對社會資本參與城市更新項目的思考

孫志悟 田薇 孫馳

摘要：為更好的推動城市更新發展，本文通過對城市更新項目開發過程進行研究，重點分析新政策條件下的社會資本參與城市更新項目面臨的挑戰，并給出應對挑戰的措施，為社會資本參與城市更新項目規避風險提供思路，更好助力國家新型城鎮化建設。

關鍵詞：城市更新;新型城鎮化;社會資本;“十四五”規劃;應對措施

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2022）07-0072-05 收稿日期：2022-06-06

作者簡介：孫志悟，中能建城市投資發展有限公司投資拓展部副總經理。

田薇，葛洲壩（北京）投資有限公司財務管理部，中級經濟師。

孫馳，中國地質大學（北京）土地科學技術學院。

2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，城市更新首次出現在國民經濟和社會發展五年規劃中。2021年3月，李克強總理的政府工作報告提出“十四五”時期要“實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮化發展質量”，未來五年城市更新的力度將進一步加大，進一步體現了城市更新在未來發展中的重要地位。2022年3月，李克強總理的政府工作報告提出要提升新型城鎮化質量，有序推進城市更新。

政策的利好疊加市場的客觀需求，社會資本紛紛布局城市更新業務。但是，由于城市更新項目普遍存在的前期工作繁雜、開發周期長、投入資金大、更新難度高、不確定因素多等一系列開發困難與挑戰，社會資本在參與城市更新業務前如何制定出有效的解決措施和應對方案，最終使得自身的城市更新業務能夠順利開展，是必須予以解決的系統性難題。

1 城市更新業務的市場前景分析

1.1 各級政府支持

國家“十四五”規劃綱要明確提出要加快推進城市更新。2021年，城市更新首次被寫入政府工作報告。中央對未來五年城市更新業務的高度重視，促使各地政府陸續出臺本地的城市更新政策，支持地區城市更新業務的推進。

1.2 未來發展前景廣闊

2021年4月13日，國家發展和改革委員會發布《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，明確提出要實施城市更新行動。住建部計劃在“十四五”期間力爭完成2000年底前建成的城鎮老舊小區改造，各地方也從政策和操作兩個方面積極推動城市更新。截止到2020年上半年，全國共有老舊小區約17萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約為40億平方米，估算投資額將高達4萬億元，集中分布于上海、北京、廣州、深圳四個一線城市和西安、武漢、天津、重慶等二線城市。2021年4月，國務院常務會議確定加大城鎮老舊小區改造力度，其中，各地計劃改造城鎮老舊小區3.9萬個，涉及居民近700萬戶。

未來5年，全國新增土地供應總量折算到建面約65億平方米，而新增城鎮人口住房需求、改善型住房需求以及動拆遷帶來的住房需求累加在一起的需求總和為89億平方米，供求差值接近25億平方米，按照年均5億平方米，每平方米1萬元靜態測算，城市更新市場規模年均約5萬億元。

1.3 區域特點明顯

城市更新業務呈現出比較明顯的區域特征。各地政府根據區域發展實際，參考成熟地區城市更新政策，陸續出臺城市更新政策，制定城市更新規劃，建立和完善城市更新體系，設置城市更新業務對接、推進機構，區域特點明顯：華東區域，由于經濟發達，城市更新業務更注重對自身文化的傳承、延伸和內涵的挖掘;華南區域，作為當前國內城市更新業務開展最早、更新模式最多、成功案例最多的城市更新業務成熟區域，從市場到政府，都有一整套完整的業務流程和配套服務機構。

1.4 社會資本綜合開發能力要求高

根據住建部最新公布的《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，未來國家提倡綜合整治類城市更新模式，限制大拆大建的城市更新模式，這在客觀上要求參與城市更新業務的社會資本必須具備強大的綜合運營能力。城市更新項目的前期基礎工作繁雜、開發周期長、投入資金大、融資困難和不確定性因素多也要求社會資本必須通過提高運營能力來增加項目整體收益，保障項目盈虧平衡，降低項目開發風險。

2 社會資本參與城市更新業務的挑戰分析

2.1 政策調控趨緊

自2021年以來，中央和地方都出臺了大量的城市更新政策來積極推進城市更新業務發展，但是在“房住不炒”和房地產行業持續嚴格的宏觀調控政策基調下，住建部2021年9月2日發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63號），明確收緊城市更新項目。要求各地要嚴格控制原有的拆建模式，限制城市更新項目新增建筑面積的比例，控制成片區大規模拆遷，明確對租賃住房、既有建筑、老城市格局和城市特色風貌的保障。各地的城市更新業務不要片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟利益，積極探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式。住建部新規對以往以拆建類為主的城市更新模式產生巨大影響，各級地方政府未來出臺限制城市更新項目房地產開發屬性政策的概率增大。

2.2 開發周期長

當前市場上，大部分城市更新項目的開發周期為5-10年，超過10年以上的城市更新項目也比較常見，遠遠超過一般的項目開發周期。自2016年以來，國家從銷售、融資和土地供應等角度加大對房地產行業的宏觀調控，從事房地產開發的社會資本背負了較大的開發壓力，尤其是與開發周期緊密相關的融資。在行業普遍追求“快周轉”的整體背景下，社會資本花費大量的時間、精力和資金去推進城市更新項目，對其開發戰略、社會資源整合、開發模式都是一個考驗。2020年年底，中部地區的一家房地產開發企業，投入巨大資源參與深圳市城市更新項目開發，因項目前期面臨的困難遠超預期，項目推進速度緩慢，沉淀大量資金，最終引發企業現金流緊張，導致企業運營出現較大困難。

2.3 統籌難度大

由于城市更新項目參與方眾多，城市更新項目開發不僅從規劃、前期、拆遷、工程建設、融資、產業導入和運營等各個階段對實施主體提出了高要求，還從政府、社會資本、居民、租戶工廠、原有企業和社會公眾各方的利益訴求上考驗著參與城市更新社會資本的綜合溝通、協調等能力。如何在照顧好各方利益的前提下，最大限度地提高項目開發收益，對社會資本的綜合統籌能力提出極高要求。

2.4 推進過程不可控

城市更新項目在推進過程中往往很難按照項目最初的工作計劃順利推進項目。其主要原因：一是項目更新范圍劃定不確定性大，比如深圳實施“全市城市更新專項規劃+片區城市更新統籌規劃+城市更新單元規劃”三級管控體系，往往在項目推進中，配套內容會發生較大變化。二是項目用地比例存在不利于企業開發的調整的可能。三是拆遷重建和綜合整治過程中的阻力較大進而影響項目工期的推動。四是項目用地性質、容積率限定等規劃條件調整導致經濟指標不理想。五是項目二級開發權存在不確定性，導致項目收益降低。

2.5 融資成本高、路徑困難、對融資主體要求高

當前，金融機構以向社會資本提供開發資金的方式間接參與城市更新項目開發，房地產企業還是以傳統項目開發貸款模式為主。而城市更新業務大量的資金投入都在前期階段，必須以創新融資方式籌集資金，在國家監管層嚴查嚴控資金違規流入房地產開發領域的背景下，資金的路徑選擇十分困難。同時，金融機構對城市更新項目提供資金，更加看重項目本體質量和融資主體的實力，往往順帶承擔項目開發的各項風險，客觀上造成融資成本較正常融資成本高。

3 社會資本參與城市更新業務的應對措施分析

3.1 按城市分類，加強城市更新業務研究

對于城市更新業務政策較為全面并展開豐富實踐的城市，如深圳、上海、廣州、佛山、重慶等地，加強城市政策研究和模式研究，結合社會資本自身的特點和優勢，探索多元力量參與城市更新綜合開發工作規程，相對固化城市更新商業模式，迅速促進城市更新模式在全國范圍內推廣、落地，抓住城市更新大市場的機會。

3.2 積極布局城市更新業務成熟區域

以廣州、深圳為代表的華南區域，是城市更新業務高度成熟區域。社會資本應對該區域內城市更新業務的操作模式、標桿企業、業務流程、區域習慣和資金籌措等相對熟悉，與擬參與城市更新項目所在地的各級政府建立良好的政企關系，加強與區域城市更新業務標桿房企的交流與合作，加大對華南區域城市更新業務的資源投入，最終實現項目落地。

3.3 參與地方政府城市規劃，提升城市更新項目的價值與收益

積極與地方政府溝通，努力參與到擬參與城市更新項目的區域城市規劃，爭取從設計階段就介入相關城市更新項目。通過參與規劃設計，提供既有利于社會資本開發又符合地方政府未來規劃要求的城市更新項目設計方案，從源頭上提高項目開發條件，最終達到降低項目開發風險，提升項目開發收益，助力地方城市發展的綜合目的。

3.4 提升綜合統籌能力，提高城市更新項目獲取力度

參與開發的社會資本必須綜合統籌、提供從更新改造到運營、管理的全產業鏈服務和增值服務，積極與政府平臺公司、行業標桿企業、咨詢機構、運營機構、產業實體等資源方建立戰略合作伙伴關系。一是從宏觀經濟環境、產業發展政策導向、地區經濟發展狀況等維度，對產業類別、產業實體進行分類，明確產業發展方向、適宜導入的產業類別、可作為導入目標的潛在合作方，建立產業導入目標資源庫。二是根據導入目標資源庫，加大產業資源引入力度和整合力度，增強城市更新項目獲取的競爭力。三是從服務咨詢資源角度，選擇專業實力和行業影響力強的城市更新業務咨詢機構，根據其在區域市場的公共關系資源、產業類別、咨詢成功案例等方面的優勢，開展城市更新項目前期工作，降低開發風險。

3.5 加強戰略合作，降低城市更新業務開發風險

社會資本要加強社會產業資源的整合力度，提升自身的城市更新業務能力，降低公司參與城市更新業務的機會成本和風險。一是積極開展政府高層公共關系對接。城市更新涉及業務范圍廣、參與政府部門多、資金量大、業務模式設計復雜，社會資本必須與各級地方政府建立良好的公共關系渠道，助力項目推進進度、保障項目資金回籠、全面降低項目風險。二是與政府平臺公司合作共同開發。政府平臺公司作為城市化進程中城市基礎設施建設運營的主要載體，是各級地方政府的重要資源集聚地，同時也是政府實施城市更新項目的主體單位。2020年7月13日，上海市城市更新中心在上海地產集團揭牌成立，承擔加快推進上海市中心城區舊區改造工作，長遠將作為政府城市更新統籌平臺，承擔相關規劃編制、政策制定、舊住房綜合改造、產業轉型等職能。與政府平臺公司的合作，可以借助其優勢，有效釋放土地資產，增加項目融資額度，降低項目融資成本，提高土地流轉、項目規劃審批和征拆協調效率，激發巨大的潛在土地價值和發展活力，最終實現優勢互補、合作共贏。上海地產集團建立舊區改造和城市更新資金保障機制，打通貸款審批通道，爭取最優貸款條件，加強資金成本管控，截至2021年5月，已落實銀行貸款額度2388億元，實現資金回籠，有效降低了城市更新項目開發風險。

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