新時代走出“誰來種糧”困局的思路和對策*

高 鳴 張 哲 晰

一、引言

對于有著14億人口的大國而言，保障糧食安全是任何時候都不能掉以輕心的頭等大事。黨的十八大以來，習近平總書記多次從多個角度對保障糧食安全作出重要部署，他反復強調，靠別人解決吃飯問題是靠不住的。那么，我們必須靠自己解決好吃飯問題。而要解決吃飯問題，核心是解決好“誰來種地”的人的問題。近年來這一問題一直受到各級政府的高度重視，在各方的積極努力下，我國糧食連年豐收。但在經濟社會發展規律下，我國農業從業人口持續減少，農村老齡化程度快速提升。截至2020年年底，我國農村常住人口占全國總人口的比重降至36.1%，第一產業就業人員占全部就業人員的比重降至23.6%。同時，2020年，我國人口出生率跌破10‰，創1978年以來新低；鄉村60歲、65歲及以上老人的比重比城鎮分別高出7.99、6.61個百分點。農村年富力強的勞動力不斷外流，留守人員受自身素質稟賦較差所限，在種糧務農意愿、科學生產經驗、先進技術接受與應用、市場經營管理等方面存在突出短板，導致有效勞動供給不足，長期來看或將削弱農業現代化發展動能。“誰來種糧、怎么種糧”的隱憂對國家糧食安全造成威脅，緊繃“誰來種糧”之弦須臾不可放松。

中國特色社會主義進入新時代，國內外發展環境面臨深刻復雜的變化。我國經濟由高速增長階段向高質量發展階段轉變，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，正開啟向第二個百年奮斗目標邁進的新征程；但與此同時，復雜嚴峻的外部環境和突如其來的新冠肺炎疫情，加劇了百年未有之巨變。這樣的歷史背景，更加凸顯了推動我國糧食穩產保供、提質增效的重要意義，我們必須牢牢穩住糧食安全壓艙石，為構建新發展格局扛穩糧食安全的重任。對于如何解決“誰來種糧”這一時代難題，怎樣激發農民務農種糧的積極性、壯大種糧主體隊伍，學者們從多個角度提出了對策方案。

第一，培育高素質農民。通過搭建產學研相結合的多元立體培養體系，讓更多傳統農民、返鄉農民工、農村大學生等融入新型主體隊伍，使其掌握實用、管用的技能，并成為“土專家”、種糧“好把式”，以及未來農業發展的中堅力量。這是一種從培育新主體層面出發的創造增量型答案。第二，探索搭建小農戶與現代農業銜接的橋梁。在“大國小農”的國情與農情下，必須堅持以小農戶經營為主導的糧食安全體系。一方面，要用好糧食價格、保險、科技等農業支持保護政策，從外部調動小農戶的種糧積極性；另一方面，要鼓勵小農戶通過土地流轉等方式形成產業合作模式，強化新型農業經營主體對小農戶的融合帶動，激發小農戶的動力。這是一種從銜接賦能層面出發的激發存量型答案。第三，引入先進要素助推高質高效。新時代背景下，高質量發展是我國確定發展思路和政策調控舉措的重要方向，糧食高質量發展也是題中應有之義。因此，有必要在種子、耕地等要素投入，土地流轉、生產托管等經營模式，收儲、加工、運輸等流通環節，以及全產業鏈條上綜合發力，為糧食生產經營主體注入新動能，補齊糧食高質量發展的短板。這是一種從時代需要層面出發的綜合型答案。

既有研究為我們提供了良好的思路，以提高增量、盤活存量、綜合發力應對“誰來種糧”問題。但是，“無人種糧”只是一種表現形式，從根源上探尋抑制農民種糧積極性的原因，構建新時代我國糧食安全保障的發展思路，打造“多維一體”的糧食生產主體促進體系是走出“誰來種糧”困局的關鍵。2021年中央農村工作會議強調，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，保證糧食安全大家都有責任，要下大力氣抓好糧食生產，牢牢守住保障國家糧食安全底線。對此，應進一步認識到回答“誰來種糧”問題對保障糧食安全、應對各種風險挑戰的重大意義，要遵循經濟社會發展規律，著眼中長期、結構性問題，提出系統性解決方案，打好糧食穩產保供“組合拳”。

二、“誰來種糧”問題的趨勢性特點

“誰來種糧”之問由來已久，它不僅是我國面臨的困擾，也是日本、韓國等發達國家早已面臨的問題。近年來，農村勞動力不斷向城鎮二、三產業流動，糧食生產老齡化、女性化和兼業化問題凸顯，青年人不愿種地已成為我國廣大農村深刻而廣泛的寫照。但“誰來種糧”并不是不可調和的矛盾，矛盾中往往蘊含著新機遇，摸清當前種糧的趨勢性特點，利用現有基礎因勢利導，才能高效、穩妥地解決“誰來種糧”難題。

1.產業結構：“非農非糧”問題凸顯，糧作播種面積下降

農民種糧積極性的下降直觀體現在耕地面積下降和農業結構調整兩方面。一方面，由于經濟社會快速發展，城市和農村建設出現“兩頭擠占”問題，耕地總量有所下滑。國土“三調”數據顯示，我國耕地面積為19.18億畝，較國土“二調”的20.31億畝下降了1.13億畝。耕地存量受到威脅，守住耕地紅線仍需常抓不懈。另一方面，我國正處于人均GDP突破1萬美元、逐步向高收入國家行列邁進的重要階段，對食物消費結構產生了重要影響。同時，由于種植經濟作物的比較收益更高，農民也更傾向于調整糧經作物結構以保障收益。從農業種植結構上看，2016年以來，我國糧食作物播種面積總體呈下降趨勢，盡管2020年有所回升，達到11676.8萬公頃(圖1)，占農作物總播種面積的比重達到69.72%，但仍較2016年的11923.0萬公頃下降了1.7個百分點。更有甚者，部分地區盲目引種、擴種特定經濟作物品種，但因生產場地適宜性差，產量、品質不過關，經濟效益不佳。經濟作物種植占比逐步提高，是市場規律中一個不可忽略的事實。

圖1 2016—2020年我國糧食作物播種面積

2.區域布局：平原地區占據主導，丘陵山區短板突出

我國幅員遼闊，豐富的地理稟賦形成了復雜多樣的區域性農業生產環境。平原地區具備規?；洜I條件，耕地利用效率較高，有利于提升農業機械化水平，并對勞動力形成有效替代。但我國山地、丘陵和高原上的耕地面積占比超過60%，因土地細碎化、坡度大，無法有效開展農業機械作業，且由于長期以來農藥、化肥使用過量，水資源供給不足，生產條件惡劣等原因，影響了丘陵山區農民的生產積極性，并直觀地表現為耕地撂荒問題。由此觀之，丘陵山區“誰來種糧”問題是少數關鍵問題，必須予以高度重視，抓緊謀劃，打好充分挖掘我國種糧潛力的“主動仗”。

3.生產關系：人力、畜力貢獻減少，機械動力逐步取代

過去種地，生產關系主要是人力、畜力和耕地之間的關系，在技術進步的大環境下，生產關系已逐步調整為人力、機械動力和耕地之間的關系。第三次全國農業普查主要數據公報(第一號)顯示，2016年我國有拖拉機近2700萬臺，旋耕機超800萬臺，播種機超600萬臺，耕整機超500萬臺，農業機械化已打下良好基礎。此后，我國農業機械化水平持續快速增長，2020年農業機械總動力達105622.1萬千瓦，較2016年增加8.61%，其中僅13個糧食主產區就占全國總量的73.06%。農業農村部公布的數據顯示，2020年全國農作物耕種收機械化率達到71%，其中小麥穩定在95%以上，水稻、玉米分別超85%、90%，主糧作物生產已高度依賴農業機械?？傮w看，農業機械對農業勞動力有明顯的替代效應，要解決今天“誰來種糧”的問題，應當立足新的生產關系提出解決方案。

4.人才供給：輕壯勞動力流失率高，有效勞動供給減少

實現農業農村現代化是鄉村振興的總目標，而具有主觀能動性的農民在其中發揮著中流砥柱的作用，農民現代化轉型對鄉村振興戰略的成敗具有重要影響，對“誰來種糧”之問，也是對鄉村“靠誰振興、為誰振興”的追問。農村發展要素持續向城市轉移，以種糧為代表的農業生產在鄉村產業發展中的地位持續弱化。從數量上看，我國鄉村人口占比接連下降，從2012年的46.9%下降到2020年的36.1%，同期，第一產業就業人員數從2.55億人下降到1.77億人，第一產業就業人員占全部就業人員的比重從33.5%下降至23.6%(圖2)。從年齡結構上看，我國農村老齡化程度也要明顯高于城市。此外，農業活動女性化特點日漸凸顯，由于女性在體力、文化素質、家庭分工等方面所受的限制，一定程度上也影響糧食供給安全。糧食生產乃至于鄉村產業興旺，迫切需要一支由懂農業、愛農村、愛農民的富有活力的青壯年組成的高素質生力軍。

圖2 2012—2020年我國鄉村人口及第一產業就業人員變動情況

三、“誰來種糧”困局的成因分析

“誰來種糧”問題的趨勢性特征蘊含著更深層次的緣由。對于糧農而言，種糧不僅是關乎經濟利益實現的生存層面的事情，也是關乎經營能力提高的發展層面的事情，更是關乎貢獻鄉村、推動鄉村振興的價值層面的事情。耕地“非農化”和“非糧化”、農村勞動力外流，體現出當前農民對糧食生產過程中存在的有關生存、發展和價值實現三個層面問題的不滿足，必須抓住事物的關鍵，從源頭上解決問題，研判“標本兼治”的方法。

1.經濟激勵不足，糧農生產增收困難

近年來，糧食生產成本增幅高于糧食價格漲幅，種糧收益空間不斷被壓縮，直接打擊了農民的種糧積極性。一方面，成本“地板”不斷攀升。根據歷年《全國農產品成本收益資料匯編》，2004—2020年，我國稻谷、小麥和玉米三大主糧平均生產成本從341.38元/畝提高至880.77元/畝，增幅達158%(圖3)。盡管為鼓勵和引導農民種糧，連續19個中央一號文件先后作出了一系列惠農部署，但農資價格上漲不斷擠占政策紅利空間，糧農收益受到擠壓，導致部分農民把雙季種植改為單季種植、由精耕細作退變為粗放經營，甚至出現了棄耕撂荒現象。此外，近年來疊加新冠肺炎疫情及地緣政治風險，國內農資供應及相應成本也受到影響，為農業生產帶來不確定性。

圖3 2004—2020年三大主糧平均生產成本及平均每公斤主產品銷售價格

另一方面，糧食價格面臨“天花板”。從內部環境看，糧食的戰略性物資和“百價之基”地位，決定了糧價漲幅受限。2004—2020年，三大主糧平均每公斤主產品銷售價格僅由1.41元上升至2.45元，漲幅約73.76%，且近5年來基本保持穩定(圖3)，而同期全國城鎮單位就業人員平均工資漲幅遠高于此。提高農產品附加值是促進農民增收、農企增效的有效手段，但糧食產業鏈條短、附加價值低，導致市場紅利分享度低、價格提升難。此外，由于部分地區為發展經濟，形成了“重工輕農”“重經輕糧”的錯誤思想，農業生產逐漸向“非農”“非糧”領域傾斜。從外部環境看，隨著我國對外開放程度逐步提高，糧食價格也受到國際市場的沖擊，低價進口糧干預國內糧食供需關系，國際糧食價格一定程度上成為國內糧食價格的“天花板”。

2.替代效果欠佳，要素供給有待優化

農業機械、農業社會化服務組織等對農業勞動力投入形成替代，但目前農機等服務供給難以滿足農民日益多元化的需要，農民對服務的滿意度不高，農機等服務的賦能效果有待提高。在農機供給上，雖然農業機械在糧食生產中覆蓋率很高，但其供求矛盾仍然凸顯。從供給側看，因研發制造能力不足、對市場需求掌握不透，農業機械供給表現出總量不夠、結構不優、質量不高、配套不足等特點，農機供給不充分、不平衡問題亟待破解。從需求側看，作為糧食生產主力軍，農民特別是老一輩農民的科學文化素質普遍不高，他們對機械化、智能化、標準化等先進的生產要素和管理方法學習掌握能力較低，適應現代農業發展需要的難度較大。農業社會化服務被賦予銜接小農戶與現代農業的重要使命，近年來農業社會化服務組織在數量上快速增長，但目前其服務供給仍存在總量不充足、內容不匹配、結構不均衡等突出制約與困擾。究其原因，一方面是受客觀服務能力限制，服務組織的服務成本較高而質量欠佳；另一方面是受主觀服務意愿影響，服務組織更傾向于服務規?；洜I主體。此外，部分地區存在服務區域性壟斷特點，服務組織處于強勢地位，農戶難以有效分享服務收益，甚至當農戶因不滿意服務質量而發生糾紛時，無法有效維權，這也損傷了農民對社會化服務模式的信任。

3.經營環境較差，社會期待難以滿足

四、走出“誰來種糧”困局的思路

回答“誰來種糧”之問，留人是目的，創新是出路，增收是關鍵。在解決思路上，要堅持小農戶與新型農業經營主體協同共進、科技研發與經營模式創新雙輪驅動、政策保本與經營增效“兩翼齊飛”，多措并舉打造一支有干勁、可持續的種糧隊伍。

1.以小農戶經營為基礎，加快培育新型農業經營主體

2.以創新驅動為引擎，用新技術、新模式推動高質量發展

3.以機制優化為根本，圍繞政策保本、經營增效做文章

保障種糧農民收益是維護糧食生產積極性的關鍵，但糧食“百價之基”的地位和產業鏈條延伸不足的局限要求必須統籌用好政府和市場“兩只手”，以政策?；?、向市場求突破，通過政策保本、經營增效提高種糧農民收益，共同走出“誰來種糧”困局。一是強化地方政府的重農抓糧意識。建立健全考核機制，釋放考核的指揮棒潛能，壓實地方黨委和政府保障糧食安全的政治責任，用好行政手段，為種糧提供良好的外部環境支撐。二是發揮好補貼政策的“兜底”作用。由于糧食是保證社會穩定的戰略基礎，具有準公共物品屬性和較強的外部性，因此要健全完善支持保護機制，持續加大糧食產銷補貼力度，讓農民種糧實現保本微利。三是以延長糧食產業鏈為抓手促進產區增收。將糧食種植、儲藏、加工、銷售等各個環節打通，推動一二三產業融合發展，以糧食深加工產品作為糧食經濟發展新的增長點，吸引更多主體參與到糧食生產中來，壯大主產區糧食經濟，用好市場化手段促進糧農增收。

五、走出“誰來種糧”困局的對策

按照以小農戶經營為基礎、以創新驅動為引擎、以機制優化為根本的目標導向，在新條件、新情況下，應聚焦關鍵環節、突出重點領域、夯實發展基礎，適應新變化，強化人才培養，突出機器替代，推動模式轉換，完善機制驅動，多方統籌資源打造種糧新“隊伍”(圖4)。

圖4 走出“誰來種糧”困局的思路及對策

1.強化人才培養，造就新型農民隊伍

2.突出機器替代，推進農業機械化、智能化

在新的生產條件下，機器替代是解決缺少人力種地的重要選項，是一種無須通過大量新增人力即可解決“誰來種糧”問題的有效手段。要強化農機裝備技術支撐，提高農機科技創新能力，加快農機農藝融合，完善農機購置補貼政策，促進糧食生產高質量發展。第一，加快補齊農機裝備短板。結合當前種糧農機需求及未來發展趨勢，因區域、因產業、因品種、因環節開展基礎性、原創性研究，加速提高農業機械關鍵技術自給率。同時，面對日益復雜的氣候條件引發的自然災害，要抓緊建立應急作業服務隊，增加應急搶收裝備和服務供給，提升防災減災救災能力。第二，推進農機、農藝、農田配套。強化農機、農藝、品種集成配套，特別是應在國家部署的重大任務上重點發力，如在當前大力發展大豆油料生產、推廣大豆玉米帶狀復合種植等新模式上，抓緊總結形成滿足不同區域、品種和規模需要的標準、模式和技術規程。第三，繼續加大補貼力度支持農機購置行為。持續發揮好農機購置補貼對農業機械化的促進作用，保持政策的持續穩定并逐步加大投入，通過政策牽引，提高機具的替代比例。鼓勵優先保障主要糧食作物、丘陵山區所需機具的補貼需要，提高重點區域薄弱環節機具補貼額和高端智能化機具補貼力度，提升機器替代的覆蓋比例和服務水平。

3.推動模式轉換，發展農業社會化服務

4.完善機制驅動，健全完善農業支持政策