內(nèi)蒙古“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的困境與對策

余暢 曾賢剛

摘? 要：內(nèi)蒙古以能源產(chǎn)業(yè)為主要支柱產(chǎn)業(yè)之一，目前仍存在全區(qū)發(fā)電結(jié)構(gòu)依賴煤炭、區(qū)內(nèi)部分地區(qū)仍以產(chǎn)煤為主要經(jīng)濟(jì)收入、能源密集型企業(yè)眾多等轉(zhuǎn)型壓力。面對“雙碳”目標(biāo)，內(nèi)蒙古自治區(qū)主要的集中于能源結(jié)構(gòu)改革、清潔能源發(fā)展和開發(fā)綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式上;而習(xí)近平總書記在十三屆全國人大五次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時對內(nèi)蒙古自治區(qū)提出‘穩(wěn)重求進(jìn)發(fā)展、能源安全保障和增長協(xié)同推進(jìn)’的新要求。如何平衡改革與發(fā)展、創(chuàng)新與穩(wěn)定之間的關(guān)系是新時代高質(zhì)量發(fā)展的重要問題。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古? ? ?“雙碳”目標(biāo)? ? ?煤炭行業(yè)? ? ?清潔能源

能源產(chǎn)業(yè)是內(nèi)蒙古六大支柱產(chǎn)業(yè)之首。2021年，內(nèi)蒙古能源經(jīng)濟(jì)在全國實(shí)現(xiàn)“六個第一”：煤炭實(shí)際產(chǎn)能全國第一，電力總裝機(jī)全國第一，新能源裝機(jī)全國第一，外送煤炭全國第一，外送電量全國第一，外送電能力全國第一。作為國家重要能源和戰(zhàn)略資源基地，內(nèi)蒙古面臨著巨大的轉(zhuǎn)型升級壓力。在“十三五”期間，內(nèi)蒙古能耗總量高速增長、單位GDP能耗不降反升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、能源結(jié)構(gòu)偏煤，遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展面臨巨大壓力。

2022年3月5日，習(xí)近平總書記參加十三屆全國人大五次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作。重點(diǎn)提出兩方面的要求，一是立足富煤貧油少氣的基本國情，按照國家“雙碳”工作規(guī)劃部署，增強(qiáng)系統(tǒng)觀念，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、逐步實(shí)現(xiàn)，堅(jiān)持降碳、減污、擴(kuò)綠、增長協(xié)同推進(jìn);二是在降碳的同時確保能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全，保障群眾正常生活，不能脫離實(shí)際、急于求成。對于能源密集型產(chǎn)業(yè)集中的內(nèi)蒙古自治區(qū)來說，遏制“兩高”低水平項(xiàng)目盲目發(fā)展、構(gòu)建內(nèi)蒙古綠色電力雙循環(huán)、推動內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)清潔低碳轉(zhuǎn)型等議題是習(xí)近平總書記對內(nèi)蒙古自治區(qū)的期望和要求。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的形勢緊迫、任務(wù)艱巨，亟需尋求針對困境的可行性調(diào)節(jié)辦法。

一、內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)面臨的困境

（一）能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型恐影響產(chǎn)煤地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

根據(jù)內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計局和鄂爾多斯市統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)公布，2021年，自治區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)原煤10.4億噸，約占全國煤炭總產(chǎn)量的25.53%，較2020年增長2.7%。其中，2021年規(guī)模以上煤炭企業(yè)生產(chǎn)原煤67283.1萬噸，增長3.7%，產(chǎn)量占全區(qū)規(guī)模以上原煤產(chǎn)量的64.4%，增速高于全區(qū)平均水平1.0個百分點(diǎn)。同樣在2021年，自治區(qū)GDP為20514.2億元，名義增速18.17%;而鄂爾多斯市全年GDP為全區(qū)第一，4715.7億元，名義增速高達(dá)33.45%。可以看出，目前鄂爾多斯市仍然是內(nèi)蒙古自治區(qū)的重點(diǎn)產(chǎn)煤區(qū)域，并且煤炭的生產(chǎn)與開發(fā)對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的振興作用很大。并且，參考《中國勞動統(tǒng)計年鑒》可知，煤炭生產(chǎn)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)對于行業(yè)就業(yè)率的影響也不可忽視。2015年，內(nèi)蒙古自治區(qū)煤炭行業(yè)的從業(yè)者為15.6萬人。貿(mào)然或未進(jìn)行規(guī)劃的煤炭產(chǎn)量限制會很大程度上影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)情況。

煤炭在短期內(nèi)仍是我國的基礎(chǔ)能源和重要原料，最新的《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見》提出，我國非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重將從2020年的16%增加到2030年的25%左右。在長期面對全國以及自治區(qū)“雙碳”背景下的能源結(jié)構(gòu)改革和“去煤化”進(jìn)程中，煤炭需求的逐步下降必定會對全區(qū)和產(chǎn)煤地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)結(jié)構(gòu)造成一定影響。

（二）仍需承擔(dān)能源安全保證和電力資源供應(yīng)重?fù)?dān)

在能源安全方面，全區(qū)累計生產(chǎn)煤炭48.5億噸，其中，近60%的煤炭資源供應(yīng)到華北、東北、華東等地區(qū)，占全國跨省交易量的三分之一，對國家能源安全保障有積極貢獻(xiàn);在電力供應(yīng)方面，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2021年內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)電量累計值為5952.6億千瓦時，累計同比增長3.7%，位列全國發(fā)電量第一;而內(nèi)蒙古全社會用電量為3957.5億千瓦時，同比增長1.5%，僅居全國第六。也就是說，有近2000億千瓦時的電力資源由內(nèi)蒙古輸送到其他地區(qū)，電力“出口”量占比高達(dá)33.52%。其中，2021年可再生能源發(fā)電量達(dá)1095億千瓦時，占全部規(guī)模以上工業(yè)發(fā)電量比重為18.4%。

內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委書記石泰峰在“兩會”期間強(qiáng)調(diào)，內(nèi)蒙古肩負(fù)著保障華北、東北、西北等地用能需求的重大責(zé)任。這也說明內(nèi)蒙古自治區(qū)在“十四五”期間和“2030碳達(dá)峰”目標(biāo)中，不僅需要完成能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)“減碳”目標(biāo)，還需要保障全國發(fā)展和生產(chǎn)性用煤的需求量，以及輸電對應(yīng)地區(qū)的用電需求量。因此，平衡自治區(qū)自身能源結(jié)構(gòu)和保障地位的關(guān)系存在一定的難度，需要統(tǒng)籌安排與規(guī)劃。

（三）“碳交易”依賴其他地區(qū)致污染治理成本高

2020—2021年，生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)發(fā)布了《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）、《全國碳排放權(quán)登記交易結(jié)算管理辦法（試行）》（征求意見稿）、碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》、《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》等多份文件，使得全國性的碳排放市場進(jìn)一步完善，將二氧化碳等溫室氣體的排放權(quán)作為一種商品而進(jìn)行買賣的市場。“雙碳”目標(biāo)驅(qū)使下，加入“碳交易”的行業(yè)和企業(yè)越來越多，使得利用市場機(jī)制控制和減少溫室氣體排放、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型的方式初步實(shí)現(xiàn)。

近年來，內(nèi)蒙古眾多重點(diǎn)企業(yè)均已積極參與到碳市場的交易中。但隨著越來越多的企業(yè)納入全國碳市場，國家核證自愿減排量（CCER）的價格可能會出現(xiàn)明顯上漲，對于自治區(qū)內(nèi)類似于包頭鋼鐵（集團(tuán)）有限責(zé)任公司等有長期減排指標(biāo)需求的企業(yè)來說，支出是長期且大量的，存在污染治理成本增加的風(fēng)險。

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)“雙碳”目標(biāo)面臨困境的對策

（一）堅(jiān)持能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，提供煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型機(jī)制

2021年3月5日，習(xí)近平總書記在參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時強(qiáng)調(diào)，內(nèi)蒙古在全國構(gòu)建新發(fā)展格局中應(yīng)全力以赴把結(jié)構(gòu)調(diào)過來、功能轉(zhuǎn)過來、質(zhì)量提上來。并強(qiáng)調(diào)“在降碳的同時確保能源安全”。在長期階段，自治區(qū)一次能源結(jié)構(gòu)的改革都要堅(jiān)持煤炭作為一次能源的數(shù)量需大幅減少。同時，根據(jù)《中國能源電力發(fā)展展望》，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重2025年、2035年、2050年、2060年分別有望達(dá)到約22%、40%、69%、81%。尤其是以煤炭行業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)的鄂爾多斯市，應(yīng)該在煤炭逐步退出能源消費(fèi)的過程中盡早設(shè)計合理的退出和轉(zhuǎn)型機(jī)制。

首先，對于部分存在能耗過高、不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以及持續(xù)虧損等情況的企業(yè)應(yīng)優(yōu)先進(jìn)行停產(chǎn)或資產(chǎn)重組;其次，對于產(chǎn)量較小且生產(chǎn)情況相似的企業(yè)之間由相關(guān)管理部門組織收購和并購，以提高生產(chǎn)效率;最后，對于具有生產(chǎn)優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)，鼓勵以及給予補(bǔ)貼促進(jìn)其盡快轉(zhuǎn)型，以在一定程度上盡量減少煤炭消費(fèi)下降帶來的收入下降。近年來，快速發(fā)展的清潔能源行業(yè)有廣泛的資金、設(shè)備和人力需求，企業(yè)應(yīng)依靠技術(shù)創(chuàng)新以調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)能源結(jié)構(gòu)開拓新的盈利模式。

同理，對于煤炭及其相關(guān)行業(yè)從業(yè)者應(yīng)避免“一刀切”的停工或企業(yè)倒閉辭退的處理方式，以避免可能造成的較高失業(yè)率和社會治安問題。應(yīng)根據(jù)不同技術(shù)工人的特點(diǎn)，由勞動部門進(jìn)行規(guī)劃和組織，促進(jìn)其轉(zhuǎn)崗就業(yè)。對于年齡偏大的從業(yè)者，通過內(nèi)部退養(yǎng)及由地方財政撥款進(jìn)行人員安置。能源轉(zhuǎn)型的過程中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“保障群眾正常生活”問題。

（二）加速發(fā)展光伏與風(fēng)能發(fā)電，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色化與智能化

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)，2021年內(nèi)蒙古的發(fā)電類型主要分為四種，其中火力發(fā)電量的占比約為81.7%，而風(fēng)力、太陽能以及水利發(fā)電量的占比分別僅為15.13%、2.37%和0.8%。顯然，全區(qū)清潔能源的發(fā)電占比目前仍非常有限，可能影響“雙碳”目標(biāo)中可再生能源對傳統(tǒng)能源的替代進(jìn)程。

“因地制宜發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)”是習(xí)近平總書記在十三屆全國人大四次會議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議中提出有關(guān)自治區(qū)綠色發(fā)展的路徑。內(nèi)蒙古在發(fā)展新興清潔能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)上有明顯優(yōu)勢。在風(fēng)能資源上，總儲量可達(dá)8.98萬千瓦，風(fēng)能技術(shù)可開發(fā)利用量為1.5億千瓦，占全國可利用風(fēng)能儲量的40%;在地理位置上，內(nèi)蒙古地區(qū)風(fēng)速隨季節(jié)變化和每日變化基本與生產(chǎn)和生活用電規(guī)律相吻合，還具有海拔較高、地域遼闊、人口稀少、地勢平坦、晝夜溫差大等諸多優(yōu)勢，對于建設(shè)大型風(fēng)力發(fā)電場非常適宜。同樣在太陽能資源上，自治區(qū)總輻射量在1342-1948kWh/m3，年日照時數(shù)在2600-3400h，是全國高值地區(qū)之一。

可見，內(nèi)蒙古風(fēng)、光資源豐富，在理論上完全可以替代煤炭發(fā)電。雖然，自治區(qū)能源局和發(fā)展改革委員會給予對風(fēng)電項(xiàng)目政策支持、配套管理和資金補(bǔ)貼等，短期內(nèi)已實(shí)現(xiàn)發(fā)電清潔化的目標(biāo)。但是，對于擁有大量可持續(xù)使用清潔能源的內(nèi)蒙古來說，對比歐洲2020年的發(fā)電結(jié)構(gòu)仍有一定差距，其可再生能源發(fā)電量占比為41%。

在電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，相關(guān)產(chǎn)業(yè)邁向高端化、智能化、綠色化是必不可少的步驟。一是需要自治區(qū)政府結(jié)合風(fēng)電和光伏的不同特點(diǎn)，在優(yōu)勢區(qū)域引導(dǎo)和鼓勵項(xiàng)目建設(shè)，建立完善的基礎(chǔ)建設(shè)和運(yùn)輸模式;二是鼓勵對于以光伏和風(fēng)能發(fā)電為主力的清潔能源發(fā)電項(xiàng)目的投資、重點(diǎn)支持技術(shù)的創(chuàng)新、探索上網(wǎng)電價模式以及清潔能源產(chǎn)業(yè)盈利模式。

（三）“碳交易”區(qū)內(nèi)循環(huán)，發(fā)揮綠水青山經(jīng)濟(jì)價值

短期內(nèi)，污染密集型企業(yè)通過購買減排指標(biāo)以實(shí)現(xiàn)碳配額履約清繳任務(wù)。以煤炭、鋼鐵、電力等能源產(chǎn)業(yè)為主的眾多內(nèi)蒙古企業(yè)都需要在碳市場中、或與其他企業(yè)簽署合作協(xié)議購買排放配額。而在排放指標(biāo)需求固定的情況下，內(nèi)蒙古能源集團(tuán)的履約清繳工作模式具有參考意義。2021年12月，該集團(tuán)首先在內(nèi)部以42.94元/噸的市場交易均價完成約144萬噸的配額交割，節(jié)省了資金外流6198萬元。

另一方面，自治區(qū)內(nèi)也有豐富的林業(yè)碳匯資源。例如，內(nèi)蒙古森林工業(yè)集團(tuán)所經(jīng)營的大興安嶺林區(qū)是我國四大重點(diǎn)國有林區(qū)，擁有生態(tài)功能區(qū)面積10.67萬平方公里，其中森林面積8.37萬平方公里，森林蓄積量為9.4億立方米，林區(qū)森林碳儲總量約17.2億噸。僅2021年4月，集團(tuán)內(nèi)的綽爾林業(yè)局有限公司就有26萬噸林業(yè)碳匯項(xiàng)目成交，總價299萬元，吸引了來自香港、上海和河南的三個專業(yè)投資人和機(jī)構(gòu)關(guān)注與參與。

綜上，內(nèi)蒙古不但有需要大量的碳減排指標(biāo)能源密集型企業(yè)，也有林業(yè)碳匯儲備豐富的生態(tài)企業(yè)。由內(nèi)蒙古能源集團(tuán)提出的“節(jié)省集團(tuán)資金外流、優(yōu)先集團(tuán)內(nèi)部交易、保障履約順利完成”的理念可以擴(kuò)大至全自治區(qū)范圍內(nèi)，優(yōu)先由自治區(qū)相關(guān)政府部門和機(jī)構(gòu)引導(dǎo)更多的區(qū)內(nèi)交易。這一策略有以下三個明顯優(yōu)勢，一是以自治區(qū)政府與相關(guān)機(jī)構(gòu)作為擔(dān)保者和監(jiān)督者，區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的交易可節(jié)省交易的額外費(fèi)用，并減少一定數(shù)量的減排成本;二是有助于自治區(qū)相關(guān)管理部門和環(huán)保部門明確統(tǒng)計全區(qū)的“碳交易”需求量，能夠有效助力內(nèi)蒙古整體制定“碳達(dá)峰”和“碳中和”的具體工作方案;三是能進(jìn)一步鼓勵高收益的污染密集型企業(yè)參與到生態(tài)建設(shè)和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目中，以此為基礎(chǔ)增加“配額”數(shù)量。例如，在內(nèi)蒙古和盛生態(tài)育林有限公司的碳匯交易中，其在30年的養(yǎng)護(hù)期將嚴(yán)格按照碳匯林建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行種植，可固定二氧化碳22萬噸，恢復(fù)四萬畝植被嚴(yán)重退化的黃土丘陵，并對溝壑進(jìn)行有效治理。類似模式的項(xiàng)目管理和企業(yè)發(fā)展模式符合習(xí)近平總書記提出的有關(guān)“要統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，實(shí)施好生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和可持續(xù)性”的要求，應(yīng)予以推廣。在此模式下，內(nèi)蒙古不但能夠?yàn)橹巫鎳狈缴鷳B(tài)安全屏障，更能形成一套有利于市場和企業(yè)之間形成良性循環(huán)的、自愿自發(fā)的、系統(tǒng)性、可持續(xù)的生態(tài)建設(shè)與修復(fù)模式的綠色之路。

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（作者單位：中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉