應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革中若干問(wèn)題探索與思考

麻曉婧

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730030

一、綜合行政執(zhí)法體制改革理論概述

行政執(zhí)法體制事關(guān)行政執(zhí)法的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，行政執(zhí)法體制的健全與否，直接決定著依法行政程度的高低，影響和制約著法治國(guó)家的建設(shè)水平。在執(zhí)法體制改革中具有重要指導(dǎo)意義的是部門(mén)職權(quán)相對(duì)集中理論。行政執(zhí)法體制改革的方向是綜合行政執(zhí)法體制，這是一種相對(duì)的集中而不是絕對(duì)的集中，將相關(guān)執(zhí)法部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行整合，統(tǒng)一配置給一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使，形成一種最優(yōu)的狀態(tài)。行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)是相對(duì)集中部門(mén)執(zhí)法權(quán)限，進(jìn)行權(quán)力的橫向配置。在當(dāng)下的行政執(zhí)法實(shí)踐中，我國(guó)政府的權(quán)力在橫向上是分散授予各個(gè)部門(mén)來(lái)行使的。在通常情況下，法律、行政法規(guī)對(duì)各部門(mén)的權(quán)力都有原則性的規(guī)定，在權(quán)力配置上往往將某一公共事務(wù)的管理權(quán)限按照不同的標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)授予幾個(gè)不同的職能部門(mén)。在此原則下，每通過(guò)一部法律，就要在橫向上進(jìn)行分權(quán)，并成立相應(yīng)的執(zhí)法隊(duì)伍。最終的結(jié)果，就是行政權(quán)力高度分散在各個(gè)職能部門(mén)之中。“為提高行政的效能，實(shí)施相對(duì)集中行政權(quán)就是對(duì)特定領(lǐng)域內(nèi)的法定權(quán)力進(jìn)行重新調(diào)整和合理配置，其性質(zhì)是依法對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)的劃轉(zhuǎn)，它使部分行政權(quán)與原享有機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了分離，是行政權(quán)在不同行政機(jī)關(guān)之間的重新配置。”［1］因此，行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)是橫向權(quán)力的合理配置。

相對(duì)集中行政處罰權(quán)與綜合行政執(zhí)法具有天然的聯(lián)系。從最初的“合二為一”到后來(lái)的“正式區(qū)分”，相對(duì)集中行政處罰權(quán)與綜合行政執(zhí)法經(jīng)歷了共同的發(fā)展過(guò)程。沒(méi)有相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)踐，就沒(méi)有綜合行政執(zhí)法的發(fā)展，綜合行政執(zhí)法是在相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)踐的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。梳理綜合行政執(zhí)法的發(fā)展歷程可以看出，綜合行政執(zhí)法經(jīng)歷了從探索期到行政處罰背景下的綜合執(zhí)法時(shí)期，再到部門(mén)內(nèi)綜合行政執(zhí)法時(shí)期，直到現(xiàn)在綜合行政執(zhí)法進(jìn)入了跨部門(mén)綜合行政執(zhí)法邁進(jìn)時(shí)期。綜合行政執(zhí)法改革已經(jīng)成為黨的重大決策，成為行政執(zhí)法體制改革的重大問(wèn)題。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》提出，健全行政執(zhí)法工作體系，深化綜合行政執(zhí)法體制改革，完善行政執(zhí)法程序，創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。因此，現(xiàn)階段綜合行政執(zhí)法的推動(dòng)機(jī)關(guān)層級(jí)更高了，屬于中共中央的決策，是未來(lái)中國(guó)行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)；綜合行政執(zhí)法的內(nèi)涵日益豐富，地位更加突出。綜合行政執(zhí)法不僅涉及執(zhí)法權(quán)的橫向配置，而且涉及執(zhí)法層次的縱向配置，不僅需要整合執(zhí)法隊(duì)伍，而且需要提高執(zhí)法效率，不僅需要在數(shù)量上大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍，而且需要在質(zhì)量上加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化管理；不僅如此，綜合行政執(zhí)法的領(lǐng)域日漸擴(kuò)大，由傳統(tǒng)的部門(mén)內(nèi)綜合行政執(zhí)法擴(kuò)展到了跨部門(mén)綜合行政執(zhí)法［2］。

二、應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革背景

隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的不斷深化，應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革工作逐步推進(jìn)。深化應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革，是解決安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、應(yīng)急救援等應(yīng)急管理領(lǐng)域突出問(wèn)題，防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的內(nèi)在要求。2020年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革的意見(jiàn)》，將法律法規(guī)賦予地方應(yīng)急管理部門(mén)的有關(guān)危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、礦山、工貿(mào)等行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)監(jiān)管，以及地質(zhì)災(zāi)害、水旱災(zāi)害、森林草原火災(zāi)等有關(guān)應(yīng)急搶險(xiǎn)和災(zāi)害救助、防震減災(zāi)等方面的行政處罰、行政強(qiáng)制職能進(jìn)行整合，組建應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，以本級(jí)應(yīng)急管理部門(mén)名義統(tǒng)一執(zhí)法。2021年7月，修訂后的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》中明確指出，國(guó)家在應(yīng)急管理領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。因此，整合優(yōu)化應(yīng)急管理系統(tǒng)執(zhí)法職能，統(tǒng)籌執(zhí)法資源，強(qiáng)化執(zhí)法力量，完善執(zhí)法體系，不斷強(qiáng)化應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法能力，是加快推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，著力防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制重特大事故，有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)自然災(zāi)害的外在體現(xiàn)。至此，各省、自治區(qū)、直轄市紛紛出臺(tái)機(jī)構(gòu)改革方案，市、縣亦相繼成立應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，部分地震行政執(zhí)法職責(zé)也由其承擔(dān)，基層地震機(jī)構(gòu)大幅調(diào)整，地震部門(mén)行政管理體制改革落地。

三、綜合行政執(zhí)法改革后地震部門(mén)所面臨的問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》賦予了地震部門(mén)行政許可、行政檢查、行政處罰等行政執(zhí)法職責(zé)，配套法規(guī)規(guī)章對(duì)地震行政執(zhí)法及法律責(zé)任的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化，從法律層面明確了地震部門(mén)必須依法履行的防震減災(zāi)行政管理職責(zé)。全國(guó)人大常委會(huì)高度重視防震減災(zāi)工作，2018年，開(kāi)展了防震減災(zāi)法執(zhí)法檢查，2019年首次以全國(guó)人大常委會(huì)名義開(kāi)展防震減災(zāi)法執(zhí)法調(diào)研，明確指出地震行政執(zhí)法工作基礎(chǔ)薄弱，亟待加強(qiáng)。

按照綜合行政執(zhí)法的改革要求，執(zhí)法力量要逐漸向市、縣下沉，如何指導(dǎo)市、縣開(kāi)展地震行政執(zhí)法，以什么標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)市、縣開(kāi)展地震行政執(zhí)法，執(zhí)法隊(duì)伍如何建設(shè)和監(jiān)管，這是當(dāng)前所面臨的難題之一。隨著地震部門(mén)行政管理體制改革的落地，省級(jí)地震部門(mén)機(jī)構(gòu)、崗位調(diào)整力度較大，部分干部對(duì)地震部門(mén)所承擔(dān)的行政執(zhí)法職責(zé)重要性、必要性認(rèn)識(shí)不足，執(zhí)法人員“不懂執(zhí)法”“不善執(zhí)法”“不敢執(zhí)法”等問(wèn)題較為普遍存在。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2021年，省級(jí)地震局僅開(kāi)展行政許可180次，行政檢查129次，市縣開(kāi)展地震行政檢查1256次，總體情況不容樂(lè)觀，這是當(dāng)前所面臨的難題之二。

筆者曾參與了中國(guó)地震局“互聯(lián)網(wǎng)＋案例信息”平臺(tái)建設(shè)工作，對(duì)全國(guó)地震系統(tǒng)近30年（1991—2020）以來(lái)開(kāi)展的地震行政執(zhí)法案例進(jìn)行了梳理分析，從這些案件的執(zhí)法信息來(lái)源來(lái)看，主要以行政檢查中發(fā)現(xiàn)為主，占比約75%，其余案件以上級(jí)政府交辦、下級(jí)行政機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)、部門(mén)移送、社會(huì)舉報(bào)為補(bǔ)充，共占比約25%（見(jiàn)圖1）；因此，行政檢查作為重要的執(zhí)法類(lèi)型，隨著應(yīng)急管理綜合執(zhí)法改革的不斷發(fā)展，亟需對(duì)其建立執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)以明確部門(mén)職責(zé)和監(jiān)管，這是我們所面臨的亟需解決的難題之三。

圖1 地震行政執(zhí)法案件來(lái)源情況

四、一些思考與建議

（一）全面落實(shí)地震行政執(zhí)法責(zé)任。依法依規(guī)梳理權(quán)責(zé)事項(xiàng)清單，嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)事項(xiàng)清單分解執(zhí)法職權(quán)，逐項(xiàng)明確行使層級(jí)。協(xié)助應(yīng)急管理部將地震行政執(zhí)法事項(xiàng)納入《應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄》，指導(dǎo)市縣落實(shí)執(zhí)法職責(zé)。各省級(jí)地震局在2015年權(quán)力清單梳理工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合權(quán)責(zé)清單編制，開(kāi)展地震行政執(zhí)法事項(xiàng)梳理，明確責(zé)任部門(mén)和責(zé)任崗位。各省級(jí)地震局要根據(jù)各地機(jī)構(gòu)改革方案，督促指導(dǎo)市縣制定地震行政執(zhí)法事項(xiàng)清單，組織市縣應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍或有關(guān)地震工作機(jī)構(gòu)主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)地震行政執(zhí)法事項(xiàng)，明確執(zhí)法主體和權(quán)責(zé)，確保責(zé)任落實(shí)。

（二）主動(dòng)融入“全災(zāi)種、大應(yīng)急”工作格局。自2021年起，省級(jí)地震行政執(zhí)法培訓(xùn)考試、證件制發(fā)、制服標(biāo)志配發(fā)、執(zhí)法裝備及執(zhí)法車(chē)輛配備等工作已經(jīng)全面納入了應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法體系，建立精干高效的地震行政執(zhí)法隊(duì)伍。各省級(jí)地震部門(mén)一線(xiàn)執(zhí)法人員將一律“亮證執(zhí)法”，2021至2024年過(guò)渡期間，使用國(guó)家級(jí)或省級(jí)有效行政執(zhí)法證件，2025年后統(tǒng)一使用應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法證件。嚴(yán)格制服標(biāo)志采購(gòu)、配發(fā)和著裝，制定配套管理制度，規(guī)范執(zhí)法人員制服標(biāo)志使用。為一線(xiàn)執(zhí)法人員配齊執(zhí)法裝備，保證行政執(zhí)法文字、音像全過(guò)程的記錄，嚴(yán)格記錄歸檔，確保行政執(zhí)法有據(jù)可查。

（三）加強(qiáng)地震行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。加強(qiáng)《地震行政執(zhí)法指南》的推廣與應(yīng)用，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)再組織撰寫(xiě)《地震行政執(zhí)法手冊(cè)》，逐項(xiàng)明確執(zhí)法事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)對(duì)行政執(zhí)法檢查進(jìn)行梳理細(xì)化。各省級(jí)地震部門(mén)要推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)，實(shí)現(xiàn)省市縣各級(jí)同一地震行政執(zhí)法事項(xiàng)的規(guī)范統(tǒng)一。要落實(shí)行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄和重大執(zhí)法決定法制審核制度，確保執(zhí)法信息公開(kāi)透明、執(zhí)法全過(guò)程留痕、執(zhí)法決定合法有效。要落實(shí)“放管服”改革要求，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，健全審批、監(jiān)管、處罰銜接機(jī)制，構(gòu)建空間上無(wú)縫隙、時(shí)間上不間斷的體系化的防震減災(zāi)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制［3］。落實(shí)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”責(zé)任制，將普法融入執(zhí)法辦案全過(guò)程。開(kāi)展針對(duì)地震監(jiān)測(cè)專(zhuān)用臺(tái)網(wǎng)建設(shè)及運(yùn)行情況組織各單位開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法檢查，并形成常態(tài)化機(jī)制，每年定期組織有針對(duì)性的執(zhí)法行動(dòng)，各省級(jí)地震部門(mén)積極研究部署，切實(shí)抓好貫徹落實(shí)。

（四）推動(dòng)開(kāi)展防震減災(zāi)法執(zhí)法檢查和調(diào)研。各省級(jí)地震部門(mén)要積極協(xié)助本地方各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)落實(shí)全國(guó)人大開(kāi)展防震減災(zāi)法執(zhí)法檢查和調(diào)研提出的整改要求，加強(qiáng)與地方各級(jí)人大的溝通聯(lián)系，協(xié)助地方人大定期開(kāi)展防震減災(zāi)法執(zhí)法檢查和調(diào)研，推動(dòng)各地防震減災(zāi)工作責(zé)任落實(shí)。

（五）創(chuàng)新地震行政執(zhí)法方式。要加快地震行政執(zhí)法信息化進(jìn)程，推動(dòng)行政許可事項(xiàng)在一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)辦理。繼續(xù)加強(qiáng)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)建設(shè)，為切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)，各省級(jí)地震部門(mén)可優(yōu)先使用省級(jí)監(jiān)管執(zhí)法平臺(tái)開(kāi)展執(zhí)法，盡快實(shí)現(xiàn)各地監(jiān)管平臺(tái)數(shù)據(jù)聯(lián)通匯聚至應(yīng)急管理部、國(guó)家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺(tái)。要積極參與跨區(qū)域跨部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，提高監(jiān)管執(zhí)法效能，將地震行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度作為防震減災(zāi)行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)的重要途徑加以確立［4］。研究推進(jìn)智慧執(zhí)法，逐步推行掌上執(zhí)法，探索推行以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管。

（六）加強(qiáng)對(duì)市縣執(zhí)法工作的指導(dǎo)監(jiān)督。各省級(jí)地震局要積極主動(dòng)會(huì)同省級(jí)司法、財(cái)政、應(yīng)急管理等部門(mén)，統(tǒng)籌推動(dòng)市縣應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍、地震工作機(jī)構(gòu)開(kāi)展地震行政執(zhí)法工作，強(qiáng)化執(zhí)法培訓(xùn)，加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督，推動(dòng)市縣落實(shí)防震減災(zāi)法定職責(zé)。積極爭(zhēng)取將目前保留的地震工作機(jī)構(gòu)執(zhí)法工作納入市縣應(yīng)急管理綜合執(zhí)法體系。要厘清不同層級(jí)執(zhí)法權(quán)限，實(shí)施分級(jí)分類(lèi)執(zhí)法，避免多層多頭重復(fù)執(zhí)法，日常執(zhí)法檢查和一般違法案件以市縣查處為主，推動(dòng)執(zhí)法力量向市縣下沉。落實(shí)應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法技術(shù)檢查員相關(guān)規(guī)定，積極推動(dòng)市縣開(kāi)展“執(zhí)法+專(zhuān)家”式執(zhí)法，鼓勵(lì)引導(dǎo)本單位地震監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、震害防御、防震減災(zāi)科普等領(lǐng)域?qū)＜野l(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，以技術(shù)檢查員身份積極參加市縣日常地震行政執(zhí)法，為基層執(zhí)法工作提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)支撐服務(wù)。