國際法視角下的全球海洋環境治理現狀與對策研究

林一凡

摘 要：二十一世紀被稱為“海洋的世紀”，隨著全球化的發展，與以往有所不同的是，對于海洋發展的關注已經不再局限于沿海國家，而是已經擴展到了全球范圍內每一個與海洋治理及發展息息相關的國家和地區。自改革開放以來，我國也曾多次出臺海洋治理領域的相關政策。近些年來，由于可持續發展理念的不斷深化，生態環境受到全球越來越多國家和國際組織的重視，全球海洋環境治理也已漸漸成為全球治理中不容忽視的關鍵一環。然而，當前的全球海洋環境治理看似已經初步形成了多層級化框架體系，實際上卻呈現高度的區域化、碎片化狀態。長此以往，必將對多邊主義和逆全球化趨勢起到推動作用，嚴重損害發展中國家的相關利益，不利于人類命運共同體和全球治理秩序的構建。因此，在未來的發展過程中，世界各國應遵循海洋命運共同體理念和可持續發展思想，在以聯合國為中心的全球治理體系下共同為全球海洋環境治理貢獻自己的力量。

關鍵詞：海洋環境;全球治理;海洋命運共同體;可持續發展

一、引言

當今世界正經歷著一場百年未有之大變局，各國經濟社會發展聯系日益密切，全球治理體系和國際秩序變革加速推進。作為當今全球治理和國際秩序的重要組成部分，全球海洋環境治理也隨時都處在劇烈的變動之中。目前為止，世界范圍內雖然已經形成了以聯合國為核心的全球海洋環境治理多層級框架體系，但另一方面，隱藏在其背后的高度區域化、碎片化特征卻助長了多邊主義和逆全球化等不利于全球化發展的趨勢。如放任這種趨勢繼續發展下去，必將嚴重損害全球治理秩序，造成嚴重后果。基于此，理性分析全球海洋環境治理現狀，開辟一條能夠維護世界各國利益的全球海洋環境治理之路已經成為了現階段全球治理的重要任務，也是實現海洋命運共同體和可持續發展的必然要求。

二、全球海洋環境概況

眾所周知，海洋是地球上生命的起源之地，也是無數生物賴以生存的基礎。進入人類社會以來，海洋成為了各個大洲之間進行來往的天然通道，其中蘊藏的豐富的石油、天然氣、可燃冰等天然海洋礦物也為人類的生產生活提供了重要資源，海洋中的生物遺傳資源還為科學研究提供了豐富的樣本和原材料。然而，隨著對海洋中未知奧秘的探索，人類的生產生活需求不斷提高，對海洋資源的開發和利用日益呈現出無節制的趨勢，海洋垃圾傾倒、肆意向海洋中排放污水等行為也漸漸成為常態。這種狀態持續多年后，導致了海洋礦產資源枯竭，部分海洋生物遺傳資源急劇減少甚至瀕臨滅絕，海洋環境遭到污染……海洋生態系統遭到嚴重破壞，已經脆弱不堪。

在這樣的國際環境之下，全球海洋生態已然岌岌可危。1982年，第三次聯合國海洋法會議通過了《聯合國海洋法公約》。《公約》于1994年正式生效，自最初實行至今都是全球海洋治理領域最具權威性的國際立法，并在運行過程中逐步建立起了相應的治理機制，在完善全球海洋治理結構、重新構建國際海洋秩序方面始終起著決定性作用。i 《公約》以海洋環境治理的相關規定及其執行體現了聯合國在全球海洋治理中不可動搖的中心地位，也在全世界范圍內建立起了一套以聯合國為中心的全球海洋環境治理體系，在全球海洋治理中有著舉足輕重的地位，素有“海洋憲章”之稱。

三、全球海洋環境治理特點

在《聯合國海洋法公約》的約束和調整下，經過多年的運行和發展，世界范圍內已然形成了以聯合國為中心的全球海洋環境治理體系。通過對已有治理體系和實際執行情況的分析，不難發現，當前全球海洋環境治理存在著多層級化、區域化和碎片化的顯著特征，這三個特征之間相輔相成，在邏輯上也存在著因果關系和內部關聯。

（一）多層級化

多層級治理的思路最初來源于歐盟，后由于其尤為適合海洋治理而被移植到了全球海洋環境治理中來。

在當前的全球海洋環境治理體系中，引發多層級化特征的主要原因和主要表現就是權威來源的多樣化，已經不再僅限于政府，也不是通過強制力進行統治，而是基于各個層級主體的認同和利益共識。在這樣的多層級化治理體系下，世界上的各個國家和非政府組織都通過利益表達和執行監督成為了全球海洋環境治理的維護者、建設者和重要參與者。ii多層級化的治理體系有利于傾聽當前世界各國的利益訴求，增強了各項決策和政策的開放性，從最大程度上維護全球海洋環境整體利益有著至關重要的意義。然而，多層級下的決策治理模式是多樣化的，在海洋環境決策模式中，相互調整模式允許各國間的自由博弈，而在海洋環境領域實現相互調整模式容易形成零和博弈，最終造成環境公地。iii

（二）區域化

在前述的多層級化全球海洋治理體系之下，國際海洋環境治理得以有序進行，全球海洋環境也有所改善。但與此同時，在治理體系運行的過程中，每個層級中都會需要一個或幾個“引領者”發揮橋梁作用，積極引導該層級中的其他主體進行交流和利益表達，直至作出最終決策。長此以往，隨著部分主權國家治理需求的轉變和海洋生態系統的特殊性日益顯現，全球海洋環境治理也就開始呈現出區域化傾向。iv

在海洋環境治理區域化傾向的影響之下，原本已經形成的以聯合國為中心的全球海洋環境治理體系的作用開始變得越來越有限，涉海國際組織和機構在全球海洋治理中的地位也有所下降，總體上造成了海洋治理逆全球化甚至是去全球化的趨勢。這與全球化、整體性的海洋治理需求相悖，也將對當前的全球海洋環境治理帶來極大的負面影響，導致部分國家尤其是發展中國家的利益訴求得不到應有的保障，南北差距持續擴大，不利于全球治理秩序的構建和維持。

（三）碎片化

1972年，聯合國召開人類環境會議，通過了《聯合國人類環境宣言》和《人類環境行動計劃》，并通過了大量保護海洋環境的多邊及雙邊條約。由此，國際法的社會基礎與基本特征從開始便決定了海洋環境治理規則體系的碎片化。

1982年通過的《海洋法公約》通過為海洋環境治理搭建規則框架，創造性地引入了“參考規則”，將其通過前以及通過后的各項海洋環境類條約納入《海洋法公約》項下的海洋環境治理規則體系之中，共同構成了《海洋法公約》項下海洋環境治理規則體系。作為全球海洋治理的最高權威立法和行動指南，《聯合國海洋法公約》雖然對全球海洋治理事務起到了主導作用，但其中所呈現的區分主義立法思路和功能主義管理路徑則成為了當今全球海洋治理碎片化傾向的根源。v

在這種缺乏整合治理和協同治理的觀念引導下，各國在海洋環境治理問題上開始普遍各行其是。由此，既有的海洋污染治理體系之下出現了多個不同的判定標準，海洋污染治理不及時、不充分，從而導致了海洋環境污染現象日趨嚴重，海洋生物資源也一直呈現急劇減少的趨勢。站在這個角度，全球海洋環境治理體系的碎片化使得海洋治理中原先存在的問題日益嚴重，甚至惡化，與此同時還引發了一系列新的問題和矛盾。例如，大陸架和專屬經濟區等制度的出現，誘使許多國家甚至還包括部分非沿海國紛紛向海洋拓展自己的管轄空間，由此導致了國家間由于海洋管轄權引發的爭端頻發。

四、當前全球海洋環境治理所面臨的危機

基于前文所描述的三個特征，在當今瞬息萬變的國際社會背景之下，全球海洋環境治理正面臨著一場空前的危機。

（一）多中心的海洋治理體系割裂了全球海洋生態的一體性

由于當前全球海洋治理的碎片化傾向日益明顯，不同海域附近的國家紛紛建立起不同的海洋治理制度，全球范圍內的各大海洋保護區也分散在不同的海域中。vi然而，海洋具有天然的流動性和一體性，海洋邊界也就因此呈現模糊性特點。如此多中心的治理體系嚴重割裂了全球海洋生態的一體性，還會反過來繼續推動全球海洋治理的碎片化趨勢愈演愈烈，最終嚴重影響海洋資源開采、漁業捕撈等相關活動的正常開展。

除了前述對海洋生態環境的消極影響，多中心的海洋治理體系還會使得非傳統海洋安全問題越來越嚴峻。當前，在世界各國的共同努力下，海洋傳統安全所面臨的威脅已經明顯減少，但海洋非傳統安全所面臨的威脅卻呈現出增加的趨勢。例如為消除索馬里海盜活動的威脅，全球每年大約都會耗費近200億的成本;vii而為了監督成員國之間的人口販運活動，聯合國還與世界海關組織聯合推出了《集裝箱管制計劃》，并結合《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》進行相關監督工作。然而由于缺乏執行和監督機制，所能起到的作用也是十分有限的。因此，多中心的海洋治理體系的消極影響還需通過多國政府統一聯合建立起多邊協調機制才能得以消除。

（二）區域治理體系間存在重疊和空白區域

眾所周知，當前全球海洋治理體系是由以《海洋法公約》為核心的相關國際法組成。不可否認，這一治理體系為各國開發利用海洋以及和平解決海洋爭端提供了重要的依據，為維護國際海洋秩序奠定了基礎。但隨著時代的發展與進步，現行海洋治理體系的滯后性和有限性逐步暴露出來，導致海洋治理責任赤字不斷增大。當前，全球海洋治理的各個主體為了搶占在國際海洋規制制訂中的話語權，會不斷主張新的海洋管轄權并有擴張趨勢。而這樣的趨勢則往往會導致不同的區域治理體系建存在重疊和空白區域。

對于重疊區域而言，各個區域治理體系下的海洋環境污染判定標準不盡相同，此處的海洋環境治理也就面臨著標準劃定甚至是法律選擇的問題，如果協商不成，則只能申請仲裁，大大提高了治理體系的運行成本。而對于空白區域而言，科學技術的發展導致全球海洋治理疆域不斷擴 大，從而產生諸多原本不存在或沒有暴露出來的問題，因此，現有的治理體系無法有效應對這些新情況與新變化。沒有特定主體對其行使管轄權，在當前各國旺盛的海洋資源需求下，這里的海洋資源既有可能會由于人們的過度開發利用走向匱乏，海洋生態系統也將變得脆弱不堪，引發“公地悲劇”。viii盡管近年來聯合國國際海底管理局連續出臺了多項規章以細化國際海底區域內的勘探活動與環境保護問題，但是隨著人類在深海內活動的日漸頻繁與深入，特別是未來進入商業開發階段后，新的糾紛也會隨之不斷凸顯起來。因此也就需要制定新的規則來規范深海開發活動，尤其是作為個體的深海礦區勘探開發專屬權利與作為公共產品的公海自由之間的邊界更需要加以明確界定。ix

（三）發達國家與發展中國家間的利益沖突日趨明顯

當今世界雖然經濟社會發展速度整體較快，但發達國家和發展中國家的經濟發展水平卻依然有著較大差距。在全球海洋環境治理體系中，由經濟發展不平衡所引發的南北利益沖突則尤為明顯。

發達國家為了維持本國公民日益增長的物質需求和生產需求，通常主張走大力開發開采的海洋治理路線，使海洋中現存的資源物盡其用，而對于海洋資源的可持續發展理念卻通常為其所掩蓋。發展中國家則有所不同，由于經濟社會發展水平低于發達國家，發展中國家（尤其是最近幾年正行走在高速發展道路上的發展中國家）通常會在對海洋資源進行開發利用的同時引入可持續發展理念，認真衡量經濟發展和環境保護之間的利弊關系，在保障海洋環境和資源不受侵害的同時發展經濟。由于發展理念的不同，發達國家和發展中國家在海洋環境保護相關的表決和決策中往往會有明顯的利益沖突，從而產生較大的分歧。而發展中國家在國際社會的話語權往往又不及發達國家，因此相關利益時常遭到損害，這也在背后默默促成了單邊主義和逆全球化趨勢。

五、新時期全球海洋環境治理的建議與中國選擇

自《海洋法公約》搭建了海洋環境治理框架以來，海洋環境治理規則體系不斷發展完善。雖然在實施過程中隨著海洋治理國際大環境的發展變化顯現出了各種矛盾與不足，但也依然在全球海洋環境治理中發揮了不可替代的作用，并有望成為改變當今國際秩序及構建新型國際格局的契機。x作為一個負責任的大國，也作為一個將海洋視為重要發展契機的國家，我國多年來積極參與《海洋法公約》項下海洋環境治理規則體系的演進過程，參與相關規則的制定，堅定維護中國利益，輸出中國話語。

（一）遵循海洋命運共同體理念共建全球海洋治理體系

2019年4月23日，習近平總書記首次提出的海洋命運共同體理念，為全球海洋生態環境治理體系的建構提供了一條全新的思路。

海洋是地球物種多樣性和生態系統的重要來源。然而，近些年來，隨著人類活動的增加，無節制的開發利用、肆意傾倒垃圾、排放廢水等行為早已屢見不鮮，也引發了海洋生態環境惡化，海洋生物遺傳資源銳減等惡果，為人類的生活也帶來了嚴重的影響。全球海洋問題的頻發以及相關事件的多國關聯性不斷提醒著我們，遵循海洋命運共同體理念共建全球海洋環境治理體系已經刻不容緩。

眾所周知，現行的國際海洋秩序主要是由話語權較強的西方發達國家塑造的，而經濟發展相對落后的發展中國家在相關國際事務中的話語權不足，且時常處于“失語”狀態。而若世界各國秉承海洋命運共同體理念共同建立起統一的全球海洋環境治理體系，那么這一體系在日后就將為發展中國家提供一個絕佳的利益表達平臺，起碼可以減少發展中國家在國際談判中的利益損失。其次，海洋命運共同體可以幫助各國樹立起統一的意識形態，增強人們思想的包容性，以最大限度接受來自不同文明的多元思想，有效避免和解決由海洋環境治理引發的國家間沖突和國際爭端。最后，海洋命運共同體理念會使得可持續發展原則深入人心，也會為海洋資源的合理開發與保護奠定國際基礎。

（二）發揮涉海國際組織在全球海洋環境治理中的柔性作用

正如前文中所提到的，當前全球海洋環境治理體系的區域化和碎片化導致海洋治理的統一性被割裂，也削弱了聯合國等國際組織在全球海洋環境治理中的作用。那么，為了扭轉這一局面，也為了阻擋逆全球化趨勢的發展，就應發揮涉海國際組織和機構在全球海洋環境治理中的柔性作用。

結合目前的司法實踐，在國際海洋治理相關事務中發揮主導作用的依舊是聯合國，而其他涉海國際組織由于沒有頒布權威性法規，發揮的作用卻微乎其微。因此，為了從多個方面和多個角度約束世界各國的海洋開發與利用行為，保護全球海洋生態，應加快推進涉海國際組織的立法進程，xii通過權威立法或監督執行的方式，與《聯合國海洋法公約》互相配合，使得涉海國際組織在全球海洋治理體系中充分發揮自身的柔性作用，成為聯合國的輔助，共同推動構建全球統一的海洋環境治理體系。在這個過程中不斷摸索，完善全球海洋生態環境治理與區域海洋生態環境治理的關聯體系，形成聯合國—國際組織—“區域海”國家的全球海洋環境治理新格局，同時也將主權國家、區域國際組織、區域海洋環境治理委員會等進行行動整合，構建統一的秩序價值，建立上下貫通的治理邏輯體系。

（三）加強區域間的合作與交流，共建“全球性與區域性融合”的全球治理規則

自進入二十一世紀以來，我國的經濟發展一路高歌猛進，卻也一直面臨著復雜的海洋爭端。 在海洋環境治理層面，由于復雜的海洋爭端，中國與周邊國家開展的海洋環境治理合作也遠遠少于世界其他海域。究其原因，還是由于在區域化的現代海洋治理中，各個參與主體關注的更多還是本區域內的“海洋共同體”利益，而海洋環境全球治理則要求關注世界各國的海洋整體利益，希望形成全球合作的理念。

當前，全球化浪潮推動著世界各國在政治、經濟、社會等方面紛紛朝著區域化方向發展。全球治理機制下的海洋生態環境治理區域化有利于穩固全球治理體系的多層級機制，但現實多元利益的沖突、區域治理能力的不對稱等因素造成了區域化過程中的治理效果的缺失，未來必將對基于整體性理論下全球海洋生態環境治理體系的構建產生一定影響。然而，在區域化治理中，不同區域內部所形成的治理規則可能不盡相同，甚至大相徑庭，更談不上融合成為全球統一的治理規則。

因此，這也就要求不同區域間加強合作與交流，保障不同利益主體的參與度，不能削弱任何區域參與交流合作的積極性，秉承海洋命運共同體理念，堅持可持續發展原則，從海洋環境規則的針對性和動態性出發，把握當前海洋活動鮮明的國際性特征，準確理解全球和區域治理的關聯性，精準把握彼此間的支撐動力、重點領域、基本原則、互動關系等問題，構建全球海洋生態環境治理和區域海洋生態環境治理的聯動性治理架構，建立全球整體海洋環境利益高于個體、區域海洋環境利益的治理邏輯，通力合作，各盡其能，爭取早日建成一套“全球性與區域性融合”的全球治理規則。xiii

六、結語

隨著綜合國力的不斷增強，國際視野不斷開闊，中國在全球海洋環境治理事務中不斷貢獻著獨到的中國智慧，在國際舞臺上已經有了一席之地，也充分展現了負責任大國的形象。在今后的全球海洋環境治理事務中，中國應當繼續秉承海洋命運共同體理念，堅持可持續發展原則，加強同世界各國的交流與合作，扭轉逆全球化和單邊主義趨勢，為全球海洋環境治理繼續貢獻自己的力量，與世界各國共同維護全球海洋生態健康發展。

參考文獻：

i 全永波：《全球海洋生態多層級治理：現實困境與未來走向》，載《政法論叢》2019年第3期。

ii 張衛彬、朱永倩：《海洋命運共同體視域下全球海洋生態環境治理體系建構》，載《太平洋學報》2020年第5期。

iii 全永波：《全球海洋生態環境多層級治理：現實困境與未來走向》，載《政法叢》2019年第3期。

iv 全永波：《全球海洋生態環境治理的區域化演進與對策》，載《太平洋學報》2020年第5期。

v 鄭志華、宋小藝：《全球海洋治理碎片化的挑戰與應因之道》，載《國際社會科學雜志（中文版）》2020年第1期。

vi 唐剛：《人類命運共同體理念融入全球海洋治理體系變革的思考》，載《南海學刊》2021年第1期。

vii 鄭志華、宋小藝：《全球海洋治理碎片化的挑戰與應因之道》，載《國際社會科學雜志（中文版）》2020年第1期。

viii 方瑞安、張磊：《“公地悲劇”理論視角下的全球海洋環境治理》，載《中國海商法研究》2020年第4期。

ix 葉泉：《論全球海洋治理體系變革的中國角色與實現路徑》，載《國際觀察》2020年第5期。

x 周江，徐若思：《《聯合國海洋法公約》項下海洋環境治理規則體系演變及中國應對》，載《中國海商法研究》2022年第33期。

xi 張衛彬、朱永倩：《海洋命運共同體視域下全球海洋生態環境治理體系建構》，載《太平洋學報》2020年第5期。

xii 鄭志華、宋小藝：《全球海洋治理碎片化的挑戰與應因之道》，載《國際社會科學雜志（中文版）》2020年第1期。

xiii 全永波：《全球海洋生態環境治理的區域化演進與對策》，載《太平洋學報》2020年第5期。