內蒙古“雙碳”目標實現的困境與對策

余暢 曾賢剛

摘? 要：內蒙古以能源產業為主要支柱產業之一，目前仍存在全區發電結構依賴煤炭、區內部分地區仍以產煤為主要經濟收入、能源密集型企業眾多等轉型壓力。面對“雙碳”目標，內蒙古自治區主要的集中于能源結構改革、清潔能源發展和開發綠色生態經濟模式上;而習近平總書記在十三屆全國人大五次會議內蒙古代表團審議時對內蒙古自治區提出‘穩重求進發展、能源安全保障和增長協同推進’的新要求。如何平衡改革與發展、創新與穩定之間的關系是新時代高質量發展的重要問題。

關鍵詞：內蒙古? ? ?“雙碳”目標? ? ?煤炭行業? ? ?清潔能源

能源產業是內蒙古六大支柱產業之首。2021年，內蒙古能源經濟在全國實現“六個第一”：煤炭實際產能全國第一，電力總裝機全國第一，新能源裝機全國第一，外送煤炭全國第一，外送電量全國第一，外送電能力全國第一。作為國家重要能源和戰略資源基地，內蒙古面臨著巨大的轉型升級壓力。在“十三五”期間，內蒙古能耗總量高速增長、單位GDP能耗不降反升，產業結構偏重、能源結構偏煤，遏制“兩高”項目盲目發展面臨巨大壓力。

2022年3月5日，習近平總書記參加十三屆全國人大五次會議內蒙古代表團審議時強調，要積極穩妥推進碳達峰碳中和工作。重點提出兩方面的要求，一是立足富煤貧油少氣的基本國情，按照國家“雙碳”工作規劃部署，增強系統觀念，堅持穩中求進、逐步實現，堅持降碳、減污、擴綠、增長協同推進;二是在降碳的同時確保能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全，保障群眾正常生活，不能脫離實際、急于求成。對于能源密集型產業集中的內蒙古自治區來說，遏制“兩高”低水平項目盲目發展、構建內蒙古綠色電力雙循環、推動內蒙古產業清潔低碳轉型等議題是習近平總書記對內蒙古自治區的期望和要求。實現“雙碳”目標的形勢緊迫、任務艱巨，亟需尋求針對困境的可行性調節辦法。

一、內蒙古自治區實現“雙碳”目標面臨的困境

（一）能源結構轉型恐影響產煤地區經濟發展水平

根據內蒙古自治區統計局和鄂爾多斯市統計局的數據公布，2021年，自治區規模以上工業企業生產原煤10.4億噸，約占全國煤炭總產量的25.53%，較2020年增長2.7%。其中，2021年規模以上煤炭企業生產原煤67283.1萬噸，增長3.7%，產量占全區規模以上原煤產量的64.4%，增速高于全區平均水平1.0個百分點。同樣在2021年，自治區GDP為20514.2億元，名義增速18.17%;而鄂爾多斯市全年GDP為全區第一，4715.7億元，名義增速高達33.45%。可以看出，目前鄂爾多斯市仍然是內蒙古自治區的重點產煤區域，并且煤炭的生產與開發對地區經濟的振興作用很大。并且，參考《中國勞動統計年鑒》可知，煤炭生產與相關產業對于行業就業率的影響也不可忽視。2015年，內蒙古自治區煤炭行業的從業者為15.6萬人。貿然或未進行規劃的煤炭產量限制會很大程度上影響地區經濟和就業情況。

煤炭在短期內仍是我國的基礎能源和重要原料，最新的《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》提出，我國非化石能源占一次能源消費的比重將從2020年的16%增加到2030年的25%左右。在長期面對全國以及自治區“雙碳”背景下的能源結構改革和“去煤化”進程中，煤炭需求的逐步下降必定會對全區和產煤地區的經濟發展和就業結構造成一定影響。

（二）仍需承擔能源安全保證和電力資源供應重擔

在能源安全方面，全區累計生產煤炭48.5億噸，其中，近60%的煤炭資源供應到華北、東北、華東等地區，占全國跨省交易量的三分之一，對國家能源安全保障有積極貢獻;在電力供應方面，根據國家統計局公布的數據，2021年內蒙古自治區發電量累計值為5952.6億千瓦時，累計同比增長3.7%，位列全國發電量第一;而內蒙古全社會用電量為3957.5億千瓦時，同比增長1.5%，僅居全國第六。也就是說，有近2000億千瓦時的電力資源由內蒙古輸送到其他地區，電力“出口”量占比高達33.52%。其中，2021年可再生能源發電量達1095億千瓦時，占全部規模以上工業發電量比重為18.4%。

內蒙古自治區黨委書記石泰峰在“兩會”期間強調，內蒙古肩負著保障華北、東北、西北等地用能需求的重大責任。這也說明內蒙古自治區在“十四五”期間和“2030碳達峰”目標中，不僅需要完成能源結構的轉型、實現“減碳”目標，還需要保障全國發展和生產性用煤的需求量，以及輸電對應地區的用電需求量。因此，平衡自治區自身能源結構和保障地位的關系存在一定的難度，需要統籌安排與規劃。

（三）“碳交易”依賴其他地區致污染治理成本高

2020—2021年，生態環境部陸續發布了《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）、《全國碳排放權登記交易結算管理辦法（試行）》（征求意見稿）、碳排放權登記管理規則（試行）》、《碳排放權交易管理規則（試行）》和《碳排放權結算管理規則（試行）》等多份文件，使得全國性的碳排放市場進一步完善，將二氧化碳等溫室氣體的排放權作為一種商品而進行買賣的市場。“雙碳”目標驅使下，加入“碳交易”的行業和企業越來越多，使得利用市場機制控制和減少溫室氣體排放、推動經濟發展方式綠色低碳轉型的方式初步實現。

近年來，內蒙古眾多重點企業均已積極參與到碳市場的交易中。但隨著越來越多的企業納入全國碳市場，國家核證自愿減排量（CCER）的價格可能會出現明顯上漲，對于自治區內類似于包頭鋼鐵（集團）有限責任公司等有長期減排指標需求的企業來說，支出是長期且大量的，存在污染治理成本增加的風險。

二、內蒙古自治區“雙碳”目標面臨困境的對策

（一）堅持能源結構調整，提供煤炭企業轉型機制

2021年3月5日，習近平總書記在參加內蒙古代表團審議時強調，內蒙古在全國構建新發展格局中應全力以赴把結構調過來、功能轉過來、質量提上來。并強調“在降碳的同時確保能源安全”。在長期階段，自治區一次能源結構的改革都要堅持煤炭作為一次能源的數量需大幅減少。同時，根據《中國能源電力發展展望》，非化石能源占一次能源消費比重2025年、2035年、2050年、2060年分別有望達到約22%、40%、69%、81%。尤其是以煤炭行業為支柱產業的鄂爾多斯市，應該在煤炭逐步退出能源消費的過程中盡早設計合理的退出和轉型機制。

首先，對于部分存在能耗過高、不符合環境標準以及持續虧損等情況的企業應優先進行停產或資產重組;其次，對于產量較小且生產情況相似的企業之間由相關管理部門組織收購和并購，以提高生產效率;最后，對于具有生產優勢和技術優勢的企業，鼓勵以及給予補貼促進其盡快轉型，以在一定程度上盡量減少煤炭消費下降帶來的收入下降。近年來，快速發展的清潔能源行業有廣泛的資金、設備和人力需求，企業應依靠技術創新以調整優化產業能源結構開拓新的盈利模式。

同理，對于煤炭及其相關行業從業者應避免“一刀切”的停工或企業倒閉辭退的處理方式，以避免可能造成的較高失業率和社會治安問題。應根據不同技術工人的特點，由勞動部門進行規劃和組織，促進其轉崗就業。對于年齡偏大的從業者，通過內部退養及由地方財政撥款進行人員安置。能源轉型的過程中應重點關注習近平總書記強調的“保障群眾正常生活”問題。

（二）加速發展光伏與風能發電，促進產業綠色化與智能化

根據國家統計局公布數據，2021年內蒙古的發電類型主要分為四種，其中火力發電量的占比約為81.7%，而風力、太陽能以及水利發電量的占比分別僅為15.13%、2.37%和0.8%。顯然，全區清潔能源的發電占比目前仍非常有限，可能影響“雙碳”目標中可再生能源對傳統能源的替代進程。

“因地制宜發展戰略性新興產業和先進制造業”是習近平總書記在十三屆全國人大四次會議內蒙古代表團審議中提出有關自治區綠色發展的路徑。內蒙古在發展新興清潔能源發電產業上有明顯優勢。在風能資源上，總儲量可達8.98萬千瓦，風能技術可開發利用量為1.5億千瓦，占全國可利用風能儲量的40%;在地理位置上，內蒙古地區風速隨季節變化和每日變化基本與生產和生活用電規律相吻合，還具有海拔較高、地域遼闊、人口稀少、地勢平坦、晝夜溫差大等諸多優勢，對于建設大型風力發電場非常適宜。同樣在太陽能資源上，自治區總輻射量在1342-1948kWh/m3，年日照時數在2600-3400h，是全國高值地區之一。

可見，內蒙古風、光資源豐富，在理論上完全可以替代煤炭發電。雖然，自治區能源局和發展改革委員會給予對風電項目政策支持、配套管理和資金補貼等，短期內已實現發電清潔化的目標。但是，對于擁有大量可持續使用清潔能源的內蒙古來說，對比歐洲2020年的發電結構仍有一定差距，其可再生能源發電量占比為41%。

在電力產業發展方面，相關產業邁向高端化、智能化、綠色化是必不可少的步驟。一是需要自治區政府結合風電和光伏的不同特點，在優勢區域引導和鼓勵項目建設，建立完善的基礎建設和運輸模式;二是鼓勵對于以光伏和風能發電為主力的清潔能源發電項目的投資、重點支持技術的創新、探索上網電價模式以及清潔能源產業盈利模式。

（三）“碳交易”區內循環，發揮綠水青山經濟價值

短期內，污染密集型企業通過購買減排指標以實現碳配額履約清繳任務。以煤炭、鋼鐵、電力等能源產業為主的眾多內蒙古企業都需要在碳市場中、或與其他企業簽署合作協議購買排放配額。而在排放指標需求固定的情況下，內蒙古能源集團的履約清繳工作模式具有參考意義。2021年12月，該集團首先在內部以42.94元/噸的市場交易均價完成約144萬噸的配額交割，節省了資金外流6198萬元。

另一方面，自治區內也有豐富的林業碳匯資源。例如，內蒙古森林工業集團所經營的大興安嶺林區是我國四大重點國有林區，擁有生態功能區面積10.67萬平方公里，其中森林面積8.37萬平方公里，森林蓄積量為9.4億立方米，林區森林碳儲總量約17.2億噸。僅2021年4月，集團內的綽爾林業局有限公司就有26萬噸林業碳匯項目成交，總價299萬元，吸引了來自香港、上海和河南的三個專業投資人和機構關注與參與。

綜上，內蒙古不但有需要大量的碳減排指標能源密集型企業，也有林業碳匯儲備豐富的生態企業。由內蒙古能源集團提出的“節省集團資金外流、優先集團內部交易、保障履約順利完成”的理念可以擴大至全自治區范圍內，優先由自治區相關政府部門和機構引導更多的區內交易。這一策略有以下三個明顯優勢，一是以自治區政府與相關機構作為擔保者和監督者，區內企業之間的交易可節省交易的額外費用，并減少一定數量的減排成本;二是有助于自治區相關管理部門和環保部門明確統計全區的“碳交易”需求量，能夠有效助力內蒙古整體制定“碳達峰”和“碳中和”的具體工作方案;三是能進一步鼓勵高收益的污染密集型企業參與到生態建設和生態修復項目中，以此為基礎增加“配額”數量。例如，在內蒙古和盛生態育林有限公司的碳匯交易中，其在30年的養護期將嚴格按照碳匯林建設標準進行種植，可固定二氧化碳22萬噸，恢復四萬畝植被嚴重退化的黃土丘陵，并對溝壑進行有效治理。類似模式的項目管理和企業發展模式符合習近平總書記提出的有關“要統籌山水林田湖草沙系統治理，實施好生態保護修復工程，加大生態系統保護力度，提升生態系統穩定性和可持續性”的要求，應予以推廣。在此模式下，內蒙古不但能夠為筑牢祖國北方生態安全屏障，更能形成一套有利于市場和企業之間形成良性循環的、自愿自發的、系統性、可持續的生態建設與修復模式的綠色之路。

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（作者單位：中國人民大學環境學院）

責任編輯：康偉