檢察機關(guān)司法行政人員發(fā)展困境及解決對策

夏夢琰

上海交通大學國際與公共事務學院，上海 200235

在檢察機關(guān)司法體制改革的推進過程中，形成了檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員三類人員分類管理的局面，司法行政人員的招錄方向向管理類專業(yè)轉(zhuǎn)變，不再要求統(tǒng)一的法律專業(yè)背景或職業(yè)任職資格。目前，直接承擔“四大檢察”“十大業(yè)務”主責主業(yè)的檢察官和檢察輔助人員群體的管理機制日益完善［1］，包括員額制、績效考核制度在內(nèi)的都是理論和實務界較為關(guān)注的方面，而司法行政人員這一隊伍結(jié)構(gòu)、能力要求、職業(yè)發(fā)展方向等方面發(fā)生重大變化的群體還沒有完全形成較為體系化、職業(yè)化的發(fā)展路徑。司法行政人員作為檢察業(yè)務開展的保障者、服務者、管理者，其工作效能的高低在一定程度上影響著檢察職能發(fā)揮和發(fā)展的效能［2］，所以解決司法行政人員“空心化”［3］問題和發(fā)展困境需要給予足夠的重視。

一、檢察機關(guān)司法行政人員發(fā)展面臨的困境分析

（一）隊伍結(jié)構(gòu)兩極化，法律專業(yè)化人員比例趨低

本文中檢察機關(guān)司法行政人員指在辦公室、政治部、檢務督察部、檢務保障部四個司法行政部門中實行分類管理的干警（司法警察和檢察技術(shù)人員除外）。主要承擔檢察隊伍建設、教育培訓、機關(guān)黨建、檢察宣傳、機關(guān)事務、檔案管理、財務管理等行政管理職責。由于自2015年起實行人員分類招錄，并在5年過渡期內(nèi)一部分檢察員回流到了業(yè)務部門后，司法行政隊伍呈現(xiàn)出兩頭多、中間少的年齡結(jié)構(gòu)，青年干警少有法律專業(yè)背景和業(yè)務部門工作經(jīng)歷。隊伍結(jié)構(gòu)年輕化趨勢明顯，新鮮血液的補充為行政管理帶來了創(chuàng)造力和活力，但因工作經(jīng)驗欠缺、對檢察業(yè)務陌生易出現(xiàn)不適應、工作脫節(jié)等問題［4］，例如在對外與人大代表、政協(xié)委員溝通交流，或面對人民群眾的咨詢提問時，對法律基本知識的掌握不足，導致難以自信地解答或者給出專業(yè)的答復意見。進入新時代，人民群眾對美好生活的新期待和新需求，對檢察工作也提出了更高更多的新要求，如何回應這些期待和需求，為檢察工作更高質(zhì)量的發(fā)展出謀劃策，需要司法行政人員去思考、去謀劃、去擔當。這不僅是司法行政人員發(fā)揮決策參謀作用、加強管理保障的本職要求所在，也是在整個組織體系架構(gòu)中對司法行政部門提出的更高要求和期待。

（二）業(yè)務能力不全面，培養(yǎng)機制不完善

如前文所述，司法行政人員隊伍年輕、非法律專業(yè)背景，而其承擔的工作任務和職責卻離不開檢察業(yè)務，例如教育培訓中針對檢察官和檢察官助理的能力培養(yǎng)，如果不了解檢察業(yè)務的內(nèi)容和素質(zhì)要求，無法設計和開展有針對性的培訓課程，導致工學矛盾、學用脫節(jié)；又如檢察宣傳中，如果不了解檢察業(yè)務的內(nèi)涵和意義，一則無法講清、講好檢察故事，讓社會大眾了解檢察工作，二則無法找準“以案釋法”中專業(yè)術(shù)語的運用和接地氣的表達兩者的結(jié)合點，宣傳教育的社會效果亦會大打折扣；再如績效考核中，如果對檢察權(quán)運行機制的構(gòu)建和實踐沒有親歷性，容易產(chǎn)生考核方法與實際工作不契合等問題。因此，缺乏法律專業(yè)背景成了司法體制改革后司法行政人員開展日常工作的能力短板。除了法律素養(yǎng)之外，筆者認為決策執(zhí)行能力、組織協(xié)調(diào)能力、合作溝通能力、文字寫作能力都是司法行政人員開展各項工作所需具備的基本能力。針對檔案管理、財務管理、新媒體宣傳等有一定專業(yè)性技能要求的特殊行政崗位，還需要具備新媒體素養(yǎng)、財務知識等專業(yè)知識和技能［5］。從目前的實踐來看，大多通過旁聽檢委會集體學習、參與檢委會委員控申窗口接待、鼓勵司法行政人員與檢察官助理組成課題小組撰寫調(diào)研、參加辯論賽、實務研討和講座等方式幫助司法行政人員提升法律素養(yǎng)。而其他能力的培養(yǎng)則往往通過師徒帶教、工作實踐“壓擔子”等方式。對司法行政人員所需的通用素能和崗位所需具備的特殊素能還沒有體系化的設計和培養(yǎng)鍛煉。

（三）考核體系不完善，職業(yè)認同感缺失

建立健全人員分類考核機制是司法體制綜合配套改革中的重要內(nèi)容之一。目前，檢察機關(guān)除了按照《中華人民共和國公務員法》進行公務員年度考核外，還會開展三類人員績效考核并評定相應的等次。但在三類人員績效考核中，檢察官績效考核的指標體系和評分規(guī)則最為完善，對司法行政人員的分檔次的績效考核機制尚不清晰。由于司法行政人員工作內(nèi)容繁雜、難以量化，如檔案管理，需要投入大量時間整理、裝訂、更新、維護，但成果體現(xiàn)往往只能以主觀的描述性語句，難以做出客觀的分數(shù)評價。如此一來，作為綜合管理類公務員的司法行政人員，兩種考核方式既沒有體現(xiàn)出區(qū)別，也沒有真正發(fā)揮績效考核獎勤罰懶的激勵作用。此外如前文所述，司法行政部門雖然只有四個，但是承擔的職責和工作卻紛繁復雜，各不相同，而目前的表彰獎勵對象往往更加關(guān)注在檢察辦案一線沖鋒陷陣、表現(xiàn)突出的辦案人員，而在司法行政人員群體中尚未樹立起不同年齡和職務層次、不同崗位的先進典型，特別是對于默默無聞卻又在平凡崗位上兢兢業(yè)業(yè)的司法行政人員而言，缺乏對其工作成績的宣傳肯定和表揚的激勵，不利于其職業(yè)尊榮感和對自身價值認同度的培養(yǎng)，久而久之容易產(chǎn)生工作倦怠感和只求工作不出錯的消極情緒。

（四）崗位流動性不足，晉升通道狹窄

在崗位流動方面，人財物由省級統(tǒng)管是司法體制綜合配套改革中的一項重要內(nèi)容，一方面無形中弱化了司法行政人員在轄區(qū)內(nèi)的橫向流動，另一方面檢察系統(tǒng)內(nèi)部亦未有相應的司法行政人員遴選交流的統(tǒng)籌，同時在檢察院內(nèi)部，由于受限于四個司法行政部門本身，跨部門、多崗位的流動也并不充分。如此，一方面容易降低司法行政人員的工作積極性、新鮮感和熱情，另一方面也不利于鍛煉司法行政人員的綜合能力，降低了組織發(fā)掘、培養(yǎng)優(yōu)秀人才的機會，影響人崗適配度的考察。

在職務職級晉升方面，由于人員分類管理、單獨職務序列改革和職務職級并行，司法行政人員職務序列和職數(shù)，按照綜合管理類公務員的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行和《中華人民共和國公務員法》及配套法規(guī)進行管理［6］。在實踐中，司法行政人員的晉升需要在職數(shù)空余的范圍內(nèi)，擇優(yōu)晉升，而基層檢察院往往受制于職數(shù)編制，且近年來招錄了較多的年輕干部，導致較低職級積聚較多，職級晉升較慢。另外，領(lǐng)導職務的提拔亦需要一段時間工作能力和經(jīng)驗的積累，以及實踐的考驗。這樣的現(xiàn)象容易對司法行政人員的心理造成負面影響，特別是在其他黨政機關(guān)公務員或其他地區(qū)檢察院同序列中產(chǎn)生比較，從而造成思想的波動。需要進一步用好職務職級激勵機制，拓展職業(yè)發(fā)展通道，在慢慢消化職數(shù)編制壓力的同時，讓司法行政人員干有前途、奔有預期，而不僅僅著眼于現(xiàn)狀。

二、完善檢察機關(guān)司法行政人員職業(yè)發(fā)展的建議

（一）建立崗位素能標準，制定個性化培養(yǎng)機制

個人能力始終是崗位適配、職業(yè)發(fā)展的基礎和核心，要梳理制定一套司法行政人員通用素能和特殊崗位素能的標準，為每一位司法行政人員制作培養(yǎng)檔案，繪制個人能力圖譜。能力培養(yǎng)的總體指導思想方面，建議既要注重充分發(fā)揮其優(yōu)勢能力，調(diào)動其工作積極性，提升其工作成就感，又要能通過“高壓倉”“跳一跳摘桃子”等方式，在拉長長板的同時補齊短板，在實踐磨礪中完善其能力圖譜。在培養(yǎng)的能力體系上，建議在決策執(zhí)行能力、組織協(xié)調(diào)能力、合作溝通能力、文字寫作能力、法律素養(yǎng)等基本素能的培養(yǎng)基礎上，增加一定如新媒體素養(yǎng)等特殊素能［5］的培養(yǎng)，掌握基本知識和技能，便于綜合素能的提升和輪崗的能力基礎。在培養(yǎng)的方式手段上，建議一是要充分發(fā)揮傳幫帶的作用，通過師傅的言傳身教讓青年干警筑牢職業(yè)信仰，學習工作方法和經(jīng)驗，以快速適應工作內(nèi)容和節(jié)奏。同時，可以組織莊重的拜師儀式，用儀式感增強與青年干警情感上的認識共鳴，提高職業(yè)認知。二是要完善業(yè)務部門間和司法行政崗位間兩個層面的輪崗制度。一方面，要有計劃地安排沒有業(yè)務部門經(jīng)歷的司法行政人員去業(yè)務部門跟班學習，直接接觸業(yè)務、了解檢察工作、培養(yǎng)法律素養(yǎng)，另一方面要合理定崗，統(tǒng)籌考慮司法行政崗位間的人員交流機制，在保證工作延續(xù)性的基礎上，可以結(jié)合個人意愿和組織需要進行崗位交流，既能幫助司法行政人員提升個體的綜合素能，也能幫助組織更好地發(fā)現(xiàn)人才、培養(yǎng)人才、使用人才。

（二）完善績效考核機制，增強職業(yè)認同感

針對司法行政人員的工作內(nèi)容和特點，結(jié)合實際制定科學合理的績效考核機制，可以用定量和定性相結(jié)合的方式設定指標，并且引用“360度”評價體系，即上級、本人、同級、下級對本人的考核表現(xiàn)進行打分或評檔次，彌補行政類工作難以量化的困難，盡可能全面、客觀地反映工作質(zhì)效和能力圖譜。同時，也要注重考核的跟蹤和結(jié)果的反饋，保障考核結(jié)果的公正公平公開，避免考核搞平均、流于形式，使考核真正達到激勵先進、鞭策后進的效果。通過考核跟蹤和反饋，及時發(fā)現(xiàn)司法行政人員工作、心態(tài)、生活等方面可能存在的問題，予以談心談話，有針對性地幫助解決。對于違反了相應的規(guī)定而出現(xiàn)否定性指標時，也要予以批評或懲戒，并在考核結(jié)果中體現(xiàn)［7］。真正使績效考核不僅成為檢驗工作成績、提升工作能力的一種方式，更是組織嚴管厚愛的一種體現(xiàn)。另外，要做好司法行政人員先進典型的培養(yǎng)、選樹和宣傳工作，特別關(guān)注“不出彩”“不露面”卻兢兢業(yè)業(yè)、無私奉獻的人物典型，發(fā)揮榜樣的示范引領(lǐng)作用，不斷提高司法行政人員的職業(yè)榮譽感和責任感［8］。

（三）暢通職業(yè)發(fā)展通道，拓寬發(fā)展方向

結(jié)合工作需要、任職資格、個人意愿等，探索建立檢察機關(guān)司法行政人員內(nèi)外部轉(zhuǎn)任和上下交流機制，努力提供更為廣闊的職業(yè)發(fā)展選擇空間。從檢察系統(tǒng)內(nèi)部來看，一方面，院內(nèi)部要對未來3至10年的職務職級晉升情況進行合理預測和統(tǒng)籌安排，扎實落實職務職級并行制度，擴展晉升空間。另一方面，也要通過組織調(diào)整、遴選、掛職鍛煉等方式，加大上下級檢察院和基層檢察院之間的流動力度［9］。上級檢察院的干警可以豐富基層工作經(jīng)驗，為今后更好地領(lǐng)導、指導基層檢察工作積累實踐經(jīng)驗。基層檢察院的干警向上可以培養(yǎng)大局意識和管理能力，橫向也可以學習其他檢察院的工作經(jīng)驗和特色亮點。從檢察系統(tǒng)外部來看，要積極與地方組織部門溝通，打通與其他黨政機關(guān)綜合管理類公務員的流動壁壘，加大檢察機關(guān)司法行政人員橫向交流轉(zhuǎn)任力度。值得一提的是，目前有些地方的檢察機關(guān)設立了行政主任崗位，主要協(xié)助業(yè)務部門黨支部書記開展黨建工作或者直接擔任業(yè)務部門黨支部書記，通過司法行政人員較為專業(yè)的管理背景，使機關(guān)黨建工作更加貼合業(yè)務實際，更好地達到以黨建帶隊建促業(yè)務的作用。可以說這是拓寬司法行政人員晉升通道并且融入檢察業(yè)務的一種積極探索，該制度作用的更好發(fā)揮還需要在實踐中進一步深化和完善。

三、結(jié)語

司法行政人員作為政法隊伍中一支重要的組成力量，承擔著隊伍建設和政務管理的重要職責，也需要加強自身隊伍建設。正如檢察機關(guān)以深度融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展大局來履行檢察職責、謀劃中心工作，司法行政人員則是緊緊圍繞檢察履職和檢察中心開展各項管理工作，所以建設和培養(yǎng)既懂檢察又懂宣傳和管理的司法行政人員，對加強檢察隊伍建設、提升科學管理水平、彰顯檢察工作成效和影響力意義重大。希望通過能力培養(yǎng)計劃、評價體系和發(fā)展通道的建構(gòu)，能夠進一步打造一支有戰(zhàn)斗力、有凝聚力、有創(chuàng)造力的司法行政人員隊伍。