鄉村振興戰略下服務型鄉鎮政府的構建研究

武峻臣

摘要：實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是新時代“三農”工作的總抓手。推動實施鄉村振興戰略，要順應國家治理體系與治理能力現代化的基本要求，立足當前鄉村治理新的發展狀態，以現代化國家的構建為引領，以轉變政府職能為目標，從制度體系、行動體系與價值體系等層面探討構建鄉鎮服務型政府可能面臨的機遇與挑戰。構建服務型鄉鎮政府要以全面推動實施鄉村振興戰略為價值導向，通過進一步分析鄉鎮服務型政府建設中存在的問題及其原因，完善現有的體制機制來補齊鄉村發展中的不足之處，提出建設服務型鄉鎮政府的具體措施，增強鄉村居民的參與感、責任感與幸福感，共同建立城鄉命運共同體，積極穩步推進鄉村全面振興與可持續發展。

關鍵詞：鄉村振興戰略 服務型鄉鎮政府 職能轉變

隨著時代的發展和社會的進步，人們的生活也發生著巨大的變化。自改革開放以后，國內各方面的發展都十分迅速，國內社會主要矛盾已轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。要解決當前社會主要矛盾，需著力解決發展問題，更大程度上滿足人民的需要，推動社會全面進步。黨的十九大提出的鄉村振興戰略正是解決這一矛盾的關鍵，建設富強民主文明和諧美麗的鄉村是新時代鄉村振興的使命與擔當，是滿足農民對美好幸福生活的向往的有力保障。我國各級鄉鎮政府機關是鄉村振興戰略的組織者和執行者，同時與鄉村居民也息息相關。因此，鄉鎮政府應努力調動農民的主動性與積極性，深刻把握國家治理體系與治理能力現代化的內涵與意義，以鄉村振興與可持續發展為價值導向探索服務型鄉鎮政府建設的有效路徑。

一、構建服務型鄉鎮政府的必要性

首先，在社會主義制度中，建設服務型政府成為了制度的應有之意。因此各級政府均應圍繞服務型宗旨不斷深化改革。而作為基層政府的鄉鎮政府，其在我國農村民主政治的建設過程中具有舉足輕重的地位，是擴大我國社會主義民主覆蓋面的重要著力點。此外，伴隨著我國鄉村建設的繁榮和鄉村振興戰略的實施，三農經濟的發展速度日新月異[ 1 ]，而作為市場經濟的重要服務主體，政府須切實基于經濟基礎的改變不斷完善上層建筑，從思想意識和政治制度等多領域打造服務型的鄉鎮政府。因此，無論從社會制度層面分析，亦是從社會主義民主覆蓋范圍而言還是農村經濟發展的角度，均強調了建設鄉鎮服務型政府的必要性。

其次，在市場經濟和全球經濟不斷繁榮的背景下，需要不斷構建服務型政府為經濟發展積蓄動力。社會主義市場經濟的特征決定不單單依賴于市場在資源分配中的決定性作用，更需要發揮政府“有形的手”，形成市場與政府的合力，維持和推進經濟持續、健康、穩定和協調發展。作為社會主義市場經濟的重要組成部分，農村經濟在21世紀尤其在近十年進入了發展的快車道，面對農村公共服務的增長和農村公共產品需求的增加，需切實發揮鄉鎮政府的服務職責，為各類農村市場經濟主體提供良好的服務[ 2 ]。此外，在服務供給的過程中深入人民群眾，以民之所憂我必念之，民之所盼我必行之的服務意識和全心全意為人民服務的宗旨，進一步改善在鄉村改革中產生的復雜社會利益矛盾和黨群關系。

最后，構建服務型鄉鎮政府是鄉鎮政府在新形勢下自身發展的需要。當前，我國正大踏步邁向現代化國家，而現代化國家的建構離不開鄉村的現代化。基于這樣的背景下，我國的鄉鎮政府以何種方式保持“在場”才能有效推動鄉村現代化是當前需要深入思考的問題。顯然，建構服務型鄉鎮政府是基于時代發展所賦予的使命，服務型鄉鎮政府強調的是以農民群眾的需求為導向，重點在服務。在經濟基礎不斷改變的新時代背景下需調整上層建筑，轉變政府職能。同時創建服務型鄉鎮政府，使“農民本位、權利本位、社會本位”的思想逐步確立，鄉鎮政府決策日漸民主化、科學化，信息日漸透明化，建設陽光型政府[ 3 ]。

二、我國服務型鄉鎮政府構建中存在的問題

1.缺乏自主權

鄉鎮政府在我國行政體制中具有承上啟下的重要行政意義。鄉鎮政府扎根于鄉土，應為鄉村生產和發展想點子，謀出路。但是中國幾千年的封建傳統以及建國后的計劃經濟體制給當前我國的行政管理帶來的影響依舊強烈，過分地強調集權，使我國的鄉鎮政府的獨立性與自主性受到了限制，影響了其作為基層政府所應該需要發揮的職能。這種影響和限制具體表現在：一方面層層審批和下達的數量化任務，使鄉鎮政府不堪重負，在機械化的指標與任務面前，鄉鎮政府缺乏決策權，自主地位難以得到有效保障。另一方面鄉鎮政府在處理本轄區內各項事務時，還會受到上級政府各個部門不同程度上的干預，在某種意義上這種干預是出于監督的需要，但與此同時也潛移默化的影響了鄉鎮政府的行政效率與群眾滿意程度。

2.鄉鎮隊伍管理制度不健全

鄉鎮干部隊伍是基層政府的靈魂和血液，其重要性不言而喻。如何通過科學合理的管理制度充分調動這一隊伍的工作效率和質量十分關鍵。但是目前鄉鎮干部的管理制度仍不夠完善。一方面，鄉鎮干部數量眾多，超編現象嚴重，組織內部機構林立，這容易造成組織人浮于事、互相推諉的現象，行政效率不高。并且由于鄉鎮干部的文化素質、思想素質總體水平不高，缺乏新形勢下的組織創新、管理服務能力，在面臨市場經濟中的新問題、新變化時，靈敏程度不夠，極易錯失發展的最佳機會[ 4 ]。另一方面，鄉鎮干部的考核評價制度與監督管理制度不完善。鄉鎮干部的考核評價與監督管理局限于組織內部，缺乏有效的外部社會監督，外部公眾對內部監督的透明性與公正性往往存有質疑。同時鄉鎮干部在接受考核評價與監督管理的過程中，考核與監督的標準較為單一、功利，通常鄉鎮干部只要完成上級指派的任務就可以，關于執行任務中的一系列活動往往不在評價監督體系之內。

3.農民政治參與度不高

中國的政治民主化尤其是基層政治民主化需要農民的智慧，需要他們的參與與支持，但是農民參與民主政治的熱情并不高。多數農民對基層民主選舉知之甚少，不參與或被動參與；同樣，多數農民也沒有意識到自身在要求政府工作公開透明與參與到部分政府工作方面的合法權利及相關義務[ 5 ]。造成這一現象的原因是復雜的。首先，多數農民受教育水平不高、生存環境跟不上現代化的步伐，這類局限決定了他們在民主政治上的起點不高，甚至使他們出現“政治淡漠”；其次，行政體制的壁壘阻礙了農民參與行政管理的步伐；最后，在當前的制度中上下溝通渠道往往不夠通暢，即使農民有心溝通，有心參與，也常常不得其法。綜上，農民對民主政治知之甚少、不關心、不參與，農民的思想只停留在農業生產方面，這是遠遠不夠的。

三、對于當前我國構建服務型鄉鎮政府的建議

1.增強鄉鎮政府的自主性

一方面提升鄉鎮政府施政空間。在目前的行政架構中，任何上級政府都可對鄉鎮政府發號施令，形成多頭領導。承接過多的政務使得鄉鎮政府無暇顧及太多的基層事務，甚至淪為上級部門的附庸機構。因此，需基于鄉鎮政府較大的施政空間，增強其施政的自主性。另一方面，提升基層政府財政自主性。現行的“鄉財縣管”不僅制約了鄉鎮政府對公共產品的提供和政府的日常運轉，而且強化了鄉鎮政府對于縣級政府的附庸地位。財政不自主，鄉鎮政府的施政自主性就無從談起。因此，筆者認為當前所積極倡導的“一級政府一級財政”的基本原則，不僅僅體現在法律文本中，更需要在實踐中得到全面貫徹。通過這兩個方面增強鄉鎮政府的自主性使鄉鎮政府在合理范圍內，享有獨立的決策權、商議權、保留權[ 6 ]。

2.試探新形式放活經濟

在鄉村振興戰略背景下切實有效的提升鄉鎮政府的服務能力，需要從兩個方面形成著力點：一方面需要促進鄉鎮政府經濟職能的轉變和升級。轉變鄉鎮政府經濟職能最直接的措施便是“政企分開”，這意味著微觀經濟領域中盡可能少的出現政府的身影，真正讓經濟組織自謀生路、自我發展。政府不應過分的參與經濟的發展，給市場經濟以充分自主權，切實發揮市場這只“無形的手”在資源配置中的決定性作用。另一方面，鄉鎮政府需積極探索鄉村經濟發展新形式，不斷突破傳統思想對于鄉村經濟發展的束縛，積極學習國內外先進經驗，為不斷解放農村經濟發展活力貢獻鄉鎮政府的服務和力量。

3.完善鄉鎮干部管理制度

提高鄉鎮政府的服務能力和服務意識，仍需要建設一支高素質的干部隊伍，這不僅僅需要從人才選拔、考核上著力，更需要通過動態性和科學性的干部管理制度來落實。首先，不斷提升基層政府干部群眾的學習能力。素質的提升需要不斷的學習，只有思想與時俱進，才能不斷提升干部群眾的大局觀、服務意識，不斷實現自身思想意識與政府職能改革相互促進的功效。其次，建立健全基層政府干部選拔機制。處理立足傳統干部選拔重點考核“德”與“才”兩方面，更應注重干部的基層經驗和群眾口碑。切實立足鄉鎮基層政府自身的特殊性，在選拔程序上突出過程的民主性和公開性，考核標準的定量和定性結合[ 7 ]。最后，干部的任職并非一勞永逸的，仍需不斷對基層政府的干部隊伍進行培養和鍛煉，進一步豐富干部的培養形式，通過基層掛職、崗位輪換等措施不斷提升基層政府干部的能力。

4.全方位推進基層民主

作為社會普遍的價值取向，政治民主在實現社會安定和諧的過程中扮演著極其重要的角色[ 8 ]。因此不斷完善基層民主是推動民主意識深入人心的重要舉措。現實經驗進一步證明，民主可以有效預防腐敗，推動陽光型政府建設，才能保障群眾利益不受損。雖然我國法律中規定鄉村可以實現高度的自我管理和自我教育，但是這種基層民主是不充分的，仍然過多的承接了基層政府的行政指令，村支部和村委會過于受到基層政府的干預，無法真正實現村民自治。因此，鄉村振興戰略的時代背景下，提升基層政府的服務水平仍需進一步、全方位推進村民自治制度，切實擴大基層民主的范圍，讓更多新時代農民享受到基層民主所帶來的恩惠，也在一定程度上緩和了干群關系，切實提升了鄉鎮政府不斷供給優質服務的精力。

【參？考？文？獻】？？？？

[1]萬思蘭.鄉村振興戰略下鄉鎮服務型政府建設研究[J].淮海工學院學報（人文社會科學版），2019，17（03）：117-119.

[2]張春照.鄉村振興背景下的服務型鄉鎮政府建設——基于國家治理體系現代化視角的研究[J].人民論壇·學術前沿，2019（02）：104-107.

[3]顏德如，張玉強.鄉村振興中的政府責任重塑：基于“價值-制度-角色”三維框架的分析[J].社會科學研究，2021（01）：133-141.

[4]吳春寶.增權賦能：鄉鎮政府公共服務能力提升及其實現路徑[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2022，44（01）：99-104.

[5]黃建紅.三維框架：鄉村振興戰略中鄉鎮政府職能的轉變[J].行政論壇，2018，25（03）：62-67.

[6]黃建紅.鄉村振興戰略下基層政府農業政策執行困境與破解之道——基于史密斯模型的分析視角[J].農村經濟，2018（11）：9-16.

[7]于寧.政府職能重塑與政府自利性的約束機制[J].中國行政管理，2008（01）：33-35.

[8]趙錫斌，查競春.論政府職能的第二次轉變——政事分開、管辦分離改革的理論與實踐[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2007（03）：362-369.

（責任編輯：李雪威）