食品安全刑事附帶民事公益訴訟實踐與思考

劉鳳琪

摘 要：當前食品安全刑事附帶民事公益訴訟中，傳統辦案模式存在弊端，公益訴訟職能延伸成效不明顯。具體辦案過程中，共同侵權責任認定和區分、懲罰性賠償金基數確立及管理等實踐難題尚待解決。對此，檢察機關應當充分發揮公益訴訟制度優勢，加強探索一體化辦案機制，完善介入引導偵查機制，健全行政執法與刑事司法銜接機制，以能動精準監督，系統推動食品經營行業溯源治理。

關鍵詞：食品安全 共同侵權 一體化辦案 溯源治理

近幾年來，各級檢察機關綜合運用“四大檢察”職能，聯合公安機關、市場監管等部門形成打擊危害食品安全違法犯罪合力，共同守護百姓舌尖安全。蘇州市相城區人民檢察院（以下簡稱“相城區檢察院”）圍繞民生之本，加強食品安全刑事附帶民事公益訴訟理論探索與實踐總結，努力從優化內部辦案模式、加強與行政執法有效銜接、能動履職推動食品經營行業溯源治理等方面破解監督困境。

一、基本案情與辦案過程

2017年至2018年10月間，肖某某從岳某某、干某某處購買死因不明的螃蟹用于食品生產。后肖某某及其妻子劉某在未依法取得食品生產、銷售許可的情況下，在蘇州市相城區某冷凍廠房內，將死因不明的螃蟹加工成蟹黃蟹肉，并進行分銷。最終，涉案蟹黃蟹肉被某酒店制成“蟹黃魚翅”等菜品供眾多不特定消費者食用。經蘇州市食品藥品監督管理局認定及有關部門檢測，肖某某等人利用死因不明的螃蟹加工蟹黃蟹肉，蟹制品中揮發性鹽基氮的數值不符合相關國家食品安全標準，足以造成食品中毒或者其他嚴重食源性疾病。

2018年10月初，蘇州市相城區市場監督管理局就該案線索向相城區檢察院咨詢。同年10月30日，檢察機關經審查認定該案涉嫌犯罪，建議區市場監管部門移送公安機關。當日，相城區市場監管部門聯合公安機關在案發現場查獲死蟹及蟹制品約2.86噸。市場監管部門立即將案件移送公安機關并抄送檢察機關。12月7日，相城區檢察院依法批準逮捕肖某某。12月29日，相城區檢察院對肖某某、劉某等五人提起公訴并附帶民事公益訴訟。2019年2月，相城區法院依法判處被告人肖某某等人犯生產、銷售不符合安全標準的食品罪，分別判處有期徒刑一年六個月至拘役不等，并處九萬元至兩千元不等罰金；對部分被告人適用緩刑，并禁止在緩刑考驗期內從事食品生產、銷售及相關活動；同時判處肖某某、劉某、鄭某共同賠償人民幣390900元，岳某某在人民幣51420元內、干某某在人民幣3200元內承擔連帶賠償責任。五人在全國性媒體上公開賠禮道歉。

判決后，肖某某等人均未上訴，判決已發生法律效力。

二、案件辦理重點與難點

（一）積極探索新型辦案模式

新時期檢察機關強調刑事、民事、行政、公益訴訟“四大職能”并行發展。但新型發展格局也帶來深層次問題，尤其體現在刑事附帶民事公益訴訟辦案中。傳統辦案模式下，刑事職能和公益訴訟職能由兩個辦案組承擔，容易造成司法資源浪費。公益訴訟難以把握介入時機，公益受損情況難以精準評估，信息流轉及庭審過程運作不暢，辦案質效不高，監督呈現滯后性、片面性和局限性。

在肖某某案中，關于違法行為所涉地域范圍、侵權行為人的銷售金額、共同侵權行為的認定及侵權責任分配等都是公益訴訟的調查重點，但并非刑事定罪量刑的審查重點。為解決傳統辦案模式難題，相城區檢察院率先探索公益訴訟一體化辦案機制，制定《辦理公益訴訟案件暫行規定》以及《設置新型辦案組織（臨時性跨部門辦案組）的工作方案》。結合跨部門辦案機制，實行“1+X”靈活辦案。“1”指公益訴訟部門，由該部門履行涉公益訴訟案件的所有檢察職能，實現監督移送線索立案、介入引導偵查、審查批捕、審查起訴、提起公益訴訟、審判和執行監督等全流程、一體化辦理。“X”指遇到疑難復雜、涉案人數眾多以及有重大社會影響的案件，即時啟動跨部門聯合辦案。“一竿子到底”的辦案組設置，打通了不同檢察職能之間的內部壁壘，通過靈活引導偵查機關及時固定公益受損證據，實現刑事審查與公益訴訟調查同步推進，有效節約辦案資源。

（二）明確共同侵權行為中懲罰性賠償訴訟請求路徑

本案系涉案人數眾多的共同侵權案件。肖某某、劉某從岳某某、干某某處購買“死因不明”的螃蟹，單獨或組織工人加工生產成蟹黃蟹肉，出售給鄭某，鄭某又將案涉蟹黃蟹肉銷售給某酒店采購人員薛某某。岳某某、干某某一方，肖某某、劉某一方，鄭某、薛某某一方，形成了上、中、下完整的食品生產經營鏈條。由于中間環節存在加價轉售、異地銷售等情形，區分共同侵權人的地位和作用、劃分侵權行為人的責任存在困難。

1.共同侵權行為責任分配

多名行為人共同侵權案件中，怎樣認定和區分各行為人的責任。對此，并無相關明確規定和判例參考。本案中，肖某某、劉某利用“死因不明”的螃蟹生產、銷售不符合食品安全標準的蟹黃蟹肉，應當承擔侵權責任。而食品的生產、銷售環節本身具有連貫性，岳某某、干某某作為原材料提供者，明知螃蟹系“死因不明”且系用于加工蟹黃蟹肉，仍予出售，應當依法承擔無過錯連帶侵權責任。鄭某作為中間銷售者，以營利為目的，放任不符合食品安全標準的蟹黃蟹肉投入到食品生產和流通流域，應當依法承擔連帶責任。

關于如何確定各行為人的責任范圍，辦案組認為，肖某某、劉某生產蟹黃蟹肉后賣于鄭某，是不符合安全標準的食品進入市場流通環節的決定因素，二人應當在足以造成食品中毒或者其他嚴重食源性疾病的范圍內承擔主要侵權責任。鄭某雖未參與生產環節，但將明知有問題的蟹黃蟹肉賣給酒店加工成菜品，應當在肖某某、劉某的責任范圍內承擔連帶責任。而岳某某、干某某將食品原材料死蟹銷售給肖某某，二人不應當在所有案涉食品導致公共利益受損的范圍內承擔責任，應當在各自銷售金額內分別承擔相應責任。

2.懲罰性賠償金基數確立

在本案辦理時，最高檢等七部門關于食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度的會議紀要尚未出臺，但本案仍積極探索并提起十倍懲罰性賠償訴訟請求，最終獲得法院支持。岳某某、干某某銷售死蟹原材料分別獲利5142元、320元。肖某某、劉某銷售案涉蟹黃蟹肉給鄭某的金額為25752元。鄭某轉售給酒店采購人員后得款39090元。中間環節的轉售和加價，導致最終無法確定實際銷售終端所有消費者財產損失總和，懲罰性賠償金基數難以精準確立。對此，辦案組形成三種觀點：一種認為五名行為人系共同侵權，應當在390900元范圍內共承擔連帶責任。第二種認為應當以最終環節鄭某的銷售金額39090元為十倍賠償金基數，即鄭某在390900元內、肖某某和劉某在257520元內、岳某某在51420元內、干某某在3200元內各自承擔連帶責任。第三種觀點認為，根據侵權責任分工，肖某某、劉某作為最主要的侵權責任人，應當支付390900元賠償金。鄭某應在390900元內、岳某某在51420元內、干某某在3200元內各自承擔連帶責任。

筆者認為，懲罰性賠償金具有懲戒和補償的雙重性質。懲罰性賠償金的確立應當以懲罰、遏制和預防嚴重不法行為作為功能定位，并且要綜合考慮行為人的主觀過錯程度、違法次數和持續時間、獲利情況等因素。案涉蟹黃蟹肉在流轉過程中被層層轉售和加價，經手人均獲利，該交易情形符合“低買高賣”的市場交易法則。因此，在無法確定實際銷售終端所有消費者遭受財產損失總和時，以餐飲服務經營者進購原材料的總價，即以鄭某的銷售金額39090元作為賠償金基數，最接近挽回受損社會公共利益的宗旨，也未加重侵權行為人的責任，具有合法性、合理性。結合各行為人的責任劃分，辦案組最終采納第三種觀點 ，即在肖某某、劉某承擔390900元的基礎上，其他人分別在相應責任范圍內承擔連帶責任。

（三）介入引導偵查深化行刑銜接機制

該刑事案件立案后，檢察機關立即派員全程介入和引導，確保刑事偵查和審查起訴無縫銜接。

一是引導偵查方向和重點，助推偵查快速、高效進行。相城區檢察院于2018年初與區市場監管局共簽《關于建立食品藥品領域公益訴訟協作機制的辦法》。同年10月，市場監管局就該案商請協助，相城區檢察院立即抽調辦案骨干成立專家組。辦案組經多次研判，查閱食品安全相關國家標準，走訪養殖戶、營養學家聽取意見，對照“兩高”司法解釋條款，深入分析，認定肖某某等人的行為涉嫌食品安全犯罪。后該院向市場監管局提出書面意見，建議將該案移送公安機關。在介入引導偵查過程中，辦案組立足刑事犯罪構成和維護社會公共利益雙重取證主線，及時就案涉食品分類封存、稱重、抽樣送檢等細節提出具體意見，對現場查獲的食品食材等立即送往鑒定。

二是規范證據的收集和固定，確保證據證明效力。辦案組及時引導公安機關固定各侵權行為人之間的聊天記錄和轉賬記錄等，核查印證每層轉售的涉案蟹黃蟹肉金額。在此基礎上，與終端飯店原材料進價、菜品售價等數據反復比對，最終合理界定社會公共利益受損情況。另外，建議公安機關對扣押查封活動實行全程錄像，要求公安機關規范制作電子物證勘驗報告，確保原始證據體系清晰、合法有效。

（四）深層次助推解決行業經營監管漏洞

食品安全“四個最嚴”中以“最嚴謹的標準”為首。在肖某某案件公開庭審過程中，相城區檢察院邀請代表委員、行政機關、大閘蟹養殖戶等60余人觀摩庭審，以舉證、示證、法庭辯論等方式現場釋法，通過預防、警示、教育和震懾，向社會傳遞檢察公益訴訟維護大閘蟹市場經營秩序、守護百姓舌尖安全的決心和信心。同時，針對案件暴露出的死蟹回收規范性文件缺失、監管部門不明等問題，該院及時向區城市管理局等部門發出工作提醒，督促完善死蟹等水產品回收機制，明確回收流程，促成設置死蟹集中回收點、引進科技設備粉碎再利用。此外，該院聯合市場監管局印發宣傳冊，向經營戶宣傳死蟹的危害性、投放集中回收點等，引導經營主體提升法治意識。

三、提升食品安全刑事附帶民事公益訴訟辦案質效的思考

實現食品安全刑事附帶民事公益訴訟提質增效，檢察機關須依法能動履職，從內而外逐一破解難題。

（一）實行公益訴訟一體化辦案機制

檢察權在刑事職能和公益訴訟職能中的運作方式和運作路徑存在差異。刑事職能側重后端懲戒，強調是否達到立案標準、犯罪行為和方式、定案證據如何獲取及保全等。公益訴訟職能則要求發揮檢察機關“公共利益代表者”的兜底作用，側重公共利益的受損情況、是否需要開展應急處置或者修復、行政機關依法履職是否到位等。只有不斷優化內部辦案程序，打破職能壁壘，才能理順和統一兩種職能中檢察權的運作。

具體而言，可實行公益訴訟一體化辦案機制，將目前可開展公益訴訟的案件全部納入適用范圍。由公益訴訟部門統一行使公益訴訟案件辦理過程中的所有檢察職能。通過選派刑事業務辦案經驗豐富的骨干充實到公益訴訟部門，成立專業化辦案團隊，實現從案件受理、審查逮捕、審查起訴全流程辦理，節約辦案資源。在辦案過程中，要注重介入偵查引導，規范評估及鑒定事項，全面固定案件證據，及時止損和敦促公益修復。同時一并監督行政機關是否存在不履行或者怠于履行職責、人民法院是否存在審判或者執行活動違法等情形。

（二）健全食品安全行政執法與刑事司法銜接

新時期檢察監督應當以能動監督發揮引領作用。《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》明確指出，要完善檢察機關與行政執法機關執法信息共享、案情通報、案件移送制度，實現行政處罰與刑事處罰依法對接。筆者認為，一方面，檢察機關應當積極對接行政機關，在信息共享、線索移送、專業咨詢協助、訴前溝通等方面統一理念。對行政機關就違法事項是否作出處罰、處罰程序及結果是否合法合理、處罰是否執行到位等，加強信息同步共享，確保無社會公共利益受損線索遺漏。同時，也要進一步增強案后跟蹤落實的能動性。推動刑事案件不起訴后移送行政處罰、食品安全犯罪人員服刑期滿后執業限制等落實到位。另一方面，針對如何細化前期調查取證，如何更好地開展訴前磋商與訴訟和解，怎樣厘清公益訴訟與私益訴訟的邊界，怎樣處理懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款之間的關系等實踐難題，檢察機關與行政機關應當共同研究。例如，為解決賠償金后續管理使用問題，相城區檢察院聯合區法院、市場監管局、財政局共簽《蘇州市相城區消費公益金管理暫行辦法》。通過明確賠償金來源，規定消費者申請消費公益金賠付的期限、方式和流程，細化各部門在資金落實及監管中的職責，有效推動解決食藥品消費類公益訴訟案中維權難、訴訟難、執行難、公益修復難的問題。

（三）積極推動食品經營行業溯源治理

公益保護和溯源治理都是系統工程，從公益訴訟檢察制度和實踐的發展看，公益訴訟檢察制度與訴源治理的價值導向高度契合—領域上“多域”重合、功能目標上“多極”深化、程序上“多重”涉及、內部運行機制上“多地”“多級”聯動、外部協作機制上“多元”主體參與。［1］食品安全關乎千家萬戶舌尖安全。當前食品安全領域案件背后隱藏的職能部門監管缺位、跨區域違法經營、行業政策落實不力等突出社會治理問題。檢察機關必須摒棄就案辦案，以維護公共利益為出發點，尋找與區域經濟社會發展大局的履職契合點，才能推動形成多元保護、多點監管的行業治理新格局。

檢察機關應當進一步發揮公益訴訟制度的獨特價值，努力構建多維、立體監管格局，深層次推動溯源治理。通過采取發送檢察建議、工作提醒、風險提示、提出立法修訂建議、舉行聯席座談會等柔性舉措，實現與屬地政府、行政機關、行業協會等主體的協同發力。例如針對肖某某案折射的陽澄湖水質污染、湖邊岸畔農家樂經營不規范、鄉村人居環境待提升等社會治理問題，相城區檢察院積極牽頭制定并與三家檢察院共簽《蘇州市環陽澄湖地區檢察公益訴訟協作意見（試行）》，提出“整體推進，協同治理，健全監管，長效保護”的綜合方針。進一步明確職能部門與屬地政府監管互為補充，行業協會積極發揮“第三只手”的作用，將發現行業隱患、推動問題解決作為更高層次履職方向，努力形成點面結合、條線互動、區塊共治的格局。

* 江蘇省蘇州市相城區人民檢察院第四檢察部副主任、二級檢察官［215131］