監獄巡回檢察開展方式實證分析

劉福謙　劉燦敏

摘 要：監獄巡回檢察制度運行以來，常規、專門、機動和交叉巡回檢察等四種方式運用不斷深化不斷完善，取得了較好效果，但也發現了巡回檢察制度落實不到位、巡回檢察與派駐檢察定位不準結合不夠、檢察人員存在重合、問題整改不到位等問題。要提高政治站位，轉變監督理念，通過深化巡回、強化派駐為合理運用四種方式打好基礎，充分發揮四種方式的獨特優勢，抓好落實整改確保運用成效。

關鍵詞： 巡回檢察 交叉巡回 機動巡回 刑事執行

監獄巡回檢察制度是最高檢黨組貫徹落實習近平法治思想，站在檢察事業發展新方位，適應人民群眾新需求、新期待，做出的一項重大制度創新，是新時代刑事執行檢察工作的重大發展，對推動新時代監獄刑罰執行工作和檢察機關法律監督工作高質量發展，推進法治中國建設具有重要意義。監獄巡回檢察從2018年5月部署試點、2019年7月全面推開以來，展現了強大活力和生命力，各級檢察機關高度重視，扎實組織，不斷加深對巡回檢察運行規律、開展方式、成果運用等方面的探索，由初期的點狀、平面摸索發展到目前的系統、立體推進，尤其是跨區域交叉巡回檢察方式的運用，把巡回檢察工作提升到了一個新的高度。為更好指導巡回檢察工作實踐，本文基于對全國監獄巡回檢察總體運行狀況的梳理，通過對各地監獄巡回檢察開展方式的實證分析，綜合分析巡回檢察各種方式的運用情況、存在問題及完善路徑。[1]

一、巡回檢察開展方式的總體情況

2018年5月監獄巡回檢察試點開始，在總結試點經驗的基礎上，最高檢于2018年12月出臺了《人民檢察院監獄巡回檢察規定》，2021年12月出臺了《人民檢察院巡回檢察工作規定》，均明確規定了常規、專門、機動和交叉巡回檢察等四種監獄巡回檢察的方式。從全國數據來看，2018年5月至2021年12月31日，全國檢察機關共開展監獄巡回檢察4113次，回頭看1625次，發現監獄問題32686個，提出書面檢察建議4433個，提出糾正違法3217個，已監督糾正26851個，發現職務犯罪案件線索728個，通過監獄巡回檢察立案查辦職務犯罪147人。全國檢察機關開展的監獄巡回檢察中，常規巡回檢察次數占57.7%，專門巡回檢察20.1%，交叉巡回檢察12.8%，機動巡回檢察9.4%，較為符合巡回檢察制度預先給四種巡回檢察方式設定的功能定位，也實現了四種方式之間優勢互補的制度設計。

總體來看，巡回檢察方式的運用呈現出如下四個特點：

（一）組織主體因案而異

根據《人民檢察院巡回檢察工作規定》，常規、專門和機動巡回檢察一般由屬地檢察機關組織開展，充分考慮了監督的便利性，屬地檢察機關在日常工作中對監獄有較高的熟悉程度，巡回檢察的人員組織調度較為便捷;也充分考慮屬地檢察機關一般與被檢察監獄的級別對等，基于監督的同級對等原則確保工作開展的權威性。交叉巡回檢察的組織主體一般是被檢察監獄和被檢察派駐檢察機構的上級機關，實踐中只有兩種形態：最高檢組織的跨省交叉巡回檢察和省級院組織的省內交叉巡回檢察，組織主體分別是最高檢和省級院。

（二）組織形式靈活多樣

從時間上看，設區的市級人民檢察院或刑事執行派出檢察院對同一監獄的常規巡回檢察每年至少1次，每次應當不少于15日，其中現場檢察的時間不少于10日。專門和機動巡回檢察每次一般不少于3個工作日。省級人民檢察院對監獄的交叉巡回檢察，每次檢察時間不少于1個月。從人員上看，監獄常規、交叉巡回檢察組人員分別為10人左右和15人左右。監獄專門和機動巡回檢察組人員不少于3人。

（三）檢察內容各有側重

交叉巡回檢察強調針對檢察機關自身的監督履職工作是否到位，將檢察監獄發現的問題作為佐證，來反向檢驗駐監檢察室的監督工作是否到位。常規巡回檢察適用于對監獄的全面檢察，如刑罰執行、獄政管理、教育改造執法活動等。專門巡回檢察適用于罪犯非正常死亡、脫逃或突發公共衛生事件等重大事故。機動巡回檢察適用于日常監獄檢察工作中發現的問題、線索和常規巡回檢察發現問題的整改落實情況。

（四）交叉巡回檢察制度優勢最為明顯，檢察效果運用廣泛

各地按照要求在運用四種巡回檢察方式開展工作中，發現常規巡回檢察在轄區監獄數量較少、頻次較高的情況下，很可能又會陷入熟人熟面、思維固化的老路，影響巡回檢察制度優勢的充分發揮。在這種情況下，最高檢在研究總結初期巡回檢察運行規律的基礎上，組織開展了跨省交叉巡回檢察，同時要求加強省內交叉巡回檢察方式的運用。2020年和2021年，最高檢組織了10個巡回檢察組對江蘇省無錫監獄等10所監獄開展交叉巡回檢察，為各地開展巡回檢察“打樣”，并要求2022年6月前實現各地省內監獄交叉巡回檢察全覆蓋。

二、巡回檢察方式運用的樣本分析

（一）常規巡回檢察

A省檢察機關常規巡回檢察開展情況：2019年巡回檢察工作全面推進以來，A省檢察機關共組織常規巡回檢察39次。從3年來開展工作情況來看，A省檢察機關常規巡回檢察有如下特點：

1.巡回檢察與派駐檢察結合模式不一。A省院3個派出檢察院存在三種模式。派出院1巡回檢察改革后由檢察二室負責巡回檢察、罪犯死亡檢察和暫予監外執行檢察等，不再參與日常派駐檢察，檢察一室負責日常派駐檢察。派出院2自2016年成立以來，由于力量薄弱一直難以按照傳統日常派駐模式運行，在巡回檢察改革后順勢進行調整，在盡可能加強日常檢察的基礎上適時開展常規巡回檢察。派出院3則沿襲之前派駐檢察模式，即原有4個檢察室不變，依然對應承擔該地區4所省屬監獄的派駐檢察任務，同時承擔巡回檢察職責。在開展巡回檢察時，彼此進行交叉檢察。A省的8個市級院基本采取派出院3模式，即保持原有派駐檢察職責不變，增加巡回檢察職責。

2.巡回檢察組人員組成多樣化。A省院組織的巡回檢察成員有三種組成形式：第一，由省院刑事執行檢察部門、派出檢察院、市級院刑事執行檢察業務骨干組成，如A省院組織對某監獄的常規巡回檢察。第二，由駐監檢察室和本院刑事執行檢察部門檢察人員共同組建巡回檢察組，并抽調縣區院刑事執行檢察業務骨干參加巡回檢察，如市級院組織的常規巡回檢察。第三，由派出檢察院內非駐該監獄檢察室檢察人員組成，即各檢察室之間實現交叉檢察，如派出檢察院組織的常規巡回檢察。

（二）交叉巡回檢察

B省人民檢察院對3所監獄交叉巡回檢察情況：2019年6月15日至7月14日，B省人民檢察院對3所大、中、小型監獄開展為期1個月的省內交叉巡回檢察。

1.人員組織。B省院第五檢察部異地抽調75名偵查、執檢業務骨干并充實司法會計、法醫等專業人員組成3個巡回檢察組，組建跨區域專業化辦案團隊，有效排除地方和行業阻力，避免熟人模式，保證巡回檢察工作實效。

2.工作重點和方法。重點對監獄刑罰執行、獄政管理、教育改造等執法監管活動開展深入檢察。面對海量數據，專門設計案件篩查和大數據比對程序軟件;面對“案件化”辦理要求，配備電子數據取證系統、執法記錄儀，隨時收集、固定證據。

3.成果運用。共發現、確認防火安全隱患等監獄管理方面問題73類，涉嫌違規違法“減假暫”等線索130個，涉嫌濫用職權等職務犯罪線索40個。

（三）機動巡回檢察

C省Z市人民檢察院對Z監獄罪犯勞動報酬機動巡回檢察情況：

1.起因。2018年8月，刑滿釋放罪犯段某某向Z市人民檢察院控告C省Z監獄在其刑滿釋放時未依法支付其剩余勞動報酬。為更深入查明問題、維護罪犯勞動報酬權，Z市人民檢察院決定對C省Z監獄開展“罪犯勞動報酬”為主題的機動巡回檢察。

2.組織開展。Z市人民檢察院成立了以市院分管副檢察長為組長的巡回檢察組，將工作人員分為資料審查、現場檢察和談話調查3個小組，計劃巡回檢察期限為5個工作日。

3.問題處理。巡回檢察發現C省Z監獄各類違法情形7件，巡回檢察組要求C省Z監獄及時整改情況。C省Z監獄基本整改到位。

4.主要成效。一是機制制度更為合理。監獄完善了罪犯勞動能力等級動態評定機制;明確監獄集體勞動報酬和監區集體勞動報酬的使用范圍;針對發現罪犯代簽字現象，制定了懲罰機制。二是罪犯合法權益得到有效保護。監獄制定了離監罪犯勞動報酬發放方案，截止2019年7月，C省Z監獄已向200余名離監罪犯發放勞動報酬3萬余元。三是執法更為規范。C省Z監獄完善罪犯個人勞動報酬和集體勞動報酬賬簿資料;規范監區集體勞動報酬使用審批手續。

（四）專門巡回檢察

D省H市檢察院機動巡回檢察情況：

1.起因。2020年3月12日，D省H監獄罪犯陳某武死亡，經鑒定后，H市人民檢察院認為：被監管人陳某武屬非正常死亡。2020年6月10日，H市人民檢察院決定圍繞陳某武死亡事故組織開展一次專門巡回檢察。

2.組織開展。H市人民檢察院制定詳細的巡回檢察方案，抽調市縣院業務骨干組成巡回檢察組，組織審查原始監控錄像、陳某武入監體檢表、就醫記錄、用藥記錄、搶救記錄等資料。

3.發現問題的處理。經調查，H市人民檢察院依法對H監獄發出糾正違法通知書和檢察建議，并將在巡回檢察中發現的有關干警涉嫌玩忽職守犯罪的案件線索指定H市鄄城縣人民檢察院立案查辦。

三、巡回檢察開展方式運用中存在的問題

（一）巡回檢察制度落實不到位影響四種方式全面深入開展

有的檢察機關巡回檢察現場檢察環節僅用1天時間;有的巡回檢察內容不全面，巡回檢察范圍未覆蓋監獄重點部位，沒有檢察派駐檢察室履職情況;未對檢察記錄妥善保管，未立卷歸檔，致使無法客觀還原巡回檢察開展情況;對上一輪巡回檢察發現問題督促整改落實不到位，有的2年內開展巡回檢察一共提出26個問題，截至2021年6月監獄只整改12個問題。

（二）巡回檢察與派駐檢察定位不準結合不夠影響四種方式的總體效果

巡回與派駐界限不清，導致“巡回+派駐”檢察在實踐中存在以下問題：一是自行探索的巡回與派駐相結合的模式五花八門。A省就存在巡+派、既巡又派、只巡不派三種模式。有些工作模式囿于人手不足，直接舍棄派駐的便利，違背了巡回檢察制度設計的初衷。有些工作模式則沒有解決熟人熟面的弊端，也不符合巡回檢察制度要求。二是派駐檢察實際呈弱化趨勢。一些地方的派駐檢察工作出現明顯的虛化、弱化趨勢，既有對巡回檢察支撐不夠的問題，也有日常檢察派而不駐、駐而不察等問題。

（三）檢察人員存在重合，制約常規、專門、機動等三種方式的開展效果

從實際情況來看，常規、專門、機動等巡回檢察人員配置上難以與派駐檢察做到明確區分，人員存在重合甚至有使用原班人馬的情況。由此產生的問題是：一是熟人熟面未破除，弱化監督權威。常規、專門、機動等巡回檢察組人員仍以派駐監獄檢察人員為主，原有監督主體未實現根本改變，不愿監督、不敢監督、監督流于形式問題難以徹底扭轉。二是思維固化受局限，降低監督敏感。以派駐檢察人員為主力組成的常規巡回檢察組，由于組內成員長期與被檢察監獄打交道，致使發現問題的方向與思路極易固化，發現問題的敏銳性不強。

（四）問題整改不到位制約巡回檢察方式的綜合運用成果

巡回檢察有沒有效果取決于發現的問題是否得到整改。相較于巡回檢察開展前的動員、開展時的部署，開展后的整改卻顯后勁不足，致使巡回檢察工作呈“虎頭蛇尾”之態。有的地方提出整改建議不少，對落實情況跟蹤不夠，被動等待監獄反饋。有的地方對監獄整改落實情況僅依據監獄的書面反饋，并不開展實際檢察，存在紙上整改紙上監督的情形。

四、完善巡回檢察開展方式運用的意見建議

（一）提高政治站位切實發揮巡回檢察制度功能

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平法治思想，落實《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》，準確把握新時代人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的更高需求、對強化刑罰執行監督的更高期待，將巡回檢察融入黨和國家工作大局之中，更加充分發揮巡回檢察制度優勢。

（二）轉變監督理念提升巡回檢察履職效能

堅持“雙贏多贏共贏”理念，依法規范充分履行檢察監督職責，靈活運用四種巡回檢察方式。通過檢察履職，主動站在監獄工作的角度換位思考，真誠地結合監獄工作現狀、實際困難發現問題、總結分析原因，再有針對性地提出改進工作的建議，促進監獄提升刑罰執行和監管執法水平。堅持“在辦案中監督，在監督中辦案”的理念，在運用四種巡回檢察方式中，要強化辦案思維，嚴格辦案要求，規范辦案程序，追求辦案質效。注重發現違規違法“減假暫”和相關職務犯罪線索，及時搜集調取相關證據對問題線索進行核實，實現監督和辦案互融互促。

（三）深化巡回、強化派駐為合理運用四種方式打好基礎

加強統籌謀劃，充分釋放巡回檢察制度優勢。壓實承擔派駐檢察職能檢察院的監督主責，依法對監獄等具體監督對象履行監督職責，扎實做好常規、專門和機動巡回檢察。強化派駐檢察，充分發揮監督基礎作用。對派駐人員定期輪換、動態調整，推行刑事檢察等部門統一安排派駐監管場所人員輪崗交流制度。加強派駐檢察室工作，繼續推進派駐檢察室與監管場所執法信息聯網、監控聯網和檢察專線網支線建設;增加派駐監獄檢察室人員編制配備，優化派駐檢察人員年齡結構，夯實刑事執行檢察根基。

（四）抓好巡回檢察重點，充分發揮四種方式獨特優勢

始終堅持問題導向和目標導向，運用四種方式均要注意突出監督重點，實現巡回檢察的精準檢察、精準發力，形成點面結合、突出重點的監獄檢察監督格局。利用跨區域交叉巡回檢察層級高、力度大的優勢，針對檢察機關自身的監督履職工作是否到位，對駐監檢察室工作進行全面體檢，對屬地檢察機關的派駐檢察工作進行檢察。充分發揮專門、機動巡回檢察之優勢，突出檢察監管執法、教育改造、問題整改等某一方面問題，重在深度、力度，定點發力，做好“微創手術”。

（五）抓好落實整改確保四種方式運用成效

針對巡回檢察后反饋的極少數問題短期內未整改到位的現象，積極督促監獄采取有力措施逐步升級相關設備、嚴肅崗位職責、降低風險機率。在與監獄充分協商、取得理解的基礎上，將相關情況報告上級人民檢察院，通報被建議單位的上級機關、行政主管部門或行業自律組織等，必要時可報告同級黨委、人大，推動解決相關困難，督促整改落實，促進監獄規范執法，徹底消除安全隱患，實現檢察機關與被監督單位的雙贏多贏共贏。

*最高人民檢察院第五檢察廳副廳長、二級高級檢察官[100726]

**最高人民檢察院第五檢察廳檢察官助理[100726]

[1] 本文數據源于最高檢第五檢察廳調研統計，或地方上報材料。