公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的研究

王靜

[摘 要]隨著事業(yè)單位深化改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，事業(yè)單位發(fā)展也面臨著更高的要求與挑戰(zhàn)，為了更好地抓住發(fā)展機(jī)遇，應(yīng)對(duì)發(fā)展挑戰(zhàn)，更好地融入到現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中，越來(lái)越多的事業(yè)單位認(rèn)識(shí)到了實(shí)施全面預(yù)算管理的重要性，引入全面預(yù)算管理體系，以期打破以往財(cái)務(wù)管理中存在的限制。落實(shí)全面預(yù)算管理，為事業(yè)單位調(diào)整資源配置結(jié)構(gòu)提供重要依據(jù)，有利于單位加強(qiáng)成本控制，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。但事業(yè)單位在實(shí)際工作開(kāi)展中仍舊存在較多問(wèn)題，制約著全面預(yù)算管理在單位內(nèi)部的貫徹落實(shí)?；诖?，文章以公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位為研究主體，以全面預(yù)算管理為研究主題，分析單位在落實(shí)全面預(yù)算管理中可能存在的問(wèn)題，并試提出相關(guān)優(yōu)化建議，以期對(duì)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理的貫徹落實(shí)有所借鑒。

[關(guān)鍵詞]公路養(yǎng)護(hù)；事業(yè)單位；全面預(yù)算管理

中圖分類號(hào)：F243 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2022）04-0067-03

在深化改革背景下，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位原有的財(cái)務(wù)管理模式已經(jīng)不能完全滿足單位新的發(fā)展要求，單位必須積極引入新的財(cái)務(wù)管理手段，以調(diào)整和優(yōu)化財(cái)務(wù)管理模式。全面預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的重要構(gòu)成部分，相關(guān)工作的有效落實(shí)，有利于單位提高財(cái)務(wù)管理水平，提升整體運(yùn)行水平。

全面預(yù)算管理是指企事業(yè)單位利用預(yù)算，重新分配內(nèi)部各項(xiàng)資源，既包含財(cái)務(wù)資源，又包含非財(cái)務(wù)資源，并通過(guò)相應(yīng)的考核與控制活動(dòng)，確保企事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)既定的運(yùn)行管理目標(biāo)。

作為一種現(xiàn)代化的管理手段，全面預(yù)算管理具有“三全”特點(diǎn)，即全員、全面和全過(guò)程，包含規(guī)劃、協(xié)調(diào)、控制、溝通、考核和激勵(lì)這五大功能。第一，企事業(yè)單位需要借助于全面預(yù)算管理工具通過(guò)具體的執(zhí)行方案有效落實(shí)既定戰(zhàn)略目標(biāo)，將有效的資源進(jìn)行最佳配置，提高資源利用率。第二，針對(duì)全面預(yù)算管理設(shè)立獨(dú)立的預(yù)算管理委員會(huì)，由預(yù)算管理委員會(huì)科學(xué)分解整體目標(biāo)至各部門，確保各部門的工作目標(biāo)和企事業(yè)單位的整體目標(biāo)保持一致。第三，加強(qiáng)預(yù)算控制，充分利用預(yù)算控制反饋的信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在的不足，并分析造成該不足產(chǎn)生的原因，在此基礎(chǔ)上，針對(duì)性落實(shí)整改方案。第四，加強(qiáng)全面預(yù)算管理，有利于企事業(yè)單位加強(qiáng)各部門的溝通協(xié)調(diào)，有效消除以往管理模式下存在的“溝通壁壘”。第五，通過(guò)有效開(kāi)展預(yù)算考核，并以預(yù)算考核結(jié)果為依據(jù)落實(shí)激勵(lì)機(jī)制，有利于掌握各部門、各員工預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀，合理的激勵(lì)機(jī)制能夠有效調(diào)動(dòng)人員工作熱情。

（一）全面預(yù)算管理的組織機(jī)構(gòu)有待完善

部分公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位尚未就全面預(yù)算管理建立完善的組織機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致全面預(yù)算管理實(shí)施過(guò)程中缺少必要的組織基礎(chǔ)，各部門之間的協(xié)調(diào)配合效率低下。一方面，單位尚未明確劃分各部門在預(yù)算管理中的職能定位[1]；另一方面，缺少必要的預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。例如，某公路事業(yè)單位于每年9月底成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，以負(fù)責(zé)預(yù)算編制、討論、修訂和申報(bào)工作，當(dāng)預(yù)算編制工作結(jié)束時(shí)領(lǐng)導(dǎo)班子也會(huì)隨之解散，隨后的一系列預(yù)算管理工作，如預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整都統(tǒng)一由財(cái)務(wù)科負(fù)責(zé)。而由于缺少預(yù)算工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌安排，財(cái)務(wù)科在落實(shí)預(yù)算管理工作時(shí)，各部門的配合率低下，影響了相關(guān)工作開(kāi)展。此外，部分單位尚未針對(duì)預(yù)算執(zhí)行設(shè)立完善的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，尚未針對(duì)預(yù)算考評(píng)設(shè)立相應(yīng)的考評(píng)機(jī)構(gòu)，在一定程度上使得預(yù)算執(zhí)行剛性不足。

（二）全面預(yù)算管理理念薄弱

一方面，部分公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位沒(méi)有嚴(yán)格遵循“全員性”原則開(kāi)展全面預(yù)算管理工作。目前，仍舊有不少單位的科室認(rèn)為預(yù)算管理工作僅僅是財(cái)務(wù)科和計(jì)劃科的工作內(nèi)容，與自身并無(wú)太大關(guān)系，導(dǎo)致財(cái)務(wù)科在推動(dòng)預(yù)算管理工作時(shí)，各部門參與效率低下，甚至是持有抵觸情緒拒不參與，預(yù)算管理工作效率低下。

另一方面，對(duì)全面預(yù)算管理流程的認(rèn)知存在一定的局限性與片面性。將預(yù)算管理等同于預(yù)算編制，“重編制、輕執(zhí)行”問(wèn)題凸顯，對(duì)除預(yù)算編制以外的預(yù)算管理環(huán)節(jié)的重視度不足，致使預(yù)算管理流于形式。

（三）預(yù)算編制不科學(xué)

一是預(yù)算編制時(shí)間較短。部分單位在預(yù)算編制時(shí)使用“自上而下、自下而上、上下結(jié)合”模式，其中，初稿完成階段花費(fèi)的時(shí)間最長(zhǎng)，整體工作量最大，需要進(jìn)行編報(bào)、匯總、編制初稿、審議上報(bào)等諸多工作，時(shí)間不充分就無(wú)法保證工作質(zhì)量。而在此期間，財(cái)務(wù)科主要負(fù)責(zé)對(duì)各科室提交的預(yù)算進(jìn)行匯總工作，無(wú)法落實(shí)檢查評(píng)估工作[2]。

二是預(yù)算編制內(nèi)容不全面。部分公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，會(huì)將部分內(nèi)容進(jìn)行合并，例如，將人員經(jīng)費(fèi)的“獎(jiǎng)金”與“伙食補(bǔ)助費(fèi)”統(tǒng)一編制納入“津貼補(bǔ)貼”科目，這對(duì)于后續(xù)考評(píng)工作的開(kāi)展有著較大的不利影響。

三是預(yù)算編制方法單一。部分公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位在收支預(yù)算時(shí)仍舊沿用單一的增量預(yù)算編制方法，即各部門以上一年度的預(yù)算為基礎(chǔ)，在上浮10%到20%的區(qū)間內(nèi)編制本部門本年度的公用經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算，沒(méi)有基于自身實(shí)際情況合理編制各項(xiàng)費(fèi)用支出。增量預(yù)算編制方法本身就具備較為強(qiáng)烈的主觀色彩，部分負(fù)責(zé)人的個(gè)人想法直接影響著上浮與下調(diào)的比例，科學(xué)性不足。

（四）預(yù)算調(diào)整隨意性突顯

一方面，預(yù)算執(zhí)行剛性不足。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位申請(qǐng)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，一般情況下財(cái)政部門不會(huì)予以一次性撥付，所以，這就要求單位必須進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。但是在實(shí)際工作中，部分單位沒(méi)有進(jìn)行合理規(guī)劃，在項(xiàng)目前期投入大量資金，致使項(xiàng)目中期時(shí)常出現(xiàn)資金短缺問(wèn)題，面臨著較大的停工風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在部分公用經(jīng)費(fèi)的審批中，存在審批不嚴(yán)現(xiàn)象，沒(méi)有嚴(yán)格按照相關(guān)審批流程執(zhí)行。

另一方面，預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管工作落實(shí)不到位。第一，部分單位尚未針對(duì)預(yù)算執(zhí)行現(xiàn)狀和各部門預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行有效監(jiān)督，一般是在年末決算時(shí)，才會(huì)統(tǒng)計(jì)各部門的預(yù)算執(zhí)行情況。第二，部分公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位尚未在內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)控機(jī)構(gòu)，難以針對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)督。

（五）預(yù)算差異分析缺位，預(yù)算考評(píng)體系不完善

一方面，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位缺乏有效的預(yù)算差異分析方法。部分公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的預(yù)算差異分析工作落實(shí)不到位，極少數(shù)單位甚至在預(yù)算管理實(shí)施過(guò)程中缺失差異分析這一環(huán)節(jié)，沒(méi)有制定相應(yīng)的流程或是在管理制度中明確規(guī)定開(kāi)展分析造成預(yù)算執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)差異原因的工作。同時(shí)，單位在分析預(yù)算差異時(shí)最常使用比率分析法，單一化的分析方法導(dǎo)致分析工作流于形式，無(wú)法針對(duì)全面預(yù)算管理提出建設(shè)性的改善意見(jiàn)。

另一方面，績(jī)效考評(píng)體系不完善。目前，部分公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位是在編寫完決算報(bào)告之后，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人在了解預(yù)決算的基礎(chǔ)上，與各科室的負(fù)責(zé)人進(jìn)行深入的溝通與談話，在一定程度上對(duì)預(yù)算起到了績(jī)效考評(píng)作用。但是這種方法的使用，只能夠幫助單位了解是否出現(xiàn)超支現(xiàn)象、是否完成預(yù)算目標(biāo)，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量的關(guān)注度較低。同時(shí)，沒(méi)有建立完善的績(jī)效考評(píng)體系，績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的合理性較低，獎(jiǎng)懲機(jī)制不完善，各部門對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的重視度稍顯薄弱，預(yù)算控制難度較大。

（一）完善組織結(jié)構(gòu)

公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位應(yīng)建立完善的全面預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)，即由預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組和局長(zhǎng)共同擔(dān)任的決策層、由財(cái)務(wù)科與人事科共同構(gòu)成的管理層以及由各部門負(fù)責(zé)人與各部門預(yù)算人員構(gòu)成的執(zhí)行層。設(shè)置上述的組織結(jié)構(gòu)，主要有以下三點(diǎn)優(yōu)勢(shì)：一是設(shè)立常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，即預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)行統(tǒng)一管理，提高各部門對(duì)預(yù)算工作的重視程度，并加強(qiáng)各部門的溝通。二是財(cái)務(wù)科與人事科的協(xié)調(diào)配合的管理層，為預(yù)算績(jī)效考評(píng)與獎(jiǎng)懲機(jī)制落實(shí)提供保障。三是在各部門設(shè)立專門的預(yù)算人員，構(gòu)建“部分負(fù)責(zé)人-預(yù)算員”的二級(jí)體系，為各部門有序推進(jìn)預(yù)算工作開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

（二）樹(shù)立全面預(yù)算管理理念

一方面，應(yīng)提高管理層的管理理念。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位管理層要重視全面預(yù)算管理工作開(kāi)展，充分發(fā)揮帶頭引領(lǐng)作用，自上而下地在單位內(nèi)部營(yíng)造良好的預(yù)算管理實(shí)施環(huán)境。同時(shí)，針對(duì)預(yù)算管理制定完善的制度體系，針對(duì)違規(guī)行為制定明確的懲處措施[3]。

另一方面，增強(qiáng)全體職工的全面預(yù)算管理理念。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位必須遵循“全員性”原則開(kāi)展全面預(yù)算管理工作。單位應(yīng)充分利用內(nèi)部期刊和門戶網(wǎng)站資源，財(cái)務(wù)科人員應(yīng)及時(shí)在內(nèi)部媒介上更新預(yù)算基礎(chǔ)知識(shí)，例如政府采購(gòu)制度，并要求各個(gè)職工以科室為單位定期撰寫閱讀學(xué)習(xí)心得。同時(shí)，應(yīng)加大政策法規(guī)學(xué)習(xí)力度，及時(shí)將政策變更情況發(fā)布至內(nèi)部媒介，以便于全員學(xué)習(xí)和了解預(yù)算管理相關(guān)的政策法規(guī)。

（三）提高預(yù)算編制的科學(xué)性

一方面，選用合適的預(yù)算編制方法。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位應(yīng)改變以往單一使用增量預(yù)算編制法現(xiàn)象，積極學(xué)習(xí)和引入新的預(yù)算編制方法，如零基預(yù)算，以提升預(yù)算編制的科學(xué)性。以零基預(yù)算為例，為了確保零基預(yù)算編制方法的有效使用，單位需要打破固有的增量預(yù)算編制思維，調(diào)整定員定額標(biāo)準(zhǔn)，各部門應(yīng)以部門未來(lái)的年度目標(biāo)為依據(jù)，重新編制預(yù)算。

另一方面，拓寬預(yù)算編制內(nèi)容。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的預(yù)算編制主要包含兩方面內(nèi)容，一是編制收入預(yù)算，二是編制支出預(yù)算。從支出層面來(lái)講，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)支出主要是管理公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用支出和單位管理支出；從收入層面來(lái)講，主要是公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)收入和單位管理經(jīng)費(fèi)收入。

（四）嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算調(diào)整的規(guī)范性

首先，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位應(yīng)針對(duì)預(yù)算執(zhí)行建立動(dòng)態(tài)化的監(jiān)管措施。一方面，嚴(yán)格資金審批，確保各項(xiàng)支出申請(qǐng)手續(xù)齊全，憑證齊全。圖1為某單位制定的報(bào)銷所需憑證表。

另一方面，必須動(dòng)態(tài)化監(jiān)管預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程。單位財(cái)務(wù)科應(yīng)以月為單位，在結(jié)賬后及時(shí)開(kāi)展數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析工作，并編寫《預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)情況表》[4]，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算項(xiàng)目的支付進(jìn)度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題，并快速落實(shí)解決方案，為單位提升預(yù)算執(zhí)行效果奠定基礎(chǔ)。

其次，遵循預(yù)算調(diào)整原則，嚴(yán)格按照預(yù)算調(diào)整程序執(zhí)行。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位在預(yù)算調(diào)整時(shí)應(yīng)遵循以下三大原則：一是預(yù)算調(diào)整應(yīng)與單位工作目標(biāo)保持一致；二是預(yù)算調(diào)整必須以收支平衡為前提條件，堅(jiān)持成本效益原則；三是只有當(dāng)外部環(huán)境出現(xiàn)巨大變化時(shí)才能進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，不能因人才因素而進(jìn)行隨意調(diào)整。同時(shí)，各科室各部門應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算調(diào)整流程進(jìn)行調(diào)整，先向有關(guān)部門提交預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，由財(cái)務(wù)科進(jìn)行審批，審批通過(guò)后交由預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行審核，審核通過(guò)后才能夠予以上報(bào)。

最后，加強(qiáng)與撥款單位的信息溝通。一方面，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位應(yīng)定期與撥款單位進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，核對(duì)往年未撥付款項(xiàng)，并及時(shí)清理，以單位項(xiàng)目需求為基準(zhǔn)進(jìn)行撥付，將剩余結(jié)余款項(xiàng)及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)。另一方面，樹(shù)立預(yù)算資金撥付流程，確保后續(xù)預(yù)算資金及時(shí)、足額地?fù)芨吨羻挝唬瑸閱挝桓黜?xiàng)工作的順利開(kāi)展奠定資金基礎(chǔ)。單位應(yīng)以月為單位核實(shí)實(shí)際撥款金額與批復(fù)的預(yù)算金額是否一致，如果不一致應(yīng)及時(shí)與財(cái)政局溝通，明確原因，真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)期批復(fù)、當(dāng)期撥付，及時(shí)清理未撥付款項(xiàng)，從而有效應(yīng)對(duì)以往因資金撥付不到位而導(dǎo)致的項(xiàng)目進(jìn)度延緩問(wèn)題。

（五）提高差異分析能力，完善預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系

一方面，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位必須增強(qiáng)差異分析能力。第一，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位必須明確預(yù)算差異分析的主體。預(yù)算差異分析是指單位在預(yù)算執(zhí)行活動(dòng)后所開(kāi)展的考察分析活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)差異，并明確造成差異的原因，歸納總結(jié)，為單位下一次的預(yù)算活動(dòng)開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。第二，選擇合適的分析處理方法。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位應(yīng)綜合性使用多種差異分析方案，提高差異分析結(jié)果的客觀性與實(shí)用性。如比較分析法、比率分析法、因素分析法等。

另一方面，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位應(yīng)建立完善的績(jī)效考評(píng)體系。首先，單位應(yīng)設(shè)立預(yù)算績(jī)效考評(píng)小組，專門負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效考評(píng)工作。其次，單位應(yīng)明確預(yù)算績(jī)效考評(píng)的具體內(nèi)容。預(yù)算考評(píng)主要包含兩方面內(nèi)容：一是對(duì)預(yù)算管理全過(guò)程的績(jī)效考評(píng)，二是對(duì)預(yù)算管理結(jié)果的績(jī)效考評(píng)。從這兩方面著手進(jìn)行預(yù)算績(jī)效考評(píng)，確保考評(píng)結(jié)果的全面性和真實(shí)性。最后，單位應(yīng)制定完善的獎(jiǎng)懲機(jī)制，為全面預(yù)算管理的貫徹落實(shí)提供有力保障。單位必須以預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果為依據(jù)進(jìn)行獎(jiǎng)懲，對(duì)表現(xiàn)優(yōu)異的部門和個(gè)人予以表彰，如發(fā)放獎(jiǎng)金、召開(kāi)表彰大會(huì)等，針對(duì)表現(xiàn)較差的部門和個(gè)人應(yīng)予以懲處，如通報(bào)批評(píng)、約談等，以便于更好地調(diào)動(dòng)職工參與預(yù)算管理工作的積極性。

綜上所述，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位在預(yù)算管理實(shí)施中仍存在預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)不完善、預(yù)算管理理念薄弱、預(yù)算編制不科學(xué)以及預(yù)算執(zhí)行剛性不足且預(yù)算調(diào)整隨意性凸顯問(wèn)題，制約著單位發(fā)展。針對(duì)于此，單位應(yīng)建立預(yù)算管理三級(jí)組織結(jié)構(gòu)；樹(shù)立全面預(yù)算管理理念，培養(yǎng)“全員”參與理念；選用適用的預(yù)算編制方法，拓寬預(yù)算編制內(nèi)容，提升預(yù)算編制的科學(xué)性；加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性，明確預(yù)算調(diào)整流程和應(yīng)遵循的基本原則，增強(qiáng)預(yù)算調(diào)整的規(guī)范性，助力單位提升預(yù)算管理實(shí)施質(zhì)量。

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[2]孫予鄂.關(guān)于事業(yè)單位公路管理所全面預(yù)算管理的問(wèn)題及對(duì)策[J].財(cái)經(jīng)界，2020（08）：22-23.

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[4]文繼福.公路事業(yè)單位全面有效推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].社會(huì)科學(xué)家，2018（09）：157-160.