涉法涉訴重復信訪治理機制的構建與完善

江蘇省人民檢察院課題組

摘 要：信訪人法律認知偏差、合法權益得不到維護引發信訪矛盾，而檢察機關存在初信初訪處置不力、矛盾化解機制不健全等問題導致檢察環節涉法涉訴重復信訪問題較為突出。江蘇省檢察機關在重復信訪化解過程中通過在構建信訪法治化路徑、狠抓訴源治理、強化內部監督、建設多元治理格局、司法救助幫扶等方面發力，推動一批重復信訪得到有效化解，并提出從受理辦理、釋法說理、案件質量保障、救助幫扶等方面構建和完善重復信訪治理工作機制。

關鍵詞：涉法涉訴信訪 重復信訪 社會治理 江蘇實踐

一、重復信訪的基本情況及特點

（一）信訪案件范圍呈現廣泛性

2021年，江蘇省檢察機關共治理1696件重復信訪案件，信訪內容涵蓋檢察工作的各個方面。信訪案件中涉及民商訴訟監督的為823件，占涉法涉訴信訪比例的48.5%;涉及行政訴訟監督的235件，占涉法涉訴信訪比例的13.8%;涉及刑事案件的490件，占涉法涉訴信訪比例的28.9%;涉及執行事項的83件，占涉法涉訴信訪比例的4.9%;涉及工作作風、廉政問題和其他內容的總計66件，占涉法涉訴信訪比例的3.9%左右。

（二）信訪內容領域呈現多樣性

涉法涉訴信訪的內容主要集中在三大方面：一是非法集資或大量拖欠貨款糾紛。這些案件主要因法院判決后執行基本沒有效果，從而引發群體上訪事件;二是涉及新農村建設、征地拆遷補償等方面問題，囿于政策性因素和現行司法解釋的規定，使法院對糾紛的處理顯得力不從心導致群體性上訪的發生;三是涉及刑事立案監督、偵查監督、審判監督的占比高。此外，醫療糾紛、勞動爭議、噪音污染、鄉鄰關系也成為重復信訪的焦點性內容。

（三）信訪主體身份具有多元性

涉法涉訴信訪的主體涉及到社會的各個層面。有因民事案件未得到及時處理和民事案件未執行到位的當事人，也有不服刑事判決的被告人、被告人家屬及受害人、受害人家屬等等。諸多社會關系人員的參與使得信訪的規模比較大，人員構成復雜。

（四）化解難度具有艱巨性

重復信訪案件多數由歷史遺留問題造成，如房屋拆遷補償引發的信訪問題，往往因信訪人對拆遷補償數額不滿，引發一系列訴訟，在司法機關未予支持其訴求后，信訪人開始長期在司法機關、政府各部門進行纏鬧訪。此類信訪人多有赴省進京訪經歷，訴求多樣，矛盾尖銳，但訴求并不符合相關政策，司法機關只能在職權范圍內作出處理決定，想要徹底化解信訪矛盾存在較大難度。

（五）治理效果呈現多樣性

2021年，江蘇省檢察機關已經完成清理的1696件重復信訪案件中，息訴罷訪939件（簽訂息訴罷訪承諾96件，口頭息訴193件，長期未信訪650件），導入其他司法程序、移送其他單位453件，信訪終結、建議信訪終結275件，信訪人因信訪行為違法被刑事立案并羈押14件，精神病患信訪11件，糾錯3件。

二、重復信訪的原因剖析

（一）信訪人對法律的認知存在偏差，通過重復信訪施壓

有的信訪人對法律規定和訴訟程序不清楚，錯誤認為只要是涉法涉訴問題都應直接向檢察機關反映。來信人將同一信件分別寄至各單位部門，采取“廣撒網”式，本著碰運氣的想法，導致多部門同時收到同樣的來信。信訪人還會采取“連環轟炸”的方式，同一時間針對同一訴求，連續寄出多封信件。信訪人也會存在“信上不信下”的認知，抱著“攀高心理”向級別高的單位部門寄信，導致大量的信件重復涌入上級檢察機關。

（二）信訪群眾合法權益長期未能有效解決

隨著社會改革發展的深入，我國綜合國力和人民生活水平均有了較大提高，但同時社會成員之間收入差距加大、社會分配不公、資源占有不平衡、利益主體和結構多元化、利益沖突趨向激烈等諸多現象的存在影響了社會穩定性。比如，在城市化和新農村建設進程中農村的土地承包、土地征用、宅基地劃分城中村改造等問題不斷涌現，城市擴大后，一些城周邊的失地農民成為“城市農民”，這個新群體原有生活方式被打破。拆遷和土地使用等行為的不規范引發矛盾比較集中和突出，但僅靠檢察機關的訴訟監督，失地農民的合法權益并不能得到根本解決，導致當事人反復訴訟、反復申請檢察監督。

（三）重復信訪化解機制不健全，推進不力

群眾重復信訪必有原因，很多是因初信初訪處置不力，隨著時間的推移和事態的發展，簡單問題變得越來越復雜越難解決。檢察機關首先要樹立依法主動作為的理念，了解重信重訪背后的原因，通過綜合評判、準確處理、釋法說理等，把每一件重復信訪處理好。重復信訪往往需要多個職能部門聯合辦理，采用多種化解措施，由于合理化解機制不健全，責任不明確，部門之間互相推諉，導致問題久拖不決，產生“滾雪球”效應。有的單位以簡單的程序性答復為辦理要求，這樣問題不僅沒有得到實質性的解決，相反還能引起更大的矛盾和社會戾氣。

三、檢察機關重復信訪治理機制的實踐探索

（一）準確把握治理精神，破解重復信訪法治化路徑

司法制度在糾紛解決上與信訪制度有一定的重合，但其具有解決社會矛盾糾紛的最高效力，司法裁決的終局性是信訪制度所不能比擬的。信訪制度不能沖擊司法制度，不能干預司法在化解矛盾糾紛的終局性功能。全省檢察機關堅持認真甄別信訪訴求性質，在法律框架下解決問題。把屬于檢察機關管轄的信訪事項導入程序內進行辦理，增強信訪的司法屬性。屬于管轄范圍的重復信訪由控申檢察部門受理下來，在程序內進行流轉辦理，使過程和結論對信訪人和檢察機關都有法律約束力，“信訪不信法”的現狀得以改善。

（二）狠抓辦案質量，從源頭上預防和減少重復信訪

全省檢察機關堅持從源頭上狠抓辦案質量，避免司法瑕疵，從而預防和減少涉法涉訴信訪的發生。為此，在全省普遍健全和完善執法辦案質量保障制度，各業務部門在辦理各類案件時，嚴格依法辦案，不斷提高辦案水平，嚴格依法、規范、文明執法，把好案件的證據關、質量關，既要注重實體方面的問題，更要注重程序方面的問題，堅持程序公正和實體公正并重。在內部，通過完善案件質量考評制度，創新考評方式，及時發現問題并進行整改;在外部，強化案件質量監督制約機制，完善人民監督員制度、備案審查制度等。努力從源頭上預防和減少涉法涉訴信訪風險的發生。

（三）加大案件評查的力度，豐富法律監督手段

在重復信訪治理中，堅持以辦案方式評查原案辦理情況，評估訴求的合理性，依法回應信訪人。針對群眾反映強烈的司法不公不廉的涉法涉訴信訪問題，依法履行好抗訴職能;針對群眾反映強烈的訴訟違法涉法涉訴信訪問題，正確履行好訴訟監督職能;對其他司法機關沒有按照法律程序處理信訪問題的，依法提出檢察監督意見或糾正違法。承辦部門嚴格依據法律審查當事人的信訪材料，區分不同情況決定是否啟動評查程序，既要堅持依法糾錯，又要注意維護生效的裁判或決定的穩定性。

（四）明確治理主體地位，構建多元治理格局

把矛盾糾紛看作有機統一的整體，促使問題一攬子徹底解決。一是加強司法機關之間的配合。建立公檢法之間的信息共享平臺，避免涉法涉訴信訪在不同機關反復流轉，也避免各機關處理口徑不一的問題。建立聯席會議制度，通過定期情況通報，共同排查等方式，推動聯合答復和息訴工作，加強涉法涉訴信訪化解的“合力”。二是加強與地方黨委政府、社會組織的協作配合。充分發揮檢察調解與人民調解的聯動作用，充分發揮調解在涉法涉訴矛盾糾紛解決中的作用。探索邀請人大代表、政協委員、人民監督員等第三方人員等共同參與化解工作。

（五）完善重復信訪配套機制，做好訴訟程序的善后工作

綜合運用領導包案、公開聽證、司法救助、信訪終結、依法處理違法行為等配套機制，鞏固治理效果。堅持領導包案與公開聽證機制相結合。將公開聽證作為矛盾化解有效手段，通過第三方力量參與，擺事實、舉證據、釋法理，共同開展息訴罷訪工作，以公開促公正，提升檢察環節息訴罷訪效果。堅持矛盾化解與司法救助機制相結合。符合司法救助條件的積極開展司法救助工作，將解決群眾實際困難作為矛盾化解的助推劑逐案攻堅。

四、重復信訪治理中存在的難點問題

（一）訴訪分離缺乏約束力，不能明顯減少信訪總量

“控增量、減存量”，在法治框架下推進信訪問題解決是重復信訪治理的基本原則。訴訪分離在推進信訪的法治化、專業化上發揮了積極作用，使法律問題回歸司法解決。訴訪分離改革既會大幅減少政府信訪部門的信訪量，也會使司法機關的非涉法涉訴信訪大幅減少。但是，由于訴訪分離改革對群眾缺乏剛性約束力，如果不采取其他配套措施，簡單的訴訪分離，并不能明顯減少各單位的信訪量。從近幾年全省檢察機關的信訪數據分析來看，非涉法涉訴信訪案件并沒有明顯的減少，大多信訪群眾也曾經到黨委、政府和人大等多個部門信訪。

（二）執法錯誤糾正配套機制不健全，仍存在程序空轉現象

很多信訪的起因是由于司法機關執法不規范所造成的，這些執法不規范導致執法瑕疵時有發生，信訪人往往抓住這些執法瑕疵不依不饒，向司法機關提出各種不合理的要求，而司法機關在處理這類信訪過程中往往遮遮掩掩，使糾錯程序處于空轉狀態，導致信訪人久訪不息。執法錯誤和瑕疵的認定標準是明確的，但在實踐中，處理機制得不到貫徹落實，信訪線索由控申部門受理、分流之后，有的承辦部門不能按照工作流程進行反饋，且控申部門的交辦、督辦職能發揮不夠充分，導致內部相互監督制約力度不夠，導致程序“空轉”。

（三）信訪原因錯綜復雜，檢察監督難以徹底化解矛盾

很多信訪矛盾看起來是司法問題，實質上是其他利益糾紛。立法上，法律并不能窮盡社會關系的方方面面，法律總是滯后的，其規制的范圍是不周延的;司法上，法律只是對已發生的損害行為及后果進行救濟。這些立法和司法上的局限，使檢察機關在解決訴訪交織的信訪矛盾時，發揮的作用受限，很難實質性化解所有矛盾。如拆遷領域的舉報、要求立案監督等涉法涉訴信訪，其根源上還是對拆遷補償的不滿。對這類涉法涉訴信訪案件，單從司法的角度去解決，很難徹底化解矛盾。

五、重復信訪治理機制的完善路徑

（一）規范受理審查，把握涉法涉訴信訪的關鍵

在檢察機關設置“四項審查”、“四個不受理”的甄別方法，用法治化思維和法治方法處理涉法涉訴信訪問題。“四項審查”即從訴求性質、職能管轄、級別管轄和地域管轄分別進行審查;“四個不受理”是指主體不適格不予受理，材料不齊備的不予受理，不屬于本院管轄的不予受理，已經終結的不予受理。對信訪人作出受理或不受理的明確以書面形式告知，形成受理環節的司法性。書面告知函以司法文書形式直接明確訴求性質，劃分出“訴”、“訪”界限，及時表明檢察機關立場，既讓一部分纏訪、鬧訪的信訪人不再心存僥幸，也使一部分對受理心懷疑慮的人打消顧慮，從而提升信訪處置答復的公信力;另外，書面告知函載明有管轄權的單位或部門，也利于將轄外信訪事項及時有序“導出”。

（二）完善信訪分流辦理機制，增強信訪案件辦理合力

完善內設部門聯動辦理機制。建立由院領導包案、控申部門牽頭、業務部門首辦的信訪案件聯動辦理機制，形成信訪處置全院“一盤棋”格局。業務部門根據首辦責任制嚴格按程序辦理，控申部門通過分流時告知、案中巡查、屆滿前提醒、到期催辦等四個步驟，隨時追蹤案件進展，督促首辦部門按期辦結。完善與外部聯動辦理機制。主動向地方黨委、聯席辦報告，協調解決信訪工作中的困難和問題。與法院、公安機關建立涉法涉訴信訪案件聯席會議，相互通報案件辦理情況，共同召開重點信訪案件協調會，協調解決案件移送、協調穩控等問題。加強與原辦機關的溝通協調，建立調查核實配合支持機制，保證執法標準、答復口徑、處理意見的“三統一”。

（三）建立健全辦案質量保障機制，強化辦案質量監督制約機制

檢察環節信訪的發生，多數是由于辦案質量不高、執法不規范引起的，因此要采取以下措施建立、健全案件質量保障機制：強化案件流程管理;建立健全辦案質量考評機制;完善落實網上辦案制度，建立健全對執法全過程的動態監督和預警機制，及時發現和糾正執法不規范的問題，保證每個執法環節都體現嚴格公正文明執法的要求;建立信訪風險評估機制;全面推進檢務督察制度;健全和規范執法過錯責任追究機制。積極運用刑事和解、民事調解與行政調解機制，化解社會矛盾，引導信訪群眾回歸正常社會生活。

（四）健全和落實辦案過程中釋法說理制度

在對疑難復雜案件作出適用法律的判斷時，注意詳加闡述和論證得出處理意見的理由和依據，兼顧法律效果與社會效果的平衡。在追求法律效果的同時，對司法裁判的社會效果要予以充分關注，最大限度地化解當事人的不滿情緒，促使當事人理性地對待處理結果。比如，目前高發的涉眾型經濟類刑事案件上訪，人數眾多，涉及地域廣，涉案金額和造成損失大，社會影響大，處理不好，極易引發民生問題和群體性事件，釋法說理尤為重要。要進一步完善法律文書說理制度。法律文書要充分說理、嚴密論證，避免簡單化、程式化、機械化的陳述，要全方位展現檢察機關在個案中采信證據、認定事實、適用法律的過程，做到以理服人、以法服人，實現“三個效果”的統一。

（五）強力推進檢務公開，發揮信訪工作的反向審視作用

以檢務公開倒逼規范執法，推進檢察權陽光運行。通過檢察為民服務中心、檢察微博、檢察開放活動、新聞發布等途徑，公開案件程序性信息、重要案件信息以及法律文書。依法公開審查、公開答復信訪案件，邀請第三方參與并監督，實現以公開倒逼承辦部門提升規范化程度、倒逼完善案件質量保障機制、倒逼干警強化業務素能。開展信訪案件滿意度測評工作，加強信訪工作的反向審視和監督制約功能。通過建立評價機制促進信訪案件的及時、規范處理，促進辦案質量、效率和效果的提升。

*課題組成員：熊毅，江蘇省人民檢察院黨組成員、副檢察長、二級高級檢察官;葉正剛，江蘇省人民檢察院第九檢察部二級高級檢察官;陳烺，江蘇省人民檢察院第九檢察部三級檢察官助理[210024]陳兵，江蘇省南京市人民檢察院第九檢察部主任;彭亞哲，江蘇省南京市人民檢察院第九檢察部三級檢察官助理[210004]