美國協同治理型農業生態補償模式的啟示

吳敏

摘? 要：推進農業生態補償是踐行鄉村生態文明建設的重要舉措，由于我國在農業生態補償領域發展相對滯后，導致我國尚未形成科學規范的農業生態補償模式。美國作為世界上涉獵農業生態補償領域較早的國家，經過長時間的實踐和探索，形成了協同治理型農業生態補償模式。本文基于對美國農業生態補償模式的分析，總結其經驗，結合實際提出完善我國農業生態補償模式的啟示及建議。

關鍵詞：美國? ? ?農業生態補償模式? ? ?中國? ? ?啟示

新中國成立70多年來，我國農業農村發展迅速，但是在快速發展的過程中也誘發了農業生態污染，成為制約我國生態農業有序發展的阻礙。因此，我國需要建立兼具系統性、科學性和規范性為一體的農業生態補償模式，消除或緩解環境負外部性給生態農業發展帶來的負面影響。然而，由于我國在農業生態補償方面法律政策不健全、監督管理不到位、資金支持力度不足等問題的存在，導致我國在農業生態補償領域的發展相對滯后。美國農業在發展過程中也遇到了一系列環境問題，但由于其在農業生態補償領域起步較早，在不斷探索和實踐的過程中形成了協同治理型農業生態補償模式，該補償模式在緩解農業發展與農業生態保護的矛盾上發揮了至關重要的作用。因此，美國的農業生態補償經驗對進一步構建并優化我國農業生態補償模式具有積極的借鑒價值。

一、美國農業生態補償模式的發展思路

基于農業污染問題，美國因地制宜完善農業生態補償標準，有效規避或減少地區差異造成的補償不足或補償過度問題。除此之外，美國積極構建多部門協同管理監督機制，保障農業生態補償落到實處。

（一）結合農業發展現狀，因地制宜完善生態補償標準

設置科學的農業生態補償標準是助推農業生態補償取得積極成效的重要一環。對于農業生態污染嚴重、實施環保成本較高的地區，要加大補償力度，減少補償不足現象的發生，以防補償不足造成廣大農民參與農業生態補償項目的積極性低下;對于農業生態系統抵抗力較穩定、實施環保成本較低的地區，容易產生補償資金利用效率不高的問題。因此，美國為了防止“一刀切”現象，結合各地區農業發展現狀、農業生態環境質量以及經濟發展水平等差異，制定了動態透明的補償標準，打破了區域差異對于農業生態補償的限制，使補償更加公平、公正、公開。

（二）構建部門監管機制，有效提高補償過程監管效率

農業生態補償包含三個環節，即補償項目啟動、補償流程實施和補償時效評價。如果不加以監督管理，難免會出現秩序混亂、缺乏條理等碎片化問題。因此，美國為了確保農業生態補償的三個環節得以順利開展，形成了多部門協同監管機制。其中政府充分發揮引導作用，負責各部門之間的協調工作;財政部門的職責是核算補償成本，提高補償資金的使用效率;環保部門主要負責對農業生態環境的質量進行綜合評估;市場監管部門的任務為補償過程中的專項監督工作。該監管機制的設立全面提高了補償過程中的監督管理效率，持續推進美國農業生態系統有序發展。

二、美國農業生態補償模式的制度建設

美國基于農業生態補償，出臺了一系列法律法規。為了確保這些法律制度有效落實，美國政府制定了完備的管理制度，大力拓寬補償覆蓋范圍，推動實現農業生態補償對鄉村生態文明建設以及農業農村發展的促進作用。

（一）建立完善的法律法規，落實農業生態補償法制依據

美國在農業生態補償領域取得顯著成效，與其具備完善的法律體系是分不開的。追溯至20世紀30年代，美國便開始重視農業發展與生態保護并駕齊驅，頒布和出臺了《肥料法》《土地資源保護法》《有機農業法》和《多重利用、持續產出法》等法律法規，從法律上對農業生產的生態性進行了明確規定。同時，美國也出臺了包括《農業法》《農業援助法》《食物、農業、資源保護和貿易法》以及《綜合環境響應、補償和責任法》等法律制度，進一步健全了農業生態補償法律體系，依法保障美國綠色農業高質量發展。

（二）制定完備的管理制度，拓寬農業生態補償覆蓋范圍

為了落實農業生態補償領域的相關法律法規，美國政府基于“誰污染誰恢復、誰獲利誰補償”的原則制定了一套完備的管理制度。一方面，對于積極開展農業生態保護行為的農民，美國政府利用財政資金等方式對農民進行補貼，降低農民的損失。另一方面，政府通過對利用農業自然資源的企業、組織及個人征收環境保護稅的方式，以減輕財政壓力。由此可見，美國在認定農業補償主體和客體時，綜合考慮了多方主體的利益，避免了補償主客體單一而界定模糊的問題，拓寬了補償覆蓋范圍，提高了農業生態補償的有效性。

三、美國農業生態補償模式的激勵機制

為了應對農業生態問題，美國除了制定完善的法律制度，實施積極的政策工具之外，對于激勵機制也給予了極大的重視。美國通過采取一系列經濟手段，調動農民參與保護農業生態系統、發展生態農業的積極性，不斷推動生態農業有序發展。

（一）大力提供資金支持，全面擴大補償資金來源渠道

由于農業生態補償項目主要依靠政府資金維持運轉，這在無形之中增加了財政壓力，而且財政補償的力度也是有限的，所以國家財政資金的支持難以充分滿足農業污染治理和生態農業發展對于資金的需求。因此，美國政府基于不同類型、規模龐大的補償主體和補償客體，積極動員社會力量，吸引企業和社會性組織對于農業生態補償的投資，全面擴大農業生態補償資金的來源渠道，這在一定程度上大大減輕了財政壓力。同時，多渠道的資金補償也有效緩解了農業發展與農業生態保護之間的沖突，助推了美國生態農業不斷發展壯大。

（二）積極設立維權途徑，著力保障農民群眾合法權益

農民作為農業生態補償的受益者，美國除了向農民宣傳和提供補償過程中所必需的知識和信息之外，還積極實現和確保農民的農業生態資源使用權、農業生態質量知情權和農業生態補償監督權等多項權益。然而，由于農民的維權意識相對比較薄弱，當合法權益受到侵犯時，他們普遍處于消極被動的境地，不懂得如何維護甚至直接放棄維護。因此，美國針對這一現實問題設立了法律途徑和市場途徑以保障農民群眾維護自身權益的訴求，確保農民環境權益得到有效保護，從而大力實現農業生態環境效益。

四、美國農業生態補償模式對中國的啟示及建議

與美國相比，我國對農業生態補償的理論研究及補償模式的框架設計缺乏豐富的經驗。因此，我國應充分吸收美國的有益經驗，持續推進我國農業生態補償模式健全化和完備化。但由于美國的農業發展進程和生態環境資源稟賦條件等方面與我國明顯不同，所以在借鑒美國的農業生態補償模式時，不能單純地模仿，要結合我國農業農村的實際情況，有針對性地制定適合我國的農業生態補償模式。

（一）建立健全法律法規，加強農業生態補償法律制度建設

現階段，我國在農業生態補償方面尚未形成專項立法，而是以《環境保護法》《農業清潔生產法》以及《農業生態保護條例》等相關法律為參照依據。這些法律雖在一定意義上肯定了農業生態補償的法律地位，但對于補償內容、補償標準等必要信息并未詳細規定。而美國在農業生態補償法律體系的構建上頗有建樹。因此，我國應該充分學習和借鑒美國的經驗做法，針對農業生態補償制定多層次、規范化、系統性的法律制度。在專項立法出臺之前，我國應該繼續以現有法律條例為參考，同時結合各省市關于農業生態補償的地方性法規，落實農業生態補償法制依據。

（二）充分發揮政府作用，構建多方主體協同管理監督機制

我國缺乏專門的農業生態補償監督機制，由此導致補償效率不高。而美國為了確保補償過程順利開展，形成了“政府主導、市場聯動、部門協同”的監督管理機制，該機制的構建對于保障農業生態補償有效落實發揮了關鍵性的作用。因此，我國應該充分借鑒美國的成功經驗，政府積極發揮自身作用，協同市場要素，并聯合相關機構和部門，努力構建多方主體協同管理監督機制，實現農業生態補償專項監督職能，充分保障農業生態補償項目得以順利實施、補償程序得以充分監督、補償時效得以及時評估，從而全面促進農業生態補償更具科學性和規范性。

（三）全面提高資金支持，拓展多元化的農業生態補償形式

目前，我國以財政資金作為補償資金的主要來源，而政府財政能力有限導致補償效果大打折扣。同時，我國也缺乏多樣性的補償方式。由此可見，與美國相比，我國農業生態補償資金來源渠道和補償形式都比較單一。因此，一方面，我國要不斷強化金融機構的參與力度，充分發揮中國政策性金融在農業生態補償中的關鍵性作用。另一方面，我國政府應該積極引導和動員社會上的企業、公益組織、非營利性組織等多方主體力量參與補償過程，充分滿足農業生態補償的資金需求。除此之外，我國要拓展多元化的補償形式，比如可以采取政策補償、教育補償、技術補償和農業基礎設施補償等多樣化的補償方式，全面提高農業生態補償的有效性。

五、結語

改革開放以來，我國農業農村進入了高速發展的新階段，帶來巨大效益的同時也引發了農業生態危機。生態污染成為阻礙我國農業有序發展的絆腳石。為了緩解農業生態問題，加快建設并優化我國農業生態補償模式就顯得格外重要。但由于我國在農業生態補償方面起步較晚，導致我國缺乏科學規范的補償模式。美國農業在快速發展進程中也遭遇了生態污染的困擾，為了有效治理農業生態問題，美國對法律制度、政策工具、激勵機制等方面都給予了極大的關注，由此形成了協同治理型農業生態補償模式。因此，美國在農業生態補償方面的有益經驗對我國具有一定的借鑒作用。但是，美國的農業發展進程、生態環境資源以及經濟發展水平等方面與我國存在明顯差異，所以我國在學習和借鑒美國的農業生態補償模式時，不能拋棄和忽略我國農業農村的實際情況，要有針對性地構建適合我國的農業生態補償模式，最大限度地減輕農業污染給農業農村發展帶來的負面影響，實現我國農業與生態保護協調、可持續發展。

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（作者單位：浙江海洋大學）

責任編輯：康偉