領導干部辦理信訪申訴案件新時代探索

河南省人民檢察院課題組

摘 要：河南檢察機關堅持和發展新時代“楓橋經驗”，牢固樹立“辦信就是辦案，辦信更是辦民生”和“信訪大多是難案，難案就要領導辦”的理念，建立“三項機制”，運用“四種手段”，推行“五項舉措”，取得良好的法律效果和社會效果。針對存在的發展不平衡、領導辦理案件參與度不高、辦理質效等方面的問題，應健全機制、提升質效、加強督查，推動群眾信訪“件件有回復”制度常態長效發展。

關鍵詞：領導干部 信訪申訴案件 化解矛盾

2019年以來，河南檢察機關認真貫徹最高檢關于群眾信訪件件有回復工作部署，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，突出理念引領、創新工作機制，以壓實領導干部辦信責任為突破口，既抓了“件件有回復”工作，又有效解決了入額領導干部辦“簡單案”“湊數案”問題，形成了領導干部爭相辦理信訪申訴案件、帶頭辦理重大疑難復雜案件的良好局面。2019年3月至2022年6月，河南省三級院領導干部辦理信訪申訴案件13396件，進京、赴省訪同比分別下降39.9%和38.6%。

一、領導干部辦理信訪申訴案件的三個發展階段

河南檢察機關建立領導干部辦理信訪申訴案件制度的過程主要分為三個階段：

（一）探索開展階段

2019年3月，最高檢部署開展群眾來信“件件有回復”工作以來，河南省檢察院黨組始終把“件件有回復”作為“一把手”工程和全院性、全局性工作來抓，2019年5月率先提出并持續推動樹牢“辦信就是辦案，辦信更是辦民生”理念，以辦好信訪案件為“支點”，撬動工作作風轉變、推動工作任務落實、倒逼辦案質效提升。針對河南人口大省、發展中大省的省情，結合群眾來信量大面廣、處理難度大的檢情，2019年8月河南省檢察院黨組明確提出“信訪大多是難案，難案就要領導辦”理念，發揮領導干部獨特優勢，壓實辦信責任，在辦信中體會民心、把握民生，在辦信中發現問題、改進工作，既有效解決以往信訪工作中存在的推來推去“無限循環”問題，又為落實領導干部帶頭辦案探索河南檢察路徑。

（二）健全完善階段

為充分發揮全省檢察機關領導干部在做實做好群眾信訪件件有回復工作中的示范引領作用，促進群眾信訪問題依法及時解決，健全完善領導干部辦理信訪申訴案件機制，2019年8月，河南省檢察院在全國檢察機關率先出臺《領導干部辦理群眾信訪案件暫行規定》，建立信訪申訴案件基層院由班子成員為主辦理、市分院由班子成員和業務部門中層干部為主辦理的工作機制，把領導干部辦理重點放在重大疑難復雜信訪案件上，領導干部帶頭辦理信訪申訴案件逐漸成為常態、形成自覺。在深入開展黨史學習教育和政法隊伍教育整頓期間，河南省檢察院黨組決定把“深化件件回復、領導帶頭辦信”作為全省檢察機關的自選動作，努力以高質量檢察履職解決好關系信訪群眾切身利益的操心事、煩心事、揪心事。河南省檢察院還在全省檢察機關開展深化件件回復“百日攻堅”活動，舉全省檢察之力把工作落實落細。

（三）常態化開展階段

最高檢《“十四五”時期檢察工作發展規劃》明確提出“實現領導干部帶頭接訪辦案常態化，首次到基層院申訴的信訪案件全部由院領導包案辦理”。河南省檢察院提出信訪是聯系人民群眾的橋梁和紐帶，辦信就要辦到群眾心坎上，要求全省三級院黨組充分認識院領導包案工作的重大政治意義和實踐意義，以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺，將領導包案工作作為2022年的一項重要任務，列入院黨組議事日程，切實加強組織領導，推動工作深入落實。2022年1月，河南省檢察院制定《關于開展院領導包案辦理首次信訪專項檢查活動實施方案》，明確院領導包案辦理首次信訪專項檢查活動的案件范圍、目標任務、具體安排和工作要求，壓實首辦責任和屬地責任，及時把矛盾化解在基層、把問題解決在當地，確保領導干部辦理信訪申訴案件工作常態化開展。2022年1月至6月，全省三級院領導包案辦理信訪申訴案件2765件，同比上升30.6%。

二、領導干部辦理信訪申訴案件的實踐路徑

（一）建立三項機制，壓實辦理責任

1.成立“三個中心”，讓“專門機構”干好專門工作。率先成立群眾來信處理、網絡信訪處理和群眾信訪督辦“三個中心”，配套建立群眾來信辦理、集中審查分流、信訪聯絡員和通報點評“四項制度”，有效解決群眾來信辦理流程不暢、職責不清、督辦不力等問題，確保辦信工作高效運行。

2.建立領導辦理信訪申訴案件機制，讓“關鍵少數”發揮關鍵作用。河南省檢察院明確省院班子成員、業務部門中層干部直接辦理數量不能低于市分院領導干部辦理平均數。2021年，河南基層院、市分院領導班子平均辦理信訪申訴案件分別為11件、19件，省院領導班子、業務部門中層干部直接辦理信訪申訴案件702件，平均辦理20件。

3.組建工作單元，讓“老大”破解“老大難”問題。堅持把積案清理作為檢驗“件件有回復”工作成色的“試金石”，針對一些久訴不息、纏訪纏訴的“骨頭案”“釘子案”，逐案由省院班子成員和相關市分院、基層院檢察長組成工作單元，上下聯動、合力攻堅。2020年以來，最高檢交辦的1474件信訪積案和河南省委政法委交辦的332件信訪積案，全部息訴化解。

（二）運用四種手段，增強辦信質效

1.積極推行檢察聽證。堅持“應聽證，盡聽證”原則，充分運用公開聽證這一“檢察開庭”方式，推動矛盾糾紛實質性化解。河南省檢察院黨組采取要求各市分院檢察長親自主持專題會議研究、每半月定期通報、省院入額院領導和主要業務部門負責人示范帶頭、專項督查四項措施，持續強力推進，充分發揮公開聽證在辦理信訪申訴案件、化解矛盾糾紛方面的積極作用。截至目前，已通過公開聽證辦理信訪申訴案件2479件，息訴息訪率達84%。如陳某某申請民事監督案，陳某某因交通肇事民事賠償標準適用問題，向檢察機關申請民事監督，反映強烈。2021年11月25日，河南省檢察院黨組書記、檢察長段文龍在新鄉市檢察院主持召開聽證會，就該起民事監督案件進行公開聽證，全國人大代表買世蕊等5位來自社會不同行業的聽證員參與聽證。通過案件雙方當事人充分發表意見、聽證員對案件事實認定、證據采信和法律適用進行發問，與會人員零距離感受到了檢察機關開門辦案、公正司法的生動實踐，最終實現案結事了人和。

2.主動開展司法救助。堅持把司法救助作為檢察機關充分發揮職能幫助困難群體、服務脫貧攻堅的重要工作，加強救助的主動性及時性，讓更多符合條件的困難群眾及時得到救助。2019年1月至2022年6月，全省三級院在辦理信訪申訴案件過程中，共司法救助3650人，發放救助金4643.8萬元。河南省檢察院辦理的一起司法救助案，被害人死亡后兇手一直沒有給予賠償，被害人家庭沒有任何經濟來源，祖孫三人系建檔立卡貧困戶，生活極其困難。承辦人經審查核實后，省市縣三級院聯合對其家庭開展多元化救助，發放救助金13萬余元，及時幫助兩名未成年學生回歸校園。

3.全面實行面對面接談。2020年以來，河南省檢察院探索在全省基層院和有條件的市分院開展面對面接談來信人工作，并研究出臺《河南省檢察機關面對面接談來信人工作辦法》，將7日內程序性回復由短信為主轉變為面對面接談，采取當面、電話、視頻等多種方式，詳細聽取來信人訴求，做好答疑解惑、釋法說理工作，引導群眾依法規范信訪。2020年1月至2022年6月，全省三級院共面對面接談來信人13969件次，當場化解5242件。如平輿縣院辦理的郭某某刑事申訴案，原案發生于文革時期，距今已有47年，現管轄權不明。承辦人通過“檢答網”咨詢專家，得到該案不屬于檢察機關受理范圍的權威答復，但考慮到申訴人年齡大且剛做過開顱手術的特殊情況，專程赴湖南郭某某家中當面答復，并跟蹤回訪做好心理疏導，申訴人表示接受檢察機關意見并息訴息訪。

4.開展結案案件抽查回訪。2019年3月，河南省檢察院探索由省院對各市分院辦結的轄內信訪案件進行回訪，通過當面、電話、視頻等形式回訪信訪人，了解案件辦理結果及釋法說理情況，對弄虛作假的通報批評，問題嚴重的約談檢察長。2022年2月，河南省檢察院研究制定《河南省檢察機關群眾來信回訪工作暫行辦法》，省院、各市分院控告申訴檢察部門均設立回訪組，對各地各部門上報辦結息訴的屬于檢察機關管轄的群眾信訪進行回訪。截至2022年6月，共回訪辦結息訴案件7725件，群眾滿意率78%。

（三）推行五項舉措，確保常態長效

1.全面督導督查。2019年3月以來，把群眾信訪件件有回復工作作為河南省檢察院班子成員集中督導重點事項，深入19個市分院、60個基層院，采取查看數據、查閱案卷、抽查回訪等形式，指出問題，督促改進。

2.向市分院檢察長發專項通報。河南省檢察院不定期向市分院檢察長發送專項通報函，通報該地群眾來信接收、辦理、答復、抽查回訪及領導辦信情況等，指出存在問題，推動市縣兩級院真正把河南省檢察院黨組的工作要求落到實處。2019年3月至2022年6月，共發出專項通報99期，19個市分院檢察長均對通報問題作出批示，采取有力措施整改落實。

3.開展季度講評推進。河南省院第十檢察部每季度召開全省控告申訴條線視頻講評會，通報情況，點明問題，有針對性地進行工作指導。河南省檢察院黨組將領導干部辦理信訪申訴案件納入主要業務指標，在全省重點工作推進講評會上通報講評。2019年3月至2022年6月，河南省檢察院7次召開全省重點工作講評推進會，把領導干部辦理信訪申訴案件作為必講內容，由成效突出的單位介紹經驗，讓落實不力、效果不好的單位“一把手”作表態發言，抓兩頭、帶中間、促提升。

4.點名述職“問責”。對工作一度滯后的3個市院，要求分管院領導到省檢察院當面進行“答辯式”專項述職，省檢察院“一把手”直接提問，一針見血點出問題和差距，手把手指導幫助整改提高。

5.納入業績考評。為推動領導干部辦理信訪申訴案件工作落地落實，河南省檢察院自主研發檢察官業績考評軟件，明確將辦理信訪申訴案件作為入額領導干部辦案的重要類型，納入業績考評，并進行季度通報。

三、領導干部辦理信訪申訴案件工作存在的問題

（一）工作開展不平衡

從辦理數量看，根據訴求和部門職責分工，領導干部辦理的信訪申訴案件集中分布在刑檢部門和民事行政檢察部門，這些部門的分管領導承辦的案件較多，其他部門分管院領導辦理信訪申訴案件數量偏少。從案件分布看，領導干部辦理的醉駕、司法救助、減刑假釋暫予監外執行監督等程序相對簡單的案件占比較高。2021年，全省入額院領導辦理上述案件占入額院領導辦案總數的20.3%。

（二）領導干部辦理案件參與度有待提高

有的單位仍存在領導干部僅閱批信件或接待信訪群眾，有的僅答復來信人或信訪群眾，沒有做到全流程參與辦案。通過質量評查發現，個別入額領導干部辦理的案件中，訊問（詢問）筆錄、認罪認罰具結書、接談筆錄等文書無本人簽名，庭審筆錄不體現其參加庭審情況，法院裁判文書列明的出庭檢察官不是院領導本人等。

（三）辦理質效亟需進一步提升

河南各級院領導干部辦理的信訪申訴案件大多為重大復雜敏感案件、新類型案件和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件，客觀上息訴化解難度大。從2019年以來電話回訪情況看，全省轄內信訪申訴案件平均滿意率雖然已經從2019年的55%提升至2022年6月的78%，但距離人民群眾的期待和要求還有較大距離，案件辦理質效仍需進一步提升。

四、完善領導干部辦理信訪申訴案件的對策建議

（一）注重引領，進一步健全工作機制

1.深入落實“正面清單”和“負面清單”制度。領導干部應按照最高檢要求，積極主動帶頭辦理“正面清單”案件。案件范圍建議在最高檢確定范圍的基礎上，根據本地實際，以列舉形式動態調整。總體思路是，“正面清單”案件要體現出辦案的難度、重要程度、示范意義，可從案件類型、案由、涉案人數、涉案領域、案件影響力上來界定。

2.科學制定調整領導干部直接辦案的分案機制和輪案規則。 “正面清單”案件是必辦案件，建議實行指定分案;“負面清單”案件是禁止辦理案件，設置輪案規則時建議將相關類型案件去除;其余辦案數量缺口，在統一業務應用系統內自動輪案。僅分管案管、研究室綜合業務部門的院領導，建議在指定分案辦理“正面清單”案件的基礎上，參與其他業務輪案。辦理的指定分案較多，已達到辦案數量規定要求的院領導，可以不再輪案。

3.進一步完善入額院領導辦案業績考評機制。結合領導干部辦案正負面清單，建議對入額院領導司法辦案考評指標進行調整，如辦理“正面清單”案件進行特別加分，辦理“負面清單”案件不得分等，切實發揮好業績考評“風向標”“指揮棒”作用。

（二）綜合發力，全面提升案件辦理質效

從參與程度看，建議領導干部帶頭全程參與案件辦理，認真落實最高檢包閱卷、包審查、包督辦、包結案、包化解、包穩定的“六包”工作要求，針對不同案件情況，突出司法辦案“親歷性”，通過直接辦理信訪申訴案件，切實發揮示范引領作用。從辦理措施看，建議綜合采取公開聽證、幫扶救助、律師參與、心理咨詢等方式，攻克信訪疑難問題，努力做到信訪人“事心雙解”“案結事了”，努力增強當事人對檢察機關處理結果的認同感。從辦理質效看，建議切實加大釋法說理力度，在作出處理決定的法律文書中對認定事實、采信證據、適用法律進行詳盡闡述，通過通俗易懂的表達方式，使當事人“讀得明”“看得懂”“想得通”。靈活運用多種說理方式，加強與當事人溝通，做好說理預案，將釋法說理工作貫穿領導干部辦案全過程，提升說理效果。

（三）真抓實做，大力加強督查通報

進一步加強對領導干部辦案情況核查，建立并嚴格落實院領導辦案通報制度。對領導干部所辦案件進行質量評查時，除對案件辦理實體、程序進行評查外，還應圍繞領導干部是否閱卷、訊問、聽取當事人或律師意見、參與案件討論、出席法庭等親歷性事項進行審查。基層院按月分析報告本院領導辦案具體情況，省院和市分院在定期分析通報數據的基礎上，依托統一業務應用系統，加強對院領導辦案情況的全面通報，積極營造領導干部爭相辦理“正面清單”案件的良好氛圍。

* 課題組成員：段文龍，河南省人民檢察院黨組書記、檢察長、二級大檢察官; 王廣軍，河南省人民檢察院黨組成員、副檢察長、一級高級檢察官;高保軍 ，河南省人民檢察院二級高級檢察官; 劉潔， 河南省人民檢察院第十檢察部副主任、三級高級檢察官;龐小穎， 河南省人民檢察院第十檢察部三級高級檢察官;蔣亞偉， 河南省人民檢察院第十檢察部一級檢察官助理[450004]