勞動爭議民事訴訟中公民代理制度的完善

葉銳　鐘銳　匡牧霞

摘 要：因公民代理法律規定過于籠統、職能部門勞動服務保障滯后、公民代理行政監管缺失、法院審查標準不統一等，在勞動爭議民事訴訟中存在相關人員長期大量違規從事公民代理活動的情況，不僅損害勞動者合法權益，還擾亂了法律服務市場和司法活動秩序。實踐中，檢察機關應充分履行民事檢察監督職能，推動完善相關配套法律規范、建立健全公民代理行政監管制度，協同職能部門強化公民代理規范化管理，維護勞動者合法權益，實現民事訴訟中違規公民代理問題溯源治理，維護司法權威和社會和諧穩定。

關鍵詞：勞動爭議 公民代理 民事檢察 類案監督

公民代理是指非法律職業的普通公民擔任訴訟當事人的代理人，按照法律規定的程序和權利、義務參與訴訟的一種活動。公民代理制度是我國訴訟代理制度的重要組成部分，作為律師代理制度的補充，彌補了律師代理資源配給的不足，保障了當事人訴訟權利的實現，在促進矛盾化解和保障訴訟程序的順利開展等方面起到了積極作用。隨著經濟社會的快速發展，以牟利為目的的違規公民代理人大量出現在民事訴訟活動，尤其是勞資糾紛中，給我國民事訴訟公民代理制度司法實踐帶來嚴峻挑戰。本文擬結合一起違規公民代理民事檢察監督案，就檢察機關如何推動完善公民代理制度提出相關思考，以供借鑒。

一、基本案情

2015年6月4月，曾某某注冊成立成都市某公司，經營范圍包括預包裝食品、按摩、保健服務，曾某某為法定代表人。從2015年12月起，曾某某主動聯系勞動者，利用該公司與勞動者簽訂兼職勞動協議，再以勞動者所在單位推薦公民的形式作為訴訟代理人從事公民代理活動，代理民事案件共計45件。部分案件中，曾某某僅提供授權委托書、公司推薦函、營業執照、員工證明，未提供勞動關系證明材料；其他案件中，曾某某提供某公司作為甲方與乙方當事人簽訂的兼職勞動協議，經調查，該協議系雙方為完成訴訟活動而簽訂，不存在真實勞動關系。此外，上述案件中有24件為同一審判員審理，部分案件中對方訴訟代理人對曾某某的代理人資格提出異議，但法院未作出處理意見。在代理的案件和解或者判決后，曾某某按當事人獲取勞動賠償金額的30%—40%不等收取代理費。案涉公司、曾某某與45件案件中的當事人均無勞動關系。

四川省成都市龍泉驛區人民檢察院（以下簡稱“龍泉驛區檢察院”）經過調查核實查明，曾某某為達到多次訴訟獲取非法高額利益的目的，將同一勞動爭議拆分起訴，利用《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）對善意勞動者弱勢一方的保護，惡意挑起勞資糾紛，利用企業勞動管理制度漏洞，虛構勞動關系，多次從事違規公民代理，在全省三級法院以訴訟代理人身份參與案件上百件。龍泉驛區檢察院發現，法院在民事審判活動中存在對曾某某作為公民代理人提交資料的形式審查不完備、未對當事人與推薦單位之間的勞動關系進行實質審查等問題，于2022年7月向法院制發檢察建議，建議法院對上述45件案件進行糾正和查處。針對案件辦理反映的公民代理職業化、有償化以及惡意拆分案件等共性問題，向區司法局發出社會治理檢察建議，建議其推進公民代理規范化制度建設，健全以群眾需求為導向的法律援助體系。同時，向區人社局發出社會治理檢察建議，建議其加大對企業勞動合同實施的執法監察力度，構建跨部門協調聯動工作機制。

2022年7月，區法院函復檢察機關：充分采納檢察建議，對違規公民代理案件啟動全面糾正工作，在立案審查階段不準許曾某某代理案件20余件，并就公民代理實質審查問題進行專題研究并完善制度建設。2022年8月，龍泉驛區檢察院會同區法院、區人社局、區總工會、區工商聯制定《構建勞動爭議全鏈條溯源治理協作機制的實施意見》，從發揮基層工會作用、健全企業勞動管理、推動公民代理審查制度規范化建設等方面加強部門聯動、統籌協調，共同為勞動者提供多途徑、多層次糾紛解決渠道，推進勞動爭議案件一攬子調處和全鏈條解決。

二、民事訴訟中公民代理制度運行存在的問題

檢察機關以此案為切入點，系統梳理龍泉驛區公民代理民事訴訟案件100余件，發現民事訴訟中公民代理制度運行存在以下問題：

（一）勞動爭議領域違規公民代理案件高發

近年來，勞動者的維權意識在逐步增強，勞動糾紛案件數量呈上升趨勢，勞資矛盾日益突出。勞動法律體系及法律關系相對來說較為簡單，有部分勞動者在自己經歷過勞動糾紛訴訟后，對勞動糾紛相關法律規定相對熟悉，逐漸開始進行公民代理，但由于其并不滿足法律規定的公民代理的條件，遂通過偽造相關證明材料等方式進行公民代理。龍泉驛區檢察院通過開展民事審判活動監督，系統梳理全區公民代理民事訴訟案件，發現在100余件違規公民代理案件中，有90%的案件為勞動爭議案件。

（二）虛構身份關系進行公民代理

民事訴訟法規定，只有當事人的近親屬或工作人員，當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民才可以被委托為公民代理人。在實踐中，存在公民代理人與當事人相互串通，通過虛構勞動關系、出具虛假推薦材料進行公民代理的情況。在上述案例中，曾某某為方便進行公民代理而注冊成立公司，該公司并無實際經營業務。曾某某與當事人相互串通，以該公司名義出具虛假的勞動關系證明材料，虛構勞動關系，冒充與當事人同單位的工作人員進行公民代理。

（三）公民代理收取代理費隨意，職業化傾向明顯

在司法實踐中，存在著大量通過公民代理獲取高額報酬的情形，公民代理職業化趨勢凸顯。在案例中，曾某某在代理的案件和解或者判決后，按當事人獲取勞動賠償金額的30%—40%不等收取代理費，獲取報酬遠高于法律服務市場價格，其還以此方式長期牟利。

（四）公民代理人挑唆當事人濫用訴權，影響社會和諧穩定

公民代理人通常具備一些基礎的法律知識，為通過公民代理牟利，在案件當事人本無訴訟之意時，挑唆當事人起訴或上訴，甚至在明知當事人的訴請缺乏依據的情況下，仍積極鼓動當事人訴訟，不僅給當事人帶來訴累和經濟損失，增加法院的司法成本，還影響社會和諧穩定。在案例中，曾某某通過各種途徑主動聯系勞動者，自稱是具有訴訟經驗、熟悉法院業務的代理人，尤其擅長代理勞動糾紛案件，騙取當事人信任后進行代理活動。

三、違規公民代理頻發的原因分析

（一）公民代理法律規定過于籠統

最高法《關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民訴法司法解釋》）對公民代理的程序和條件予以規范，明確了公民代理人出庭必備手續、社會團體推薦的公民代理人具備條件等內容，與民事訴訟法共同規范了我國公民代理制度的實施。以職業法律人為主、特定身份公民為輔的代理體系得到確立。［1］但是《民訴法司法解釋》只對當事人近親屬、工作人員及社會團體推薦公民作出了細化規范，對當事人所在社區、單位推薦的公民應當具備何種條件并未進行詳細規定。

（二）職能部門勞動服務保障滯后

根據《勞動合同法》《中華人民共和國工會法》等相關法律規定，人社部門依法對勞動合同制度的實施進行監督管理，工會依法維護勞動者的合法權益，對勞動者權益受損等情況，有權要求有關部門依法處理，可以要求用人單位對履行勞動合同不規范的情況進行糾正，并支持和幫助勞動者申請仲裁、提起訴訟。龍泉驛區檢察院在辦案中發現，一是小微企業勞動合同不規范情況較為突出，職能部門對企業勞動合同履行情況缺乏有效監管。二是職能部門勞動服務保障功能宣傳不到位，勞動者尋求職能部門幫助意識不足。三是工會提供法律援助條件有嚴格的限制。目前職工向工會法律援助機構申請委托代理法律援助，需要符合經濟有關的困難標準，或雖未達到經濟困難標準，但有證據證明本人權益被嚴重侵害，條件嚴格，實踐中存在適用困難。

（三）公民代理行政監管缺失

對律師與法律工作者的職業準入與執業活動的監督管理由司法行政部門負責，而對于公民代理進行行政監管的部門則尚不明確。司法部、原國家工商行政管理局聯合下發的《關于進一步加強法律服務管理有關問題的通知》（已失效），明確了司法行政機關是法律服務業的主管部門，行使統一的管理權和監督權，但該文件2004年已被廢止。龍泉驛區檢察院在辦案中發現，相關人員表面為公民代理，實則系以營利為目的長期從事隱蔽的有償法律服務活動，干擾律師業務的正常開展和人民法院審判活動的順利進行，影響法律服務的正常秩序。更有甚者為了規避監管和審查，不直接辦理授權委托手續，不出席參加庭審，轉而通過代為制作法律文書、旁聽庭審、出謀劃策等方式，間接進行代理活動并收取高額費用，給行政監管帶來新的挑戰。

（四）法院對公民代理的審查標準不統一

根據《民訴法司法解釋》第88條，當事人所在單位推薦的公民進行公民代理應當提交身份證件、推薦材料和當事人屬于該單位的證明材料。即以“當事人所在單位推薦的人”作為訴訟代理人的前提條件是當事人與單位存在合法、真實、持續的勞動人事關系。龍泉驛區檢察院在辦案中發現，相關人員專門成立公司用于公民代理，通過公司出具虛假勞動協議、員工證明，在授權委托書中注明當事人系公司員工，得以進行公民代理。法院作為審查主體在立案審查和庭審前核對訴訟代理人身份時，對公民代理人的資格審查標準并不統一。案例中，曾某某從事違規公民代理45件案件，在部分案件中提交了單位出具的證明、推薦函、勞動協議，部分案件中只提供了單位出具的證明、推薦函，所有案件均未提交工資發放、社會保險繳納等能證實當事人與推薦單位之間關系的證明材料，法院在審查代理資格時缺乏統一的審查標準。

四、檢察機關推動完善公民代理制度的舉措

（一）推動完善相關配套法律規范

截至2022年9月，上海、浙江、重慶等地高院、司法廳已發布規范性法律文件，對公民代理具體規范進行細化，要求法院在審理案件中設立公民代理訴訟告知制度，當事人所在單位推薦的人進行公民代理，應提交合法勞動關系證明材料，并且明確規定不允許以謀取經濟利益為目的、變相收受委托人服務費用的公民代理及其法律責任，這些文件對法律層面的不足進行了細化補充，在規范公民代理制度運行、凈化法律服務市場方面取得了較好的效果。因此，檢察機關可以通過開展公民代理民事類案檢察監督，梳理出當前公民代理制度在運行中存在的問題，為法律規定的完善提供實踐樣本，推動出臺司法解釋對公民代理民事訴訟活動進行規制，明確公民代理不得收取勞動報酬、對“單位推薦的人”擔任訴訟代理人時證明合法勞動關系的必備材料、公民代理人登記備案程序、法院審查標準等內容，使公民代理制度運行有法可依，實現制度良性運轉。

（二）聯合職能部門共同維護勞動者合法權益

檢察機關應強化與人社、工會、司法行政等部門的協同配合，通過采取座談、實地調研和走訪等方式共同維護勞動者合法權益。一是推動人社部門強化對勞動合同制度實施情況的監督管理，全面掌握用人單位履行勞動合同制度情況，尤其是督促小微企業完善勞動合同制度，保障勞動者合法權益。對損害勞動者合法權益的要及時依法處理，并支持和幫助勞動者依法維權。二是聯合人社、工會、司法行政等部門共同開展法治宣傳教育工作，并充分利用線上、線下等形式暢通勞動者的訴求反映渠道，搭建與勞動者溝通的橋梁。三是推動職能部門強化公共法律援助供給，提升法律援助水平。推動建立工會職工法律援助中心與政府法律援助中心援助線索、案件的流轉機制，明確規定對不符合政府法律援助條件但職工權益確實受到侵害的案件，以及涉及困難職工、農民工群體的案件，由工會托底提供援助服務。

（三）推動建立健全公民代理行政監管制度

檢察機關應強化與司法行政部門的溝通聯系，一是建議司法行政部門將公民代理不得牟利納入監管范圍。2010年9月16日最高法民一庭對重慶市高級人民法院《關于公民代理合同中給付報酬約定的效力問題的請示》答復明確：“未經司法行政機關批準的公民個人與他人簽訂的有償法律服務合同，人民法院不予保護；但對于受托人為提供法務實際發生的差旅等合法費用，人民法院可以根據當事人的請求給予支持?！睂嵺`中，宜按答復意見將公民代理不得牟利納入監管范圍。二是運用大數據技術，構建法、檢、司三家互聯的案件信息平臺，實現公民代理信息互通互享，及時掌握有不良記錄的公民代理人員信息，由司法行政部門建立“黑名單制度”，不允許其進行公民代理活動，并定期向社會公布。三是建立違規公民代理配套處罰機制，對違規公民代理人擾亂訴訟秩序、惡意挑起訴訟、損害當事人合法權益等行為予以行政處罰，切實保障法律服務有序開展。

（四）助推法院強化對公民代理的規范化管理和實質審查

一方面，深化法檢協作加強對公民代理的規范化管理。一是協同法院落實公民代理人備案制度和告知制度。對公民代理人實行“一案一備案”，對代理人的信息、代理類型、證明材料等逐一登記，確保代理信息可備查。在立案登記時向當事人及代理人送達《公民代理訴訟告知書》，載明公民代理人應具備的條件、風險提示、委托程序、公民代理不能獲利以及違規公民代理的法律后果。另一方面，法檢雙方通過建立工作機制統一審查標準，將公民代理實質審查的理念落實到具體案件中。尤其是對于單位推薦的公民代理人，證明當事人與單位具有合法勞動人事關系的證明材料，不僅包括上崗證或工作證、介紹信、推薦函等形式證明材料，還應包括勞動合同、工資流水、社會保險資料等實質證明材料。對證明材料不全，可能涉嫌違規從事公民代理業務的，應當通知當事人更換符合條件的代理人。

*四川省成都市龍泉驛區人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［610100］

**四川省成都市龍泉驛區人民檢察院第二檢察部主任、一級檢察官［610100］

***四川省成都市龍泉驛區人民檢察院第二檢察部副主任、一級檢察官［610100］

［1］ 參見許尚豪：《公民代理民事訴訟的法理反思及制度完善》，《法學論壇》2017年第4期。