推進“一帶一路”多邊共建高質(zhì)量發(fā)展
——目標演進、全球性愿景與現(xiàn)實追求

侯啟緣，尹 伊

（1.清華大學 馬克思主義學院，北京 100091；2.中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院，北京 100081）

一、問題的提出

“一帶一路”倡議自提出以來，經(jīng)歷了八年多的建設(shè)與發(fā)展，在各國的共同努力下取得了一系列成就。2020年10月通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出要“推動共建‘一帶一路’高質(zhì)量發(fā)展”，這意味著我國“一帶一路”將面臨重要轉(zhuǎn)型，而以高質(zhì)量發(fā)展為目標的轉(zhuǎn)型在單邊主義勢力抬頭、全球經(jīng)濟低迷和新冠肺炎疫情持續(xù)影響下顯得尤為關(guān)鍵，需要從學理和現(xiàn)實兩個層面給予關(guān)注和解釋。

當前學界對于“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)進行了初步的理論探索。基于國際多邊合作相關(guān)理論，“一帶一路”本質(zhì)上是一種多邊合作，需要從可持續(xù)合作與利益分配機制[1]、國際規(guī)制的改善與創(chuàng)新[2]以及夯實人類命運共同體理論[3]等層面推進其高質(zhì)量發(fā)展；從國際貿(mào)易和新經(jīng)濟地理理論視角，“一帶一路”建設(shè)增進了共建國家貿(mào)易相關(guān)度[4]，使其在全球價值鏈中的整體位次得到提升[5]；而交通政策對接和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，使得“交通洼地”，尤其是亞歐國家間的陸運成本大幅降低。較多學者基于產(chǎn)業(yè)和企業(yè)等也進行了相應(yīng)的實證分析，對產(chǎn)能合作[6]、境外投資[7]、服務(wù)貿(mào)易[8]以及綠色發(fā)展[9]等層面進行了考察。在實踐層面，全球性新冠肺炎疫情暴發(fā)后“一帶一路”也在國際援助、平臺經(jīng)濟和合作風險等方面出現(xiàn)了新的情況和問題[10]，亟待理論界研究。

現(xiàn)階段對“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的原則、內(nèi)涵、理念和藍圖等方面的論述和研究較多，但“一帶一路”作為一種廣區(qū)域、多層次國家參與的新型全球性多邊合作愿景與框架，其建構(gòu)的過程對于提升發(fā)展質(zhì)量、保障可持續(xù)性至關(guān)重要，因此，需要從建構(gòu)演進、風險迭代和現(xiàn)實追求轉(zhuǎn)換的變遷邏輯對其進行學理探索和實踐分析。尤其是疫情發(fā)生后國內(nèi)外形勢和經(jīng)濟發(fā)展背景發(fā)生了深刻的變化，既包括單邊主義與多邊主義的博弈與日俱增，同時各國經(jīng)濟復(fù)蘇與持續(xù)下行并存，全球秩序調(diào)整轉(zhuǎn)型加劇，共建“一帶一路”所面臨的不穩(wěn)定性增加。在這一背景下，推進“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展需要秉承建構(gòu)性和系統(tǒng)性視角，探究多邊共建的演進邏輯、明晰全球性多邊愿景與高質(zhì)量支撐、規(guī)避風險與把握多層次需求，從而提出相應(yīng)的發(fā)展之策。

二、“一帶一路”多邊共建的內(nèi)在演進邏輯

從多邊合作的動態(tài)發(fā)展理論來看，“一帶一路”建設(shè)是以崛起型強國為主導(dǎo)的“雙邊促成多邊”的多邊發(fā)展形態(tài)，相對于依托地緣、共同發(fā)展與博弈需求和意識形態(tài)等多國自發(fā)共建的多邊合作而言，需要中心倡議國承擔更多的義務(wù)和責任，中國對外建設(shè)布局直接關(guān)系到“一帶一路”的發(fā)展和走向，因此，需要從整體性和動態(tài)性視角對多邊共建的發(fā)展階段進行學理探析。

（一）啟動階段：多邊倡議的提出與共識達成

自2013年習近平提出“一帶一路”倡議后，中國便開始與“既有雙邊合作國”進行磋商和討論，利用中國的國際影響力或通過開放巨量市場、國際援助等方式與這些國家達成雙多邊合作協(xié)議。在這一時期，推進“一帶一路”的重點在于理論框架的構(gòu)建與宣傳以及與各國新型多邊共識的達成。在既有的全球化模式下，雖然“一帶一路”參與國間的多邊合作是有歷史基礎(chǔ)的，尤其是“一帶一路”沿線國家的全球價值鏈關(guān)聯(lián)度較高，但“一帶一路”倡導(dǎo)的是人類命運共同體理論支撐下的新型多邊合作，這對于傳統(tǒng)的多邊合作理論是一種重大創(chuàng)新，是首次由發(fā)展中大國倡議和主導(dǎo)的多邊合作模式。因此，作為一種新型的多邊合作的理論與框架，“一帶一路”的啟動需要得到沿線各國領(lǐng)導(dǎo)人和民眾在價值和理念上的認同。

為了能夠有效獲得沿線國家的認同，我國在“一帶一路”啟動階段采取了“雙多邊相結(jié)合”的方式促進了多邊共識的達成。從參與主體數(shù)量上可分為雙邊交互和多邊共商。雙邊交互是指通過與各個國家的點對點交流互動，建立兩國間對于新型多邊合作框架的共識，這種方式具有直接性和針對性的特點，交互雙方能夠快速了解對方的需求和國民經(jīng)濟運行特點，從而使得談判與合作更具目的性，但對于倡議國及其外交首腦而言，逐一談判事實上是機會成本較高的選擇；多邊共商則是多國共同參與、共同協(xié)商，該方式具有影響范圍廣、單次談判效率高和參與磋商的各國利益能夠更大程度地得到保障等優(yōu)點，這主要得益于多邊磋商的透明性和表決制度的有效實施，但若缺乏前期溝通或各國存在根本性分歧，則會陷入難以達成共識的多邊困境。從中國啟動階段的實踐來看，首先是在雙邊交互的過程中提出了“一帶一路”的初步構(gòu)想，并針對各國的現(xiàn)實情況和需求通過談判、援助和共建等方式使其初步認同這一構(gòu)想，隨后，通過“一帶一路”高峰論壇等多邊磋商的方式進一步實現(xiàn)多邊共識。

（二）開拓奠基階段：實踐共建與規(guī)模擴大

隨著各國對于“一帶一路”構(gòu)想和人類命運共同體理論的認知和共識達成，“一帶一路”多邊合作逐步進入實質(zhì)性合作階段，根據(jù)“一帶一路”沿線國家的經(jīng)濟發(fā)展特征和人類命運共同體的全球目標，這一階段的關(guān)鍵措施在于通過大規(guī)模的資金投入與項目共建來“破局”。

“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施情況的參差不齊成為制約多邊合作的關(guān)鍵因素。首先，從經(jīng)濟發(fā)展情況來看，由于“一帶一路”沿線以發(fā)展中國家為主，整體發(fā)展水平較低且發(fā)展梯度差較大，尤其是從絲綢之路經(jīng)濟帶來看，中亞、西亞和蒙古國是多邊合作中的經(jīng)濟發(fā)展“洼地”，當多邊合作從理念和共識走向?qū)嵺`時，需要落實到具體有效的產(chǎn)業(yè)接續(xù)與產(chǎn)能合作才能真正實現(xiàn)穩(wěn)定的“命運共同體”，對于多邊合作中經(jīng)濟發(fā)展弱勢國家來說，其需要依托強勢國家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或發(fā)展援助才能擺脫自我“貧困桎梏”，從而對接多邊合作。其次，從基礎(chǔ)設(shè)施情況來看，基礎(chǔ)設(shè)施大多屬于公共物品或準公共物品，該類工程建設(shè)往往具有資金投入大、周期長、重資產(chǎn)、收益回報率低以及溢出效應(yīng)顯著等特點，需要政府財政支持，而經(jīng)濟發(fā)展水平較低的國家并不具備相應(yīng)的技術(shù)裝備和資金實力。從“一帶一路”的貿(mào)易暢通與多邊推進來看，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有著明顯的短板效應(yīng)①，嚴重地阻礙了整個“一帶一路”多邊合作的全局盤活。因此，無論對于個體國家的發(fā)展還是對于多邊合作的推進，都需要從全局著眼解決產(chǎn)業(yè)對接的“中段塌陷”和基礎(chǔ)設(shè)施的“中間斷點”問題。

中國是“一帶一路”多邊合作倡議的提出者和主導(dǎo)者，需要也有能力在這一階段對經(jīng)濟弱勢國家提供開發(fā)性的發(fā)展援助和基礎(chǔ)設(shè)施合作建設(shè)，通過項目數(shù)量增加、合作規(guī)模擴大以打開多邊合作的整體局面。基礎(chǔ)設(shè)施的早期建設(shè)需要大規(guī)模的持續(xù)性投資，但完成后的使用周期較長，且相對于建設(shè)成本而言運維成本較低，并且其公共物品（或準公共物品）的屬性具有溢出效應(yīng)，將使得相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成本大大降低，并且這種溢出效應(yīng)將隨著相關(guān)產(chǎn)業(yè)的進一步繁榮而表現(xiàn)出明顯的規(guī)模經(jīng)濟屬性。在開拓合作階段，中國應(yīng)當利用自身經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力強且經(jīng)驗充足、有巨額人口支撐的廣闊市場等優(yōu)勢積極推進“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施等項目的建設(shè)，這既是為了回應(yīng)在啟動階段吸引沿線國家達成多邊合作共識而對其發(fā)展承諾的兌現(xiàn)，也是“一帶一路”全球愿景破局賦予中國的重要使命。

（三）穩(wěn)定發(fā)展階段：提升質(zhì)量與市場導(dǎo)向

從戰(zhàn)略自然演進來看，注重基礎(chǔ)設(shè)施，重資產(chǎn)、合作規(guī)模和數(shù)量的開拓性措施具有階段性、集中性和鋪墊性，凸顯了主導(dǎo)國和倡議國“中心化”的權(quán)責地位，但隨著階段性任務(wù)的完成，“一帶一路”需要逐漸步入注重質(zhì)量提升與市場導(dǎo)向的穩(wěn)定發(fā)展階段。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，“一帶一路”的建設(shè)和發(fā)展出現(xiàn)了新的問題和挑戰(zhàn)。例如，多邊發(fā)展援助主要集中在實物和資金方面，而這類援助受被援助國自身經(jīng)濟制度等影響較大，可能陷入“低利用率”困境；為了提升規(guī)模和數(shù)量，共建國（尤其是主導(dǎo)國）政府對中歐班列采取高額補貼，輸送產(chǎn)品附加值參差不齊；重資產(chǎn)合作項目投入大、周期長、財政依賴度高，若遇到?jīng)_擊，極易引發(fā)債務(wù)風險。即依托國際發(fā)展援助、政府補貼、重資產(chǎn)項目合作以支撐和開拓的多邊合作新局面可持續(xù)性相對不足，尤其是對全球經(jīng)濟和共建國國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展情況依賴性較強。

近年，“一帶一路”共建多邊合作的國內(nèi)外形勢發(fā)生了重大變化，亟須向內(nèi)涵式、高質(zhì)量的穩(wěn)定發(fā)展階段轉(zhuǎn)型。全球性疫情暴發(fā)、美國對中國的敵對態(tài)度和多國單邊主義勢力抬頭成為“一帶一路”進一步推進的新挑戰(zhàn)。首先，2020年全球性疫情暴發(fā)使得各國經(jīng)濟都受到了重創(chuàng)，許多“一帶一路”共建國出現(xiàn)了國內(nèi)財政危機，大量共建項目由于人口流動限制、資金供應(yīng)無法持續(xù)以及單方面違約等原因而停擺；其次，美國總統(tǒng)拜登上臺后，雖然曾提出“不尋求與中國進行對抗”，但在對華政策上仍然延續(xù)了特朗普時期的態(tài)度和做法，尤其是在具體措施上，拜登更擅長利用亞洲地區(qū)的日本、印度以及澳大利亞等盟國的關(guān)系對中國進一步施壓，并稱其是為督促中國“遵守規(guī)則”，這些盟國本身也對周邊國家具有一定的影響力，使得中國對“一帶一路”的持續(xù)推進面臨前所未有的阻力；再次，隨著全球經(jīng)濟整體下行以及缺乏類似烏拉圭回合（Uruguay Round）、北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）等增進自由貿(mào)易的重大多邊合作事件，許多西方國家和學者開始質(zhì)疑自由貿(mào)易能否真正增進本國利益，并試圖采取單邊主義措施來規(guī)避全球經(jīng)濟不景氣對本國造成的波及。中國國內(nèi)正處于經(jīng)濟下行壓力加劇和經(jīng)濟增長紅利更迭轉(zhuǎn)型的重要時期，需要保障資金回流和采取相應(yīng)政策加以支持。近年，中國經(jīng)濟增速下行壓力陡增，其中包括新冠肺炎疫情這類不可抗力因素、歐美等國的貿(mào)易制裁和單邊打壓等外部性因素，還包括人口老齡化、東南沿海傳統(tǒng)優(yōu)勢制造業(yè)海外轉(zhuǎn)移以及國內(nèi)居民整體消費不足等內(nèi)部性因素。在這一情況下，提振國內(nèi)經(jīng)濟需要進行大力度的改革，這既需要采取有效的市場化政策，同時，也需要充足的財政資金加以支撐。

三、“一帶一路”的全球多邊愿景與高質(zhì)量發(fā)展支撐

在國際競合格局中，不同的合作愿景具有著不同的目標設(shè)計、發(fā)展周期和階段調(diào)整。“一帶一路”是以人類命運共同體理論為支撐的全球性多邊合作愿景，相對于雙邊合作與區(qū)域性多邊合作而言，“一帶一路”的目標更為多元化，發(fā)展周期更長，面臨多階段的戰(zhàn)略演進與轉(zhuǎn)換，需要依托高質(zhì)量發(fā)展的支撐才能有效實現(xiàn)。

（一）“一帶一路”是具有重大創(chuàng)新的全球性多邊愿景

“一帶一路”是首次由發(fā)展中大國提出的全球性多邊合作愿景，但并非局限于或僅僅有利于發(fā)展中國家的相同發(fā)展水平國家同盟，事實上對于發(fā)達國家而言，參與共建“一帶一路”也是利大于弊的。從二戰(zhàn)后的全球經(jīng)濟發(fā)展歷程來看，世界經(jīng)濟秩序與多邊合作規(guī)則均由歐美發(fā)達國家主宰，從全球價值鏈水平來看，發(fā)達國家處于上游位置，而除了中國、日本、韓國和新加坡等少數(shù)國家憑借有效制度、勞動力素質(zhì)提升等優(yōu)勢不斷向上游移動外，其他國家的境況似乎在隨著全球貿(mào)易的深入進行而每況愈下。大多數(shù)國家陷入貧困陷阱的原因不僅是本國自然稟賦差、資本不足、勞動力素質(zhì)低以及政治社會不穩(wěn)定等內(nèi)因，同時，也在于其參與國際經(jīng)濟循環(huán)過程中陷入了發(fā)達國家的掠奪性循環(huán)陷阱，未能形成資本和資源有效回流的流通閉環(huán)。（如圖1-a）而“一帶一路”是由發(fā)展中國家主導(dǎo)和推進的，中國是在全球化背景下依靠外向型經(jīng)濟積極參與發(fā)達國家主導(dǎo)的全球貿(mào)易體系而發(fā)展起來的，更了解發(fā)展中國家參與國際貿(mào)易的“難點”與“痛點”，尤其是弱勢國家如果直接與發(fā)達國家進行雙多邊貿(mào)易會因產(chǎn)業(yè)和技術(shù)鴻溝而陷入資源被剝奪的困境②；若有技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和發(fā)展階段處于“中端”水平且能夠代表發(fā)展中國家利益的大國進行緩沖，則可為弱勢國家提供有效的發(fā)展空間。對于發(fā)達國家而言，隨著中國等發(fā)展中大國的崛起和國際社會貧富差距的拉大，其長期維持的“中心—邊緣”循環(huán)模式將面臨不可持續(xù)的局面，弱勢國家的積貧積弱將無法支撐發(fā)達國家的高耗能與高消費，而崛起型國家也將不再受制于發(fā)達國家，“一帶一路”的推進不僅從基礎(chǔ)設(shè)施上為國際貿(mào)易提供了高效、便利的新突破，同時也為全球經(jīng)濟循環(huán)開拓了共贏互利、穩(wěn)定可持續(xù)的新思路。（如圖1-b）

“一帶一路”作為一種新型全球多邊合作模式，相較于雙邊和區(qū)域性多邊合作等國際合作模式，由于存在形成路徑、形態(tài)結(jié)構(gòu)、發(fā)展梯度、權(quán)責關(guān)系、合作目標以及戰(zhàn)略選擇等多方面的較大差異，因此在理論探索和實踐建設(shè)中更具復(fù)雜性、長周期性和階段性。從形成路徑來看，全球性多邊合作需要有一個或多個中心國家的初始倡議和前期合作平臺搭建的過程，因此，即使是“一帶一路”這類發(fā)展中國家主導(dǎo)的全球性多邊合作，在形成初期也會具有“中心化”的特征③；從形態(tài)結(jié)構(gòu)來看，全球性多邊合作涉及范圍廣、涵蓋絕大多數(shù)國家以及各國情況差異大，而在合作結(jié)構(gòu)中每增加一個國家其復(fù)雜程度并非簡單疊加，是指數(shù)級增加和質(zhì)的變化；在發(fā)展梯度方面，全球性多邊合作的參與群體間經(jīng)濟發(fā)展梯度差明顯，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)水平、經(jīng)濟增長和資本集聚等方面都存在顯著的梯度分布關(guān)系，這為具有優(yōu)勢條件的發(fā)展中國家提供了資本利用、技術(shù)引進和產(chǎn)業(yè)合作的機會，但對于弱勢國家而言其也將面臨被發(fā)達經(jīng)濟體虹吸和掠奪的風險；在權(quán)責關(guān)系上，全球性多邊合作至少在前中期需要有能力的國家承擔更多的責任和義務(wù)，其中包括舉辦峰會、提供發(fā)展援助、建立并維持相應(yīng)的國際組織運行等；在合作目標方面，全球性多邊合作目標具有著層次上的全局性，其主要目的是為了盤活全球經(jīng)濟大循環(huán)，單個區(qū)域、國家和組織的目標往往與整體目標存在一定程度的差異，并且往往實現(xiàn)周期較長；從戰(zhàn)略演繹層面來看，全球性多邊合作的建構(gòu)、繁榮與發(fā)展存在著階段性，既要遵循推進新的合作戰(zhàn)略本身發(fā)展的演繹邏輯，同時也需要根據(jù)全球經(jīng)濟整體發(fā)展情況進行適應(yīng)性調(diào)整，從而保障階段性和整體目標的實現(xiàn)。（如表1）

表1 各類交互模式與全球性多邊合作的差異

（二）高質(zhì)量發(fā)展是“一帶一路”持續(xù)發(fā)展的有效支撐

中國雖然經(jīng)濟體量巨大，但仍為發(fā)展中國家，受到經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)階段、技術(shù)能力和資本存量等方面的制約，相比于過往發(fā)達國家主導(dǎo)的多邊合作，推進“一帶一路”建設(shè)更需要強調(diào)發(fā)展質(zhì)量的提升。在以往發(fā)達國家主導(dǎo)的全球化推進過程中，主導(dǎo)國會通過經(jīng)濟援助和扶持的方式以帶動意識形態(tài)相似、經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)較好以及能夠反哺主導(dǎo)國的部分國家經(jīng)濟快速發(fā)展并加深對其的控制，如美國通過馬歇爾計劃為歐美和日本等的經(jīng)濟發(fā)展提供了大量的資本和資源，并持續(xù)了較長時間。這與“一帶一路”多邊共建具有本質(zhì)的不同，美國所主導(dǎo)的多邊合作雖然促進了其他國家的發(fā)展，但本質(zhì)上既是為了形成意識形態(tài)同盟與前蘇聯(lián)博弈，也是為了避免單極化發(fā)展缺乏全球有效市場支撐，造成產(chǎn)品無處“傾銷”的局面。因此，以往發(fā)達國家主導(dǎo)的全球性多邊合作的高額援助是有選擇性的，雖然加快了被援助國家經(jīng)濟增長的進程，但大多數(shù)發(fā)展中國家的增長環(huán)境并未改變甚至因為處于價值鏈上游的“既得利益者”增多而愈發(fā)變差。中國推進“一帶一路”多邊共建并不以意識形態(tài)和發(fā)展基礎(chǔ)為條件，而是通過多邊合作改善共建國的基礎(chǔ)設(shè)施條件，從而使其經(jīng)濟增長的成本大大降低，若沿用發(fā)達國家的多邊經(jīng)濟帶動模式，其資金供給、援助范圍和發(fā)展周期都將面臨更為巨大的挑戰(zhàn)。隨著“一帶一路”走向穩(wěn)態(tài)，作為發(fā)展中國家的中國不應(yīng)當再通過大量的發(fā)展援助和項目共建來支撐多邊合作的持續(xù)推進，尤其是隨著全球經(jīng)濟下行和疫情等風險的沖擊，既有的重資產(chǎn)、重資本和高外匯模式將使得“一帶一路”債務(wù)風險陡升。因此，無論是相對于過往的全球性多邊合作，還是就“一帶一路”自身發(fā)展目標來看，提升發(fā)展質(zhì)量是“一帶一路”持續(xù)推進的關(guān)鍵支撐和必由之路。

從國內(nèi)外形勢的變化和“一帶一路”建設(shè)的自身需要來看，“一帶一路”已經(jīng)到了以開拓突破為主向以收縮穩(wěn)定為主轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，若再沿用原有發(fā)展模式，或?qū)ξ覈鴩窠?jīng)濟的整體運行帶來極大的風險隱患。為了“一帶一路”發(fā)展的可持續(xù)，應(yīng)當以此為契機，實現(xiàn)向內(nèi)涵式、高質(zhì)量穩(wěn)定發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型。經(jīng)過中國和共建國八年多的努力，“一帶一路”建設(shè)已經(jīng)取得了突破性進展，絲綢之路經(jīng)濟帶的中間斷點問題得到有效解決，海上絲綢之路貿(mào)易指數(shù)大幅攀升。然而，經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢已經(jīng)出現(xiàn)了較為明顯的轉(zhuǎn)變，歐美發(fā)達國家已經(jīng)開始重新審視既有的國際秩序和經(jīng)濟循環(huán)，并采取相應(yīng)的措施，美國采取印太戰(zhàn)略制約“一帶一路”，并且其外交關(guān)系委員會通過了“2021 戰(zhàn)略競爭法”以采取與中國進行全面“戰(zhàn)略競爭”政策。在這一局面下，“一帶一路”多邊合作在提出時所面臨的國際環(huán)境從全球化的助力轉(zhuǎn)變?yōu)榉慈蚧淖枇Γ袊鴩鴥?nèi)雖然在疫情沖擊下經(jīng)濟仍保持正增長，但仍需要解決人口老齡化、服務(wù)業(yè)化、國內(nèi)資產(chǎn)不足、產(chǎn)業(yè)升級以及制度轉(zhuǎn)型等一系列問題。中國能夠有效推進“一帶一路”的關(guān)鍵優(yōu)勢在于具有經(jīng)濟持續(xù)增長的活力、國內(nèi)充足的勞動力與廣闊市場、注重體制與制度的改革以及長期穩(wěn)定的社會秩序等因素綜合作用下的國內(nèi)良性經(jīng)濟循環(huán)。因此，“一帶一路”作為中國倡導(dǎo)的全球性多邊合作需順勢而為，尤其是在面臨多重阻力的情況下，應(yīng)適時轉(zhuǎn)變思路，調(diào)整發(fā)展階段，通過收縮穩(wěn)定發(fā)展規(guī)避全球合作的階段性低谷和國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的陣痛期，著重解決國內(nèi)問題并保持全局穩(wěn)定的發(fā)展態(tài)勢。

四、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實追求需處理好三大關(guān)系

從國內(nèi)外整體局勢和“一帶一路”內(nèi)在演進邏輯來看，深入推進多邊共建高質(zhì)量發(fā)展已成為大勢所趨。高質(zhì)量發(fā)展的重要價值在于依托質(zhì)量提升能夠有效應(yīng)對風險、挖掘多邊合作新動力、回應(yīng)各類需求以及促進總體目標的實現(xiàn)。

（一）有效防范各類風險與提升多邊合作動能的兼顧

有效防范和化解各類重大風險是從外延開拓式發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要目的之一，但高質(zhì)量發(fā)展雖然需要進行外延收縮，但并非保守的和停滯的，發(fā)展仍是“一帶一路”多邊共建的主旋律。因此，需要厘清和應(yīng)對當前階段的風險與挑戰(zhàn)，并基于此挖掘新的多邊合作動能，保障持續(xù)、穩(wěn)定和高效的發(fā)展。

1.多邊共建的各類風險防控

全球性疫情暴發(fā)成為既有多邊合作與各國國內(nèi)潛在風險集中反映的導(dǎo)火索，具體包括債務(wù)危機、工程項目與體制機制等風險。首先是債務(wù)危機。自2017 年以來，西方政客和主流媒體關(guān)于“一帶一路”引發(fā)共建國“債務(wù)陷阱”等抨擊就甚囂塵上，尤其是疫情發(fā)生后，許多國家將既有的高杠桿等債務(wù)危機和因疫情防控所帶來的債務(wù)風險歸咎于“一帶一路”，并采取單方面拒絕合作和償還債務(wù)等手段違約。但事實上，“相較于非沿線國家，“一帶一路”倡議實施之后沿線國家政府債務(wù)顯著降低；“一帶一路”倡議實施促進了收入水平較低、金融發(fā)展水平較低、與中國外交關(guān)系緊密度較高的沿線國家的政府債務(wù)削減”[11]，由于中國對“一帶一路”的投資與建設(shè)并非“授人以魚”的債務(wù)減免，而是將投資主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，通過帶動共建國的就業(yè)、稅收和投資等的增長并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級以緩解共建國的債務(wù)危機。據(jù)統(tǒng)計，截至2018 年，中國企業(yè)對“一帶一路”沿線國家直接投資超過900億美元，對外承包工程營業(yè)額達4000 億美元，創(chuàng)造20多億美元稅收，并帶動共建國就業(yè)約30萬人[12]；“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施的改善使得核心區(qū)域和相關(guān)區(qū)域各國的GDP 至少提升2.23%和2.14%[13]。債務(wù)風險本質(zhì)上是各類不確定性沖擊和潛在問題的外在反映。雖然中國既往的“一帶一路”建設(shè)有效改善了共建國的債務(wù)情況，但隨著合作的持續(xù)深入和疫情后經(jīng)濟恢復(fù)導(dǎo)致各國階段性重心的轉(zhuǎn)移，“一帶一路”或?qū)⒁蚬步▏陨淼呢斦C和資金缺口而面臨債務(wù)風險，這極有可能致使中國前期的大量投資難以回籠，進而引發(fā)短期內(nèi)中國國內(nèi)經(jīng)濟恢復(fù)以及應(yīng)對美國貿(mào)易沖擊時缺乏充足資金的支撐等風險。因此，債務(wù)問題的應(yīng)對與防范需要同時把控短期與中長期債務(wù)風險，并將國內(nèi)債務(wù)危機和資金支撐作為優(yōu)先考量。

其次是工程項目風險。工程項目風險是指導(dǎo)致“一帶一路”雙多邊國際合作項目中斷或終止的風險，其具體損失往往視具體風險強度而定。不可否認的是，國際企業(yè)間的工程項目合作本身就存在著一系列既有風險，包括政治風險（如政局動蕩、政策調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)人更替等）、資金持續(xù)供給風險（合作企業(yè)中一方或多方資金鏈中斷而導(dǎo)致項目無以為繼）、社會穩(wěn)定性風險（如恐怖主義、東道國居民排斥以及宗教干預(yù)等）、技術(shù)對接失效風險（如合作雙方存在技術(shù)鴻溝而導(dǎo)致無法互相認同標準、驗收不順暢等）、契約認同等法律風險（國際社會往往缺乏統(tǒng)一的法律標準，導(dǎo)致契約認同與執(zhí)行時缺乏保障），另外還有不可抗力風險、匯率通兌等其他風險。

從現(xiàn)階段看，疫情對“一帶一路”工程項目造成的負面影響主要表現(xiàn)為勞動力、物資等流動受阻和資金供應(yīng)無法保障，這將嚴重加劇政治風險、資金持續(xù)供給風險、勞動力短缺風險和契約認同風險等。具體作用機制為：其一，部分共建國受疫情沖擊，其政治治理機制不健全問題暴露，國民生命安全和收入來源受到嚴重影響，進而引發(fā)政治風險和社會穩(wěn)定性風險；其二，本地勞動力供應(yīng)不足和國際勞動力流動受阻，使得勞動力短缺，同時物流運輸不暢，勞動力無法正常工作和物資無法按時到位，使得項目進程受到嚴重影響，并進而引發(fā)契約認同風險，部分國家和企業(yè)甚至在疫情發(fā)生后單方面終止工程項目合作，引發(fā)了其他共建國對“一帶一路”的信任危機；其三，疫情發(fā)生后，消費收縮與業(yè)務(wù)訂單急劇減少使得許多企業(yè)資金鏈斷裂，其首要需求變成了自保而非開拓，政府為了進行疫情防控，將原計劃用于工程項目合作的資金轉(zhuǎn)用于疫情應(yīng)對，企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難與政府財政赤字都使“一帶一路”工程項目的資金風險大大加劇。究其原因除疫情本身的不可抗力影響外，資金供給和債務(wù)償還模式單一、對“一帶一路”認同度不足、部分國家國內(nèi)治理機制不完善以及缺乏契約精神和統(tǒng)一的法律規(guī)制等“人的因素”帶來的問題也使得工程項目風險陡升。

再次是風險共擔與預(yù)防機制相對不足。全球性疫情的發(fā)生雖然對“一帶一路”的發(fā)展帶來較大的沖擊和負面影響，但從另一層面來看，也是對各國風險共擔機制與防范能力的檢驗。從疫情發(fā)生后不同國家的表現(xiàn)可以看出，有效的多邊合作能夠使得參與國實現(xiàn)防疫物資高效流動和治理經(jīng)驗迅速共享，從而較早走出疫情的陰霾；但也有部分國家以疫情為契機單方面退出多邊合作，拒絕與其他國家共擔風險，這事實上是放棄了國家的信譽和未來的發(fā)展，疫情雖然可能長期存在，但疫情的負面影響終會消除，國際合作也終將回歸常態(tài)，在沖擊下的非常態(tài)互幫互助能夠有效加深多邊合作參與國之間的信任，并深化對“一帶一路”多邊合作架構(gòu)和風險共擔理念的認同。然而，當前“一帶一路”多邊合作的風險共擔仍停留在人道主義和價值共鳴上，缺乏合理的機制對參與國進行有效約束，因此，實現(xiàn)風險共擔的機制化是高質(zhì)量發(fā)展階段的重要任務(wù)之一。

2.新舊多邊合作動能的有效轉(zhuǎn)換

“一帶一路”建設(shè)多邊合作進入高質(zhì)量發(fā)展階段后，雖然整體規(guī)模需收縮，并著力應(yīng)對和防范各類風險，但規(guī)模收縮和風險處理只是方式的轉(zhuǎn)變，其目的仍然是持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，而非停滯，因此需要探求高質(zhì)量發(fā)展階段下推進多邊合作與經(jīng)濟復(fù)蘇的新動能。主要應(yīng)從三個層面著手：

其一，將共商、共建和共享理念落實到機制化和常態(tài)化建設(shè)中。中國早在2015年年底就提出“共商共建共享”的全球治理觀，但從實踐來看，“共商共建共享”理念在多邊合作中尚未能夠有效轉(zhuǎn)化為具有約束力的體制機制，并且缺乏常態(tài)化運作，尤其是在風險防控和具體問題的應(yīng)對中往往隨機性較大，一旦受到外部沖擊或合作分歧的影響，將存在共識達成困境、權(quán)責分配不清和利益歸屬不當?shù)葐栴}。值得說明的是，這些也是多邊合作受到單邊主義者抨擊的主要問題，因此，通過機制化和常態(tài)化將理念有效落地不僅能提升“一帶一路”多邊合作的質(zhì)量，也是對傳統(tǒng)多邊合作理論的重大突破。

其二，建設(shè)“一帶一路”線上貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施以實現(xiàn)從“中心化”到“去中心化”的轉(zhuǎn)變。隨著“一帶一路”轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，多邊合作結(jié)構(gòu)也應(yīng)當從“中心化”向“多中心化”或“去中心化”趨勢發(fā)展，這就需要建設(shè)線上貿(mào)易平臺等新型基礎(chǔ)設(shè)施，將重裝備、高投資、以線下為主的國際流通模式轉(zhuǎn)變?yōu)檩p資產(chǎn)、中低投入、線上線下相結(jié)合的新型多邊互動模式。這不僅能夠減輕中國對外投資壓力和加速資金回流，同時，也能夠提升國際合作的透明度、便捷性和流通效率，避免國際貿(mào)易合作中的尋租風險和信息不對稱問題。這也將吸引更多的國家和企業(yè)入駐，進一步增進其對“一帶一路”多邊合作的認同，形成多邊貿(mào)易增長新動能。

其三，培育市場契約精神，優(yōu)化營商環(huán)境和提升價值認同。截至2021 年6 月，中國已與140 個國家簽署“一帶一路”雙多邊合作協(xié)定，由于國家較多且以發(fā)展中國家為主，各國經(jīng)濟社會發(fā)展梯度差十分顯著，在“一帶一路”推進過程中，著重解決的是基礎(chǔ)設(shè)施“中間斷點”問題，而培育市場契約精神、優(yōu)化營商環(huán)境和增進多邊政策對接，能夠最大程度地增加國際基礎(chǔ)設(shè)施暢通所帶來的經(jīng)濟效益④。因此，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善和優(yōu)化，高質(zhì)量發(fā)展階段需要以此為基礎(chǔ)增進“軟合作”，從而充分發(fā)揮現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貿(mào)易合作與經(jīng)濟增長效能。

（二）全局發(fā)展與不同層次訴求的協(xié)調(diào)與平衡

“一帶一路”是全球性多邊合作的愿景與設(shè)計，人類命運共同體的理論支撐和共商共建共享理念都旨在為全球治理提供新的思路和方案。然而，全球性多邊合作的治理范式不同于國家內(nèi)部，全球治理中不存在凌駕于各國之上的強有力的“全球政府”，并且涉及不同類型的區(qū)域和國家，既需要拉動全局多邊合作，同時也需兼顧不同層次的利益訴求。

1.全球治理有效與貿(mào)易繁榮

從全球性視角來看，“一帶一路”的全局目標在于提振全球經(jīng)濟，豐富和補充全球秩序，為全球治理提供新方案。世界銀行發(fā)布的《2020年世界發(fā)展報告》曾指出，在過去的10年中，全球性貿(mào)易受到了較大的負面影響，“不僅沒有發(fā)生20世紀90年代中國和東歐融入全球經(jīng)濟的重大變革性事件，反而出現(xiàn)了英國脫歐、美國退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）等沖擊全球貿(mào)易的事件”，2020年全球性疫情的暴發(fā)更使得全球貿(mào)易合作陷入前所未有的危機[4]。在這一背景下，全球治理有效與貿(mào)易繁榮的實現(xiàn)需要新的多邊合作框架推動，通過全球經(jīng)濟大循環(huán)暢通實現(xiàn)整體市場增量與擴容，而這一目標的實現(xiàn)在于挖掘尚未崛起的發(fā)展中國家的增長潛能。

2.區(qū)域優(yōu)勢與地緣合作

區(qū)域合作的主要利益訴求在于“抱團取暖”以提升區(qū)域整體的競爭力和影響力。區(qū)域性多邊合作的參與國往往地緣相近、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較高且經(jīng)濟發(fā)展階段相似，因此在參與全球合作時具有著相近的利益訴求，通過區(qū)域性多邊合作既能夠有效彌補單一國家經(jīng)濟實力和市場規(guī)模較小無法形成特色產(chǎn)業(yè)鏈和突出競爭力的短板。同時，作為一個區(qū)域性聯(lián)盟參與全球多邊合作也更能夠保障本國的利益。“一帶一路”多邊合作中涉及較多的區(qū)域合作聯(lián)盟，其中成員依托地緣、產(chǎn)業(yè)和意識形態(tài)而關(guān)聯(lián)較為緊密的主要有歐盟、非盟和東盟，也有更傾向于產(chǎn)業(yè)合作的東北亞地區(qū)等。“一帶一路”的推進應(yīng)當充分尊重既有的區(qū)域合作模式和利益訴求，鼓勵和認同區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)和競爭優(yōu)勢，形成“多中心”共同拉動全局經(jīng)濟增長的良性發(fā)展格局。

3.國家利益維護

受到意識形態(tài)、地緣關(guān)系和國際競合制度的影響，不同國家的開放程度和對國際合作的態(tài)度存在較大差異，但擺脫貧困、經(jīng)濟增長和社會進步是絕大多數(shù)國家共同的根本利益追求，因此，保障國家利益的關(guān)鍵是保障其發(fā)展權(quán)。在發(fā)達國家主導(dǎo)的多邊合作框架下，發(fā)展中國家的發(fā)展權(quán)并未得到應(yīng)有的保障。首先，其循環(huán)模式并非閉環(huán)，許多發(fā)展中國家成為發(fā)達國家的“原料供給地”和“廢物回收廠”，利潤和資源單向流向發(fā)達國家；其次，發(fā)達國家試圖利用既有的國際規(guī)制擠壓發(fā)展中國家的發(fā)展空間，例如，碳排放權(quán)分配中忽略人均和歷史因素的影響等；再次，少數(shù)通過制度改革、參與國際市場和勞動力素質(zhì)提升而實現(xiàn)崛起的國家也遭到了發(fā)達國家的打壓與制裁，如隨著中國的崛起，美國對中國的貿(mào)易制裁和打壓越來越瘋狂。因此，在“一帶一路”高質(zhì)量推進過程中，需要通過完善全球治理體系和經(jīng)濟循環(huán)模式以充分尊重各國的發(fā)展權(quán)，尤其是保障發(fā)展中國家參與國際合作的公平待遇與發(fā)展訴求。

4.社會成員個體發(fā)展

全球貿(mào)易繁榮能夠使社會成員獲得全球市場中價美物廉的商品，但也可能導(dǎo)致其既有就業(yè)或?qū)⒚媾R沖擊和調(diào)整，把握二者平衡的關(guān)鍵在于有競爭力產(chǎn)業(yè)的形成和勞動力素質(zhì)的提升。中國對“一帶一路”共建國的投資和合作工程項目建設(shè)不僅有效改善了共建國的基礎(chǔ)設(shè)施狀況，同時也創(chuàng)造了大量的就業(yè)。但隨著項目的完成和高質(zhì)量發(fā)展階段的收縮轉(zhuǎn)型，如何使這些臨時性就業(yè)得以持續(xù)，是關(guān)乎共建國社會成員切身利益的重要問題。在“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展階段，共建國需利用工程項目共建產(chǎn)生的勞動力素質(zhì)提升等外溢效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善帶來的降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本和交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引發(fā)的發(fā)展梯度擴散效應(yīng)加劇等優(yōu)勢，在承接價值鏈上游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時，培育本國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和熟練工人，從而保障成員的就業(yè)機會和參與國際市場的權(quán)利。值得說明的是，許多“一帶一路”沿線的發(fā)展中國家并未形成自身的產(chǎn)業(yè)體系和居民穩(wěn)定就業(yè)，對于這類國家而言，為保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)而采取抵制多邊合作的外交策略本身就是一種悖論，保障社會成員個體發(fā)展訴求的最優(yōu)選擇是參與公平發(fā)展權(quán)得到尊重的多邊合作架構(gòu)的同時進行有效的國內(nèi)體制改革。

（三）階段性目標完成與總體目標推進的統(tǒng)籌與轉(zhuǎn)換

就邏輯關(guān)系而言，階段性目標是實現(xiàn)總體目標的手段和過程，總體目標是階段性目標的靶向與目的。在“一帶一路”多邊共建的過程中，總體目標是在尊重既有的全球治理格局前提下，提供理論和方案創(chuàng)新，從而形成更具公平性、穩(wěn)定性和效率性的多元價值共存的新型國際秩序與經(jīng)濟循環(huán)模式，尤其是提升和保障發(fā)展中國家的話語權(quán)與發(fā)展權(quán)。這一總體目標是宏大而艱難的，需要通過較長周期的博弈、合作與斡旋才能實現(xiàn)，無法一蹴而就，若遭遇疫情、貿(mào)易摩擦和大國的單邊主義抵制等多重沖擊時，甚至需要進行較長階段的收縮、調(diào)整與穩(wěn)定才能繼續(xù)向總體目標進取。因此，為了促使總體目標的實現(xiàn)，階段性目標的調(diào)整既需要根據(jù)“一帶一路”內(nèi)在目標演進邏輯進行階段性的轉(zhuǎn)換，同時也應(yīng)根據(jù)既有的國際形勢與格局進行動態(tài)統(tǒng)籌，即實現(xiàn)外部影響與內(nèi)在演進的邏輯互動與共振和諧效應(yīng)，從而既保障階段性目標不與總體目標的靶向相偏離，總體目標也不會成為階段性目標的牽制與羈絆。

五、政策內(nèi)涵及總結(jié)

“一帶一路”作為全球性多邊合作的戰(zhàn)略愿景，其建設(shè)與發(fā)展是一個長期的過程，其間需要根據(jù)國際形勢與整體經(jīng)濟形勢變化、倡議國國內(nèi)經(jīng)濟情況以及自身戰(zhàn)略演繹邏輯進行階段性的調(diào)整與轉(zhuǎn)型。因此，當前亟須進入多邊共建高質(zhì)量發(fā)展的階段，從而對建設(shè)的可持續(xù)推進加以支撐。就其政策內(nèi)涵而言，高質(zhì)量發(fā)展需要實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)型并處理好三大關(guān)系：建設(shè)項目投資與合作應(yīng)當從當前重資產(chǎn)、大投入、長周期、線下為主的多數(shù)量模式轉(zhuǎn)向輕資產(chǎn)、數(shù)字化、短周期、線上線下配套融合的高質(zhì)量模式；“一帶一路”國際公共平臺的構(gòu)成應(yīng)從凸顯公共性的全球公共物品和準公共物品轉(zhuǎn)向注重效率和活力的市場契約和商品貿(mào)易；另外，需處理好防范化解重大風險與提升多邊合作動能、全局與多層次需求的協(xié)調(diào)以及階段與總體目標的統(tǒng)籌等三大關(guān)系。從具體操作措施上看，應(yīng)當注重基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域建設(shè)的轉(zhuǎn)型、資金有效回流國內(nèi)、多邊合作中規(guī)則和體制機制的系統(tǒng)性優(yōu)化、注重線上貿(mào)易平臺建設(shè)與利用、發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)協(xié)同對接的優(yōu)勢和經(jīng)濟帶動效應(yīng)等。

（感謝中共中央黨校國際戰(zhàn)略研究院原副院長、東北財經(jīng)大學國民經(jīng)濟工程實驗室主任周天勇教授對本文撰寫過程中給予的指導(dǎo)和幫助。）

注釋：

①多邊合作能否實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的有效對接，極大程度上受制于基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的國家，這往往會導(dǎo)致“中間斷點”。

②弱勢國家在與發(fā)達國家直接進行雙多邊貿(mào)易和博弈時，前者將由于在經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)和資本等方面與后者相比差距大，要么因為依賴于強勢國家而在經(jīng)濟甚至政治上受制于后者，要么閉關(guān)鎖國而無法有效利用國際市場資源。

③“中心化”是促成全球性多邊合作的必要階段，但中國在“一帶一路”中的中心化地位主要是由于其是多邊建設(shè)的倡議者，并在前期通過發(fā)展援助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及共識促成等方面付出了極大的努力，因此無論是在發(fā)展循環(huán)還是發(fā)展中國家的處境方面，“一帶一路”都與既有全球化以G7 等發(fā)達國家為中心，以發(fā)展中國家為邊緣的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)存在本質(zhì)的不同。

④據(jù)Soyres等測算，在基礎(chǔ)設(shè)施完善的前提下，多邊政策互通、市場契約認同和營商環(huán)境優(yōu)化將給“一帶一路”相關(guān)國家至少帶來三倍以上的投資效應(yīng)和經(jīng)濟增長效能提升。