供需視角下民族地區養老服務發展現狀及對策研究

朝樂門 劉雙

摘? 要：本文對民族地區老齡化狀況及人口老齡化所帶來的養老問題進行分析，結合民族地區城市與農村牧區的情況，探索各個地區多元化發展養老服務的路徑選擇，以期助力改善人口老齡化所帶來的養老資源供需嚴重失衡問題。研究認為，在資源相對集中的城市，以社區居家養老為主，機構養老等方式作為補充;而在資源相對匱乏的農牧區，則宜采用家庭養老為主，互助養老幸福院等方式為輔的多樣化養老服務。

關鍵詞：老齡化? ? ?養老服務? ? ?多元化

當前，我國人口老齡化問題日趨嚴峻。據第七次全國人口普查數據顯示，老齡人口數量再創新高，老齡化結構加重，低齡老年人口占老年人口的比重過半。通過《2020年度國家老齡事業發展公報》數據可知，在60周歲及以上的老年人口中，60-69周歲的低齡老年人口數為14740萬人，占比為55.83%;70-79周歲老年人口數為8082萬人，占比為30.61%;80周歲及以上老年人口數為3580萬人，占比為13.56%。世界銀行在2018年發布的《中國養老發展報告》中預測，在2027年我國將會進入深度老齡化社會。不僅如此，同一地區城市和鄉村的老齡化水平存在明顯差異，鄉村的老齡化水平遠高于城鎮地區。在我國老齡化程度整體加劇的背景下，解決民族地區的養老難題，可以增強老年人的獲得感、幸福感和安全感，順應了“十四五”規劃中要積極應對人口老齡化的國家戰略，有利于我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。

一、老齡化背景下民族地區養老服務存在的問題

準確了解民族地區人口老齡化的現狀，分析養老服務供需差距，掌握其發展趨勢，是建設合理養老服務體系的基本前提。2020年全國第七次人口普查數據顯示，除西藏地區以外，民族地區人口老齡化的問題日益嚴峻。內蒙古、廣西、寧夏、新疆、西藏自治區的65歲及以上人口占常住人口的比重分別13.05%、12.20%、9.62%、6.19%、5.67%。其中人口老齡化程度較為嚴重的內蒙古地區，60歲及以上的人口比重高于全國總比重的1.08個百分點。因此，民族地區養老服務發展現狀亟待關注。

（一）農村牧區留守老人缺乏生活照料

在農牧區，普遍存在著留守老人。隨著經濟發展進程的不斷加快，農牧區青壯年勞動力不斷向城市轉移，而父輩老人和兒童大多留守在農牧區。失獨、失能、高齡老人在生活上面臨著無人照料的困境，這一現象在偏遠地區更為顯著。老人留守農牧區部分原因是照顧年幼的孫輩，也有一部分原因是不愿意離開自己熟悉的土地，但最主要的原因是新型農村社會養老保險保障水平較低，城市的高消費使得老人如果沒有子女的幫扶很難在城市生存。

（二）城市存在眾多空巢老人

在城市中，普遍存在著空巢老人。年輕子女工作或者結婚后多數選擇單獨居住是造成城市空巢老人增加的直接原因;同時，隨著傳統價值觀念的削減、社會保障體系的發展以及醫療服務體系的完善，也間接推動著空巢老人的增長速度：首先，在我國傳統價值觀中一直強調子女要親自贍養老人。由于西方思想的涌入，使得傳統養老觀念受到了一定的沖擊，同時也改變了老年人的傳統觀念。他們愿意接受更加多元化的養老方式，且在思想上也更加獨立，不愿意一味地依靠子女;其次，在社會保障體系發展不夠完善、老人退休或沒有經濟來源時會強制子女贍養老人。但目前，我國社會保障體系已經得到了全面的發展，養老金數額的不斷增長也為眾多老人提供了資金保障;最后，醫療保障體系的日漸完善使得國民健康得到了更好的保障，老年人通過勤療養和及時就醫等手段提升自身的健康水平，這也為老年人可以自主養老提供了重要的條件。

（三）家庭戶規模持續縮小導致家庭養老能力減弱

2020年全國家庭戶規模2.62人，與2000年的3.44人相比減少了0.84人，其中西藏家庭戶規模減小最為明顯，自2000至2020年減少了1.56人，其余4個自治區家庭戶規模減少程度也高于全國平均標準。家庭戶規模的減少主要有三方面的影響：首先，人口流動日趨頻繁，年輕人從農村向城市涌入，從欠發達地區向發達地區涌入;其次，隨著經濟的不斷發展和住房條件的改善，年輕人婚后獨立居住導致了傳統的大家庭現象減少;最后，計劃生育政策導致了家庭戶規模的縮小。長期嚴格執行計劃生育政策，使得絕大多數家庭都是“4：2：1”型家庭，同時較高的生育、養育和教育成本讓年輕人畏懼育兒，導致家庭規模不斷縮小。家庭規模的小型化直接造成了家庭養老資源的縮減，原本由多個子女贍養一位老人演變成為一個子女贍養多位老人，從而使得家庭養老服務資源供需不匹配的矛盾更為突出。

（四）社會撫養比高，年輕人負擔較重

如表所示，2020年的全國總撫養比為45.88%，相比2010年的34.18%增加了11.7個百分點，其中少兒撫養比增長相對較少，65歲及以上人口撫養比上升了7.80個百分點。2010-2020年的10年間，內蒙古、廣西與新疆地區的總撫養增長指數較高，寧夏與西藏總撫養比增長較少。65歲及以上老年人口撫養比增長較多的地區為內蒙古、寧夏與廣西地區，分別達到了8.24、4.84和5.62個百分點，新疆與西藏地區則增長較少。少兒撫養比的增幅較少，說明民族地區育齡人群生育意愿較低。65歲及以上老年人撫養比的增加說明了年輕人養老負擔不斷加重，而這也增加了年輕人與老年人之間的矛盾，加劇了社會對老年人的恐懼，使得社會進入消極老齡化社會。

（五）養老機構、養老床位數與養老需求相比差距較大

目前，機構養老主要分為公辦公營、公辦民營與民辦民營三種模式。截至2020年底，內蒙古全區公建民營養老機構達到64所，社會辦養老機構數達到443所，床位數5.18萬張。經撤并整合，全區現有各類養老機構3272所，總床位數24.2萬張;廣西民辦養老機構超過300家，建成100個縣級以上示范性養老服務中心，各類養老床位數達到22.4萬張;寧夏共有養老服務機構108所，床位數達到18900張;新疆老年性福利機構城鎮與農村分別有166所與112所，床位數分別達到了20820張與10173張，收養人數分別達到了12615人與6965人;西藏共有80所養老機構，集中供養7043人，分散供養6283人。但是，按照國際標準每50位老人擁有1張床的比例為標準來衡量，各個地區的養老床位數與60歲及以上老年人數量之間還存在著很大的差距，因此機構養老院建設方面的投入還應加強。

（六）財政支出規模巨大，政府負擔沉重

隨著人口老齡化的不斷加劇，各地政府均加大了財政對社會保障方面的投入：人口老齡化較為嚴重的內蒙古地區，2017年財政對社會保險的支出占比達到了7.01%，相比2012年的3.30%增長了3.71個百分點;2018年廣西財政對養老保險的補貼達到了3758103萬元，比2017年的2429290萬元增加315267萬元，增長了54.7個百分點;2019年寧夏各級政府財政對社會保障的補貼已經達到了104.45億元，占23.35個百分點，其中中央補貼67.95億元、自治區政府補貼17.16元以及市縣政府補貼了19.34億元。以上數據均說明了各地政府部門對社會保障方面的投入巨大，直接導致了其經濟建設資金相對減少，影響了區域經濟發展。

二、民族地區應對人口老齡化問題的思考

由于民族地區經濟發展落后、民俗習慣多樣、人員分布不均衡等區位因素的限制，使得在民族地區養老服務發展實踐中無法直接照搬東部地區的養老服務模式及經驗。因此針對民族地區養老服務發展問題，應該立足地區實際，以政府為主導多元主體共同參與，積極探索適合民族地區的養老服務模式。

（一）協調發展農村牧區互助養老服務與當地特色養老服務

農村牧區互助養老幸福院有效解決了留守老人養老問題。以內蒙古地區為例，2020年內蒙古境內共有1590所互助養老幸福院，有效解決了13.5萬人的養老與住所問題?；ブB老服務是指通過政府主導、社會與家庭等多方力量參與共建養老幸福院，主要服務群體為農牧區高齡與生活不能自理的留守老人，以期能夠通過由低齡老人為高齡老人提供照料服務的方式來緩解當地的養老壓力。西藏推出的寺廟養老等養老模式，充分結合地區特色，對緩解該地區養老壓力取得了良好成效。因此，發展農村牧區養老服務需要充分依托當地資源發展多樣化養老，只有物盡其用、因地制宜才能有效克服農村牧區養老服務資源短缺的養老難題。

（二）整合資源協同推進社區居家養老服務

社區提供人性化的服務與居家帶來的極高自由度可以給老人帶來很強的歸屬感，因此以經濟實惠為主的“居家養老+社區服務”的養老模式受到眾多老人的青睞。擁有自己的住房與穩定養老金的獨居老人，通過社區提供的養老服務可以在自己家中安度晚年。養老科技產品的迅猛發展也為社區居家養老提供了良好的發展前景，有效解決了溝通不及時和服務滯后等問題。人工智能服務對社區居家養老服務發展提供了新動力，智能穿戴、遠程醫療等功能均獲得了良好口碑。因此，各級政府可通過財政補貼、稅收減免等優惠政策為老人提供相對低價的養老科技產品，讓更多的老年人享受科技發展帶來的便捷與舒適，為發展居家養老服務提供更高層次的保障。

（三）強化家庭養老功能

有關部門應該積極宣傳“兩孩、三孩”生育政策，營造良好的生育環境，讓適齡的生育群體愿生、敢生，從而提高少兒人口比重。通過提高生育率來擺脫“4：2：1”家庭模式，轉變為“4：2：2”或“4：2：3”模式，以此強化家庭養老功能。家庭養老模式自古以來便是我國主流的養老模式，無論是在城市還是農村，“養兒防老”、“贍養父母”等觀念已經根深蒂固、深入人心。家庭養老能為老人帶來親情的溫暖，子女的關愛與互動也能為老人排解寂寞，同時老人在自己熟悉的環境中養老也會更容易獲得滿足。因此，從政府層面應該積極宣傳生育政策，同時強調家庭養老的重要性，鼓勵子女為老人提供家庭養老服務。

（四）逐步提高退休年齡，增加“銀發崗位”

我國人均預期壽命與健康預期壽命逐年增加，目前均處于世界前列。但是相比其他國家，我國居民退休年齡偏低，這也證明了目前我國存有豐富的老年人力資源，延長退休年齡增加銀發崗位對于社會發展具有極大地促進作用。相關部門應綜合考慮經濟和社會因素，盡快公布和實施提高退休年齡政策，同時要積極為老人創造再就業崗位。首先，能增加老人自身收入，從而能抵御老人因養老保險金替代率過低從而陷入老年貧困的風險。其次，老年人積極再就業能打破年輕人對養老的恐懼，從根源上化解對老年人的偏見。最后，老年人通過再就業不僅能創造人口紅利，并且與同事的交往中能有效緩解孤獨感，對老年人心理健康有很大的幫助。

（五）打造連鎖化、規?；c專業化的養老機構

作為社會化養老服務的一種，機構養老已然成為我國主要的養老方式之一。養老機構規模化是機構養老服務蓬勃發展的迫切需求，規?；侵葛B老機構適度規?；?，是各種要素的最優組合。養老院規模過大不僅會面臨自營資金短缺以及浪費資源等問題，而且生活在人數較多的養老院，老人經常會面臨其他老人的生病與死亡，進而影響老年人的心理健康;而養老院規模過小也會造成老年人生活環境擁擠，難以提高生活質量。連鎖化是機構養老服務高質量發展的必然選擇，連鎖化發展不僅能增加養老院的互助抗風險能力，對加盟單位也能起到較好的監督作用，是養老機構商業化運作的重要形式。同時，加強專業人才隊伍建設是養老機構連鎖化、規?；l展的有力保障。力爭達到國際最低標準100張床有1名護理人員，只有專業護理人員才能為老人提供專業的醫養服務，保障老年人的生活質量。

（六）吸引民間資本進入養老服務業充盈服務內容

各級政府要加大對民間資本投資養老服務建設的支持力度，積極落實財政補貼、稅收減免等優惠政策，鼓勵和引導民間資本參與養老服務建設。目前，民間資本多為建設養老院與老年公寓等基礎性養老服務，對更高層次的個性化服務投入較少，因此應鼓勵民間資本開發更高層次的健康理療、休閑養生與文化娛樂等項目，為老年人提供更多的優質服務。民間資本的投資能有效緩解當地政府的財政壓力，減少其不必要的投資。并且由于資本的逐利性，民間資本更善于經營管理，對老年人的需求具有更強的敏感性。因此，引導民間資本的投入對民族地區的養老服務可持續發展具有極大的促進作用。

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（作者單位：內蒙古財經大學公共管理學院）

責任編輯：張莉莉