gòu)的能力。事實上，近年來包括首都北京在內(nèi)的全國各大城市在引導(dǎo)公眾參與基層社會治理的實踐中，都不約而同地引入黨建元素，努力通過完善黨的基層組織體系和提升組織力來保證公眾能夠有效參與到基層社會治理活動中來，并取得了明顯的成效，為鞏固和完善共建共治共享的社會治理體系、探索中國特色公眾參與基層社會治理模式提供了有益借鑒。

第一，發(fā)揮基層黨組織的政治引領(lǐng)功能，確保公眾參與基層治理的正確方向。習(xí)近平總書記強調(diào)：“基層黨組織就要在貫徹落實中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。要強化政治引領(lǐng)，發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢和黨員先鋒模范作用，引領(lǐng)基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確保基層治理正確方向。”(13)習(xí)近平：《在全國組織工作會議上的講話》，人民出版社，2018年，第14頁。中國特色的基層社會治理，特就特在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這也是中國特色基層社會治理的最大優(yōu)勢。黨沒有自己的私利，黨領(lǐng)導(dǎo)的基層社會治理根本目的是實現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往。基層社會治理正確的政治方向，通過基層黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的政治功能和政治作用的發(fā)揮來保持。正確的政治方向，還體現(xiàn)在黨的宗旨在基層治理過程中得到實實在在的貫徹落實上。社會公眾作為多元治理主體之一，無論是屬于什么階層、堅持什么信仰、持有什么主張，都必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下參與基層治理活動，必須自覺為最廣大的人民群眾建構(gòu)美好家園的需求服務(wù)。正是由于有了黨的基層組織和廣大黨員在基層社會治理當(dāng)中發(fā)揮著把關(guān)引領(lǐng)的作用，從而確保了公眾參與基層社會治理行動始終與社會整體利益方向的一致性。

第二，發(fā)揮基層黨組織的資源整合功能，降低公眾參與基層治理的成本。如前所述，交易成本問題，是影響和制約公眾參與基層治理積極性的一個主要因素。因此，要擴大公眾參與的廣度和深度，必須考慮公眾參與所帶來的成本收益問題。也就是說一方面要盡量降低個體的交易成本以增加個體的獲益程度，另一方面也要考慮盡量節(jié)約集體投入成本以增加公共產(chǎn)品的供給。在這兩個方面，黨的基層組織能夠發(fā)揮其他社會組織所不具備的優(yōu)勢。從降低個體交易成本角度而言，主要是由于集體行動中大量的“搭便車”現(xiàn)像的存在，導(dǎo)致部分個體在準(zhǔn)備付出成本參與公共事務(wù)時出現(xiàn)猶豫觀望狀態(tài)。基層黨組織可以通過模范帶動和社會動員的方式，消除大量存在的“搭便車”現(xiàn)象。從降低集體交易成本角度而言，在基層社會治理過程中，公共物品的需求往往是一致的，但政府機構(gòu)、企業(yè)、社會組織等不同組織形態(tài)往往處于相互割裂的狀態(tài)，如果能夠把它們的需求進行整合，就可大幅度節(jié)約社會交易成本。基層黨組織通過區(qū)域化黨建平臺，發(fā)揮橫向聯(lián)合作用，能夠在不同類型的主體之間建立起相互依靠的服務(wù)關(guān)系，在社會層面實現(xiàn)公共物品最優(yōu)供給的效果。

第三，發(fā)揮基層黨組織的教育引導(dǎo)功能，增強公眾參與基層治理的能力。公眾的參與能力是決定參與效果的基本性保障。無效性的參與，不僅會耗費參與者的精力，也會耗費各級黨委政府大量的資源，從而無形中推高參與成本。現(xiàn)實中人們普遍對基層治理的參與能力重視不足，以至于在參與過程中無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，僅僅成為一種形式和象征。公眾參與基層治理的能力，包括對基層治理事物的專業(yè)學(xué)習(xí)能力、對治理目標(biāo)和治理策略的宏觀把握能力、參與過程中的溝通表達能力、對參與團隊本身的組織協(xié)調(diào)能力等等。黨的基層組織特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，有著群眾工作的經(jīng)驗，掌握著基層社會治理的大量信息，熟悉各級決策部門的決策流程，了解不同主體間的溝通方式和技巧，是引導(dǎo)公眾提升參與能力的寶貴資源。因此，在基層社會治理過程中，各級黨組織能夠有效承擔(dān)起組織宣傳和教育引導(dǎo)公眾的職能，快速提升普通公眾的基層治理參與能力，提高公眾的公民精神和集體歸屬意識，從而確保公共參與的質(zhì)量和成效。

第四，發(fā)揮基層黨組織的組織協(xié)調(diào)功能，規(guī)范公眾參與基層治理的秩序。無序、失序的公眾參與，是基層社會治理過程中最不愿意遇到的狀況，會惡化公眾參與基層治理的生態(tài)環(huán)境，造成決策部門對公眾參與行為的防范和抵觸，從而影響到公眾與基層治理決策部門的良性互動。公眾參與基層治理失序的原因，除了由于公眾利益確實存在被漠視和忽視現(xiàn)象而引發(fā)公眾不滿之外，主要是由于參與信息不足、參與程序不清和參與方式不當(dāng)?shù)纫l(fā)。這些問題，都可以通過增強公眾參與的組織性加以解決。也就是說，公眾對基層社會治理的參與，必須是有組織的參與，基層黨組織就需要發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)功能。基層黨組織對公眾參與秩序性的組織協(xié)調(diào)，主要是通過兩種手段實現(xiàn)的：一是激勵手段，通過政治資源、榮譽資源、市場資源的分配，建立起選擇性激勵的體系，塑造有序參與的正面導(dǎo)向；二是約束手段，這主要是對于黨員參與者，在參與過程中必須嚴(yán)格遵守有關(guān)法律法規(guī)，并充分發(fā)揮模范帶頭作用，引導(dǎo)公眾參與始終在法治框架下進行。

第五，發(fā)揮基層黨組織的民主協(xié)商功能，豐富公眾參與基層治理的場景。基層治理的共識，往往是在集體行動鮮活生動的協(xié)商場景中形成的。近年來，各地在探索公眾參與基層社會治理的實踐中，都十分注重各種協(xié)商場景的建設(shè)，在堅持居(村)民會議、居(村)民代表會議制度的同時，探索出城鄉(xiāng)社區(qū)決策聽證、居(村)民議事會、樓院理事會、小區(qū)協(xié)商、業(yè)主協(xié)商、民主評議等形式和平臺，建立健全了議事規(guī)則和決策程序。這些豐富的協(xié)商民主形式，離不開基層黨組織的積極參與和把關(guān)定向，也離不開群體組織和社會工作者積極協(xié)調(diào)動員。在基層黨組織發(fā)揮民主協(xié)商功能過程中，除了能夠?qū)f(xié)商形式、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序等進行主動設(shè)計外，還有一個重要的職能就是能夠?qū)f(xié)商主體的資格遴選與把關(guān)，確保參與主體的代表性，把那些具有參與意愿和參與能力的代表推選出來，從而確保了協(xié)商范圍和參與人群的精準(zhǔn)性。

第六，發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)創(chuàng)新功能，提升公眾參與基層治理的效率。在信息時代，提升治理效能必須重視對大數(shù)據(jù)和人工智能等科技手段和平臺的運用。正因為技術(shù)手段對于社會治理發(fā)揮著越來越重要的作用，黨的十九屆四中全會把科技支撐列入社會治理體系構(gòu)成要件之一。信息技術(shù)特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)，具有廣泛性、便捷性、多向傳播等特點，在凝聚社會共識、提供精準(zhǔn)服務(wù)方面發(fā)揮著越來越重要的作用。基層黨組織作為基層治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，在創(chuàng)新性運用科技手段方面同樣發(fā)揮著重要的引領(lǐng)功能。當(dāng)前，越來越多的基層黨組織特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，正在逐步改變基層治理中凡事都要“人海戰(zhàn)術(shù)”的傳統(tǒng)觀念，將科技手段的運用與組織力的提升有機結(jié)合起來。比如在新冠疫情防控過程中，許多基層黨組織通過運用大數(shù)據(jù)技術(shù)、開發(fā)應(yīng)用小程序、采用自動測溫和身份識別設(shè)施等，顯著提高了疫情防控的效率。歷史和實踐已經(jīng)證明，中國共產(chǎn)黨是有著強大適應(yīng)能力和創(chuàng)新引領(lǐng)能力的先進政治力量。在公眾參與基層社會治理的實踐變革中，廣大基層黨組織適應(yīng)信息時代公眾參與基層社會治理的新要求，將引領(lǐng)和帶動更多社會主體通過運用信息技術(shù)手段解決基層治理問題，讓廣大人民群眾在科技賦能中收獲越來越多的獲得感、幸福感、安全感。