西部地區特色小鎮高質量發展路徑研究

顧菁 裴成榮

摘? 要：特色小鎮是不同于行政建制鎮和產業園區的新型創新創業平臺，是新時代鄉村振興的重要抓手。隨著政策的不斷完善，新時代特色小鎮進入了規范發展階段。但較東部地區而言，西部地區特色小鎮普遍存在比較優勢不凸顯、同質化問題嚴重、管理水平不高等一系列問題。因此，本文在研究新時代特色小鎮影響因素及其層次結構的基礎上，以陜西為案例探索了西部地區特色小鎮高質量發展的路徑。

關鍵詞：西部地區? ? ?特色小鎮? ? ?發展路徑

黨的“十九大”報告提出，要以特色小鎮為載體，加快鄉村振興進程。特色小鎮作為調整產業結構、促進轉型升級的重要載體，在帶動民營經濟、縣域經濟突破發展中扮演著重要角色。2019年，國家發改委在《2019年新型城鎮化建設重點任務》中重申，特色小鎮既是新型城鎮化與鄉村振興的重要結合點，也是促進經濟高質量發展的重要平臺。推動特色小鎮的發展，能更好地帶動鄉鎮實體經濟發展，順應新時代發展浪潮中區域經濟轉型升級的新趨勢。相較于東部地區，西部地區特色小鎮普遍存在比較優勢不凸顯、同質化問題嚴重、管理水平不高等一系列問題。2019年，第一輪全國特色小鎮典型經驗的16個案例中，只有云南曲靖麒麟職教小鎮以開拓城鎮化建設新空間為特點入選;在2020年第二輪全國特色小鎮典型經驗的20個案例中，只有陜西西安大唐西市小鎮、重慶榮昌安陶小鎮、四川綿竹玫瑰小鎮及四川成都溫江“三醫”研發小鎮入選，其規模和影響力都不及東部地區。2020年，國家發展改革委出臺的《關于促進特色小鎮規范健康發展的意見》，為全國特色小鎮發展提供了基本遵循，明確了總體要求和政策取向。2021年，國家發展改革委等十部委印發的《關于印發全國特色小鎮規范健康發展導則的通知》更是為我國特色小鎮發展的管理措施、質量效益指標和底線紅線提出了新要求。西部地區亟需重新審視新時代特色小鎮的建設思路，以期形成具有競爭力和關聯輻射能力的高質量特色小鎮建設路徑。

一、西部地區特色小鎮高質量發展的內涵與發展目標

（一）特色小鎮的內涵

特色小鎮是我國新型城市化和經濟轉型升級過程中小鎮發展的特色產物，是農村“自下而上”推動城市化進程的一種特殊表現，2014年被浙江省初次提及，已逐漸成為新時代我國城市網絡發展中的重要節點。特色小鎮區別于行政區劃單元和產業園區，是以空間優化與產業升級為主導形成的一種區域創新載體，通過在幾平方公里土地上構筑良好的“產業生態位”，打造生產、生活、生態空間相融合的新型產業組織形態。特色小鎮的建設力求少而特、少而精、少而專、精而美，以機制靈活和要素聚合為特點，區別于傳統意義上的建制鎮，更偏向與地方特色產業、文化、旅游、生態等層面的深度融合，強調特色資源對產業鏈和產業集群發展的支撐作用。

（二）西部地區特色小鎮高質量發展的主要目標

國家“十四五”規劃明確提出，要“按照區位條件、資源稟賦和發展基礎，因地制宜發展小城鎮，促進特色小鎮規范健康發展”，又在2020年《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》中表明，西部地區在鄉村振興的建設過程中要以建設美麗宜居村莊為目標，以特色產業和品牌為支撐，因地制宜優化城鎮建設布局與形態。黨的十九屆六中全會再次強調了以產業發展壯大推進鄉村振興，為群眾帶來美好生活的主要任務。這些都為西部地區建設高質量特色小鎮，明確了發展目標。

1.以特色強化產業競爭力。發展特色小鎮需要突出特色，要從各地實際出發，充分考慮地方經濟發展的特點和階段，認識到不同地區間的經濟差距、產業差異、文化區別。不可大干快上，一哄而上，更不能照抄照搬，盲目擴張。西部地區特色小鎮以“文化+旅游”為主打的小鎮比重超過了50%，與國家“弱旅游、強產業”的發展方向存在明顯差距，容易造成重復建設和惡性競爭。實現特色發展，就是將本地產業特色、文化內涵和生態優勢植入到特色小鎮的產品和服務中去，充分激發獨特的內生動力，結合地方經濟特點進行小鎮的“供給側結構性改革”，從而激發西部地區鄉鎮的經濟增長活力。

2.以人為本打造宜居新環境。新時代特色小鎮需要以人為本，一方面從人民的利益出發，從居住者和旅游者的觀感出發，在既保留小鎮的古風古韻的同時，積極擁抱新科技和新興產業，打造具有地方特色的宜居型特色小鎮;另一方面在生態環境容量和資源承載力的約束條件下，將綠色發展作為基本要求正確處理人與自然之間的關系，加強對特色小鎮周邊生態環境的綜合保護利用，加大環境治理力度，通過污水處理、廢物利用、河流治理等綜合手段實現保護生態環境，探索出綠色發展的新路子。

3.以創新為驅動引導高質量發展。特色小鎮的建設承擔著培育創新精神的部分功能，是新興產業與資本結合的新平臺、試驗田。但是現階段，西部地區特色小鎮難以吸引大量科技管理型人才下鄉，項目、企業、資本等高端競爭資源缺乏，產業升級動力不足，導致許多小鎮特色產業的生命周期較短。特色小鎮亟需在“新”字上做文章，搭建城鄉發展一體化平臺，與關聯城市共享資本、技術、人才等創新要素，推動企業持續轉型升級，保持內生動力，全面激發創新活力。

4. 以市場化機制促進資源配置。特色小鎮的開發多以PPP或BT等方式進行資金運作，需要企業發揮更多作用。這種模式在現實管理中容易陷入政企不分的問題，政府常常越位、缺位，甚至成為建設主體，在規劃、項目、資金等方面大包大攬。“政府熱、企業冷”不利于產業充分培育，市場機制很難發揮資源配置作用。新時代的特色小鎮正在進入規范治理時期，“厘清政府與市場邊界”“堅持市場主導”，重新調整政府和企業之間的地位與合作關系，是特色小鎮發展與傳統小城鎮發展的主要區別之一。

5.以業態融合促進產城深度融合。特色小鎮要體現融合發展的典型特征，不能過于依賴地方某一產業，導致特色小鎮的建設實際變成了這一產業的幾家企業甚至是一家產業園區的現象，這與特色小鎮“產城融合”的初衷背道而馳。特色小鎮既要能集聚產業和技術，聚合資本和發展，同時又要能兼顧生態和旅游，打造宜居宜商的環境，是新型城鎮化、供給側結構性改革、經濟轉型升級的突破口與結合點。要通過推動產業鏈延伸，吸收資本、人才、技術的能力，實現產業和資本結合，生態與宜居契合，城市與鄉鎮融合。

二、特色小鎮高質量發展的影響因素

特色小鎮作為一個多功能的發展復合體，其運營涉及人員、商業、產品等方面。各發展要素的特殊性與關聯性導致它們需要一個高效、科學的運營管理機制，科學規劃特色小鎮的生產、生活、生態空間。為了進一步分析這些影響因素及其作用機理，以特色小鎮與高質量發展為關鍵詞，對2014年1月-2022年3月CNKI上的7922篇特色小鎮建設的論文進行總結，歸納出8個出現頻次最高的特色小鎮影響因素，分別為政策導向、特色產業、人居環境、市場規模、融資能力、綠色發展、創新資源以及管理服務。據此構建ISM模型，提取遞階結構模型圖，得出特色小鎮發展影響因素關系結構（如圖所示）。

特色小鎮發展影響因素根據其影響路徑被劃分為四個層級。

第四層級只有政策導向一個因素，但其驅動力和影響范圍最大，直接影響第三層因素，間接影響所有其他因素。政府作為一只“有形的手”，在特色小鎮的發展中通過制定發展規劃、相關政策、法律、監督機制及搭建發展平臺，為特色小鎮的發展方向予以科學的規劃引導，是促進特色小鎮規劃和諧統一的外源驅動力。

第三層級是過渡層，要素包含融資能力和管理服務，強調對特色小鎮建設的服務和運營能力，代表特色小鎮發展的內生驅動力。融資能力包括政府部門、銀行、金融中介等融資渠道招商引資等能力，是特色小鎮實現長久穩定發展的關鍵。科學的融資策略和融資時序能有效刺激市場活力、吸引創新資源、保障特色產業主要項目的建設與運營。管理服務是特色小鎮建設有序運轉的基礎保障，服務內容包括在項目建設過程中積極協調相關部門，及時解決公共服務、文化教育、社會福利、公共安全等問題，精準落實相關優惠政策，提升服務效率。通過打造高效、科學的運營管理機制，科學規劃特色小鎮的生產、生活、生態空間，持續激發新時代特色小鎮的發展活力。

第二層級是中間層，受第三層因素的直接影響，再傳遞到第一層，反映了特色小鎮可持續發展的競爭力和社會經濟“實力”，包含特色產業、市場環境和創新資源三類要素。特色產業決定了特色小鎮的立足點和競爭力;市場規模決定了特色產業對地方經濟的反哺和帶動能力，是特色小鎮建設成果的具體展示;創新資源推動要素跨界配置和產業有機融合，為特色小鎮帶來可持續發展的內生動力，這些要素相互影響形成了一個強連通塊，環環相扣，構成了一個互聯互通的系統工程。

第一層級是特色小鎮建設中最直接的外在表現，包括人居環境和綠色發展兩個要素。其中，綠色發展包括便捷的交通網絡與優美的綠化環境，受市場規模和創新資源的直接影響，是立足于“兩山”理論，以創新驅動綠色農業和美麗小城鎮深化融合的產物。人居環境則受到綠色發展和創新資源的共同驅動，是包括自然生態環境、基礎設施、公共服務等具有產業支撐的綜合性人居環境空間。其中，優質人居環境將使人民群眾充分享受到綠色發展所釋放的紅利，創新資源則進一步為居民帶來智慧小城鎮發展的果實。

三、西部地區特色小鎮高質量發展路徑設計——以陜西省為例

2022年1月，陜西省頒布了《陜西省特色小鎮培育創建方案（試行）》，為陜西省特色小鎮發展的產業范疇、建設邊界、空間風貌等問題提出了建設要求，同時明確了第一批納入省級特色小鎮管理清單的九個小鎮。但是，陜西省特色小鎮在運營、信息管理、人居環境等方面存在的問題還需結合特色小鎮發展影響的具體因素，進一步探索特色小鎮高質量發展的路徑。

（一）統籌宏觀設計，強化政策的引領性

在規劃設計時應從IP價值、運營品牌、管理團隊、投資機構、建造水平、后期服務6個維度搭建全產業鏈總體架構;在開發過程中堅持“多規合一”，即開發建設規劃與旅游規劃、土地利用規劃、城市規劃、產業規劃、生態規劃等多方協調。針對特色小鎮建設中缺乏關聯產業支撐、范疇不明確、專業性不足、重復建設等問題，以地理信息系統服務平臺為基礎，融合行業信息數據服務與互聯網金融服務打造特色小鎮的統籌平臺，積極推動同類別特色小鎮資源共享、聯合營銷，協調客流、資金等資源。

（二）增強信息管理水平，提升內生動力

截至2021年12月21日，陜西省對特色小鎮信息關注度的百度指數排列在全國第12位，但與特色小鎮關聯的百度媒體資訊數僅排在第24位。針對陜西特色小鎮建設過程缺乏完整的信息系統，有效資訊推廣緩慢、對內關注度分布不均、信息反饋遲滯等問題，需進一步通過互聯網平臺，智慧化地鏈接政府、企業、服務資源、形成產業要素在互聯網上的虛擬映像，實現特色小鎮的“智慧”化發展。簽署5G戰略合作協議，通過VR/AR/MR/AI區塊鏈融合驅動，打造5G+智慧導覽、智慧觀展等一系列創新應用，實現陜西特色小鎮的數字化轉型，利用政府公眾平臺、各類公眾號、旅游年票、特色小鎮專題網絡平臺等方式打造特色小鎮的數字化名片。同時，利用數智招商服務平臺為政府、產業園區提供精準的招商供給，促進產業集群的數字化改革，助力新興產業、特色產業的引進與培育。

（三）優化市場環境，提高產城融合素質

針對陜西特色小鎮在旅游、文化和社區功能中普遍呈現出“散而弱”的態勢，亟需深挖產業特色，升級“特色”范疇。要對特色小鎮的“特色”資源進行挖掘整合，包括以元素性、故事性、傳承性為主要原則，打造充滿黃河等山水人文特色的實用型文創衍生品;將特色種植和旅游資源融合，形成假日農業、休閑農業、觀光農業、旅游農業等新型農業產業鏈等。升級“特色”內涵，衍生關聯產業鏈條，提升站位，放大格局。強化創新能力強的領軍型團隊和成長型企業，加快產業提檔升級轉型，提升小鎮產業發展層次。依托“特色產業”，縱向從產業生產到產業應用和產業服務延伸，提升產業組織合理化水平和產業技術水平;橫向從三產和二產的融合發展，形成群體協同效應，打造包含科研、農業、旅游休閑、文化創新產業的可持續發展產業鏈，開啟產業精而強的創新型特色小鎮創建之路。

（四）優化人居環境，凸顯小鎮生態之美

許多特色小鎮的維護基礎設施管養不到位，衛生保潔制度不完善，不能及時、有效地鞏固建設成果。部分老舊小區，尤其是無物業小區，管理服務工作亟需加強。生活垃圾分類的源頭管控有待加強、末端處置尚需優化。亟需全面保護鄉野農業景觀，在保護依水而建、傍山而居的傳統村落風貌，體現傳統文脈和自然野趣的基礎上優化基礎設施的建設和保護。提升在歷史文化和風貌格局方面具有特色的小鎮和村落環境品質，在文化傳承保護、建設美麗鄉村過程中持續推陳出新。同時，重點管控主要景觀和沿岸開發邊界。突出河流交匯處、公共活動中心、視線廊道焦點、人流聚集區等空間景觀設計，打造藍綠交織的景觀骨架。

（五）完善動態監控體系，規范監控機制

陜西省還需設計完整的特色小鎮統計流程，從特色資源稟賦、政策服務水平、投入產出效能、創新發展潛力、功能整合及環保融合等層面制定權威完整的量化考核體系。強化政策引導，建立激勵與退出機制，每兩年進行一次考核評價。考評較好的，支持其申請專項資金，通過財政補貼給予適當獎勵;對存在產業基礎差、資金供給不足等客觀問題的特色小鎮，為其提供從項目建設到運營管理的全鏈條服務;對不符合規范的特色小鎮及時糾偏或淘汰，避免特色小鎮的建設淪為新一輪的土地投機。

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（作者單位：陜西省社科院經濟研究所）

責任編輯：康偉