黨建引領城市災害治理的機制與路徑創新

摘要：近年來，各種極端氣候事件頻發，致使城市自然災害問題日益突出。有效應對城市自然災害、保護人民群眾生命財產安全成為各級政府的重要任務，也是國家治理體系和治理能力現代化水平的重要體現。汕頭市在城市災害治理問題上，積極探索黨建引領模式，通過加強黨組織建設，充分發揮黨組織的政治引領優勢，完善城市災害協同共治格局；充分發揮黨組織的社會動員優勢，完善城市防災救災教育機制；充分發揮從嚴治黨的約束監督作用，完善城市災害治理責任機制。在黨建引領城市災害治理方面，貢獻了汕頭智慧。

關鍵詞：黨建引領；城市災害；城市治理

作者簡介：林俏，廣東工業大學馬克思主義學院（廣東廣州510520）。

中圖分類號：D669文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）07-0095-04

一、問題的提出

近年來，在全球氣候變暖的背景下，極端天氣發生的頻次總體上呈現上升趨勢，給城市應急治理帶來嚴峻考驗。同時，伴隨著我國城市化的快速推進，大量道路的鋪設使土地硬化、滲透力被削弱，加之各種管道網線乃至地鐵的修建，都對城市承受大降水量并順利排水帶來很大的挑戰。根據中國救援裝備網公布的數據，僅2020年6月全國大型公共安全事件就達31起，其中屬于洪澇災害的有9起，約占1/3[1]。可見，內澇成為重大城市災害之一。作為城市災害治理的重要內容，城市內澇反映出許多亟待解決的問題。多年來，城市內澇一直“治標不治本”，是因為長期以來城市災害治理系統重應急而輕預防、監測與評估導致的。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視城市內澇治理工作，黨的十九屆五中全會明確提出建設海綿城市、韌性城市的明確目標，以期增強城市的防洪排澇能力。2021年3月召開的第十三次全國人民代表大會第四次會議上，李克強總理總結2020年的應急管理工作時指出，基于黨的統一領導與高效部署，我國在抵御洪澇、臺風等自然災害上做到了全力應急搶險救援，妥善安置受災群眾，保障了人民群眾的生命財產安全和基本生活。2021年4月25日，國務院發布的《關于加強城市內澇治理的實施意見》指出，治理城市內澇事關人民群眾生命財產安全，既是重大民生工程，又是重大發展工程。要認真落實習近平生態文明思想，牢固樹立總體國家安全觀，用統籌的方式、系統的方法解決城市內澇問題，維護人民群眾生命財產安全[2]。

二、汕頭市內澇治理現狀

汕頭市中心城區地處廣東省東南部的韓、榕、練三江出海匯合處，地勢低平，河流入海水位與海洋水位差距小，在雨季尤其是發生特大降水時，海水水位上升，從入海口灌入河道導致城內河道水位上升，本就容易發生洪澇災害。加之城市排水系統混亂，管道沉降不均、錯接老化、排水系統淤積等，近年來內澇問題更加嚴重，中心城區9個片區就有67個易澇點。汕頭市的內澇情況同時也暴露出汕頭市公共安全基礎設施建設不足的治理短板，“城中村”、老城區等城市化水平較低的區域，其公共安全基礎設施老化破損、帶病運營情況較為突出，消防站點、管網布局等不規范、不完善問題尤其嚴重，導致2018年和2020年的臺風暴雨給汕頭市造成了嚴重的人員傷亡與財產損失。

現實教訓反映出汕頭市在城市災害治理方面存在的問題。為實現治理現代化，做好災害數據的調查收集、提高隱患排查等風險防控水平、強化必要的應急救援能力對于汕頭市非常重要。2021年6月，汕頭市成功申報成為首批國家海綿城市建設示范城市（全國僅20個城市入選），建設示范期為3年。2021年10月，臺風“獅子山”登陸后帶來超強降水，汕頭市一改過去被動應對、權責不明的局面，在城市基層黨組織強有力的統籌規劃和科學部署下，在減災治澇、迅速恢復城市交通方面交出了令人滿意的答卷。

三、汕頭市黨建引領城市災害治理的實踐

經歷過2018年臺風“天鴿”和2021年臺風“獅子山”后，根據《國務院辦公廳關于加強城市內澇治理的實施意見》以及《廣東省人民政府辦公廳轉發國務院辦公廳關于加強城市內澇治理的實施意見的通知》等文件精神以及市政府工作要求，汕頭市發展改革局會同市住建局、城管局、水務局、自然資源局、財政局等部門，結合汕頭市水高城低的狀況和海綿城市建設要求，認真研究內澇治理的思路和措施[3]。

汕頭市委市政府認識到，城市基層黨組織在解決城市治理責任主體不明、信息碎片化等問題上具有鮮明的制度優勢。在公共安全服務提供上，同樣需要基層黨組織發揮社會動員優勢進一步盤活社會資源，補充城市災害治理缺口，構建包括政府、從事公共安全服務的相關組織、群眾等主體共同參與、多元共治的格局[4]。因此，積極發揮黨組織的作用，引領城市災害治理具有重要的理論及實踐意義。

（一）建立目標預期機制

汕頭市委市政府把人民群眾的需求內化為城市黨建與城市治理創新的驅動力，上升到具體的規劃與戰略層面。臺風“獅子山”過后，汕頭市委多次召開市委書記專題會議，深入學習貫徹習近平總書記關于防災減災工作的重要論述，傳達學習廣東省委省政府有關指示精神，對內澇整治工作提出三大任務。一是加快完善城市排水防澇工程體系。包括科學編制城市內澇治理系統化實施方案、實施河水湖水系和生態空間治理與修復、全面實施管網和泵站建設與改造、全面推進海綿城市建設4項具體工作。二是全面提升城市排水防澇工作管理水平。包括強化日常維護、完善城市排水與內澇防范相關應急預案2項具體工作。三是統籌推進城市內澇治理工作。包括加強城市內澇治理項目儲備和前期工作、強化監督執法2項具體工作[5]。此外，還明確了內澇整治工作目標，即到2025年，全市內澇治理工作取得顯著成效，有效應對城市內澇防治標準內的降雨，老城區雨停后能夠及時排干積水，低洼地區防洪排澇水平大幅提升，基本消除社會反響大、影響面廣的積淹水區；新城區不再出現“城在海中央”現象。在超出內澇防治標準的降雨條件下，城市生命線工程等重要市政設施功能不喪失，基本保障城市安全運行。

（二）建立組織嵌入機制

在內澇治理工作中，汕頭市進一步實現了治理體系的組織化與網格化，既體現了黨的制度優勢和治理效能，也將黨的制度優勢與城市災害治理實踐進行了有機對接。汕頭市中心城區排水系統混亂，民眾對內澇問題的反饋和建言渠道卻不暢通。在汕頭市內澇治理專題會議中，市委市政府要求切實抓好責任落實，由相關市領導牽頭有關部門，明確責任人和整改時限，逐一整改到位。針對內澇較為嚴重的三溝片區存在的主體不清、聯動不夠、規劃落后等問題，龍湖區三防辦根據黨組織指示，牽頭轄區各街道、區城管局、區住建局、工業園區辦等有關單位對內澇積水點進行詳細分析，提前配置人員和設備，加強監控平臺視頻資源共享，并制定“一點一策”政策，落實責任主體[6]。各街道負責轄區內澇治理以及非市排水公司布防區域的內澇應急搶險布防工作，并負責具體排水單元的日常管理。“一點一策”制度通過網格化管理手段將治理任務落實到人，有效提高了制度的執行力。同時，龍湖區還搭建了信息共享平臺，將各易澇點的即時情況與修整進度同步公開在微信公眾號平臺、片區建筑大型顯示屏等，方便市民查看，提高整合效率的同時發揮了黨建的協調功能。

（三）健全功能作用機制

通過有效的資源整合與廣泛動員，汕頭市將社會治理與國家政權建設連接在一起，最大程度地集結社會力量推動治理現代化。在內澇整治中，黨組織通過社會動員、項目競標等方式激發人民群眾積極參與城市災害治理，共同致力于公共安全的保障建設以及應急物資的生產，防御風險的同時提高了內澇治理的效率。在多方力量協同下，汕頭市建成了廣東以色列理工學院北校區、汕頭大學、沈海高速、海灣生態濕地公園等一批落實了海綿城市理念的項目，科學構建起內澇與外洪防治體系，對城市綜合排水系統與外洪防治系統有機銜接的蓄、滯、排、泄等工程措施進行了統籌規劃，有效實現了“小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭”的目標[7]。此外，功能作用機制建設促進了城市災害治理現代化，反過來也提升了黨組織的領導水平。在城市災害治理中，黨組織積極發揮統籌協調功能，實現了公共服務資源與市民需求之間的高效匹配。在推進海綿城市建設的過程中，汕頭市黨組織提出要落實海綿城市相關控制指標，要求所有內澇整治項目在編制文件時應包含海綿城市建設專篇，加上“年徑流總量控制率”這項強制性指標。同時組織隊伍研究符合本地實際的技術標準規范，為汕頭海綿城市建設提供有力的技術支撐。

四、汕頭市黨建引領城市災害治理的機制創新

對于海綿城市建設而言，三年時間是非常緊迫的。汕頭市在第一年取得的內澇整治成果增強了整個城市的公共安全治理信心，但仍存在黨建引領“懸浮化”等困境[8]。因此，要助推城市災害治理現代化，黨組織在發揮引領作用的途徑上還可以進一步探索創新。

（一）發揮政治引領優勢，完善城市災害協同共治格局

災害一旦發生，第一時間進行應對的主體是城市應急管理組織。目前大多數城市的基層應急管理能力不足、效率偏低。因此，在加強黨建引領城市災害治理工作中，黨組織應統籌市應急單位、市城管局、市水務局和市排水公司等多方治理主體，推動這些單位的黨員下沉基層，既能發揮其災害治理的專業能力，又能發揮其政治引領優勢。此外，要發揮黨建優勢，促進各職能部門協調聯動，定期對應急預案進行改進與完善，對治理項目強化全過程管控。開展城市內澇整治一周年之際，汕頭市城管局聯合市氣象局、市排水公司召開了城市內澇治理工作懇談會，各單位匯報了所負責工作的具體進展情況及下一階段的工作計劃，市人大代表、市政協委員和其他單位則提出了相關建議。不僅為后續的內澇治理工作打下堅實的基礎，也展現了共商共建共治共享的治理精神。

（二）發揮社會動員優勢，完善城市防災救災教育機制

一直以來，城市災害治理都表現為政府部門“單兵作戰”“風來筑墻雨來搭棚”的狀態，市民的風險防御意識不強，避災避害知識儲備薄弱。黨組織作為城市災害治理的引領主體，應該充分調動社會組織、公眾和新聞媒體等多種力量的積極性，加強宣傳教育，通過開展公民教育和專業培訓，提升城市居民的風險意識和危機應對技能，構建多元主體良性互動的復合型治理體系[9]。此外，城市基層黨組織還可以廣泛招募既具有志愿精神又具備災害防御專業技能的志愿者，提升災害治理志愿服務的規范化和專業化水平。

（三）發揮約束監督作用，完善城市災害治理責任機制

早在20世紀90年代末，汕頭市就開展了排水管道整修等項目競標活動，但大多以“治標不治本”為結局，究其原因，在于過去的城市黨建工作還不夠完善，從嚴治黨的要求還未得到貫徹落實，導致治理方案在執行中出現腐敗、形式化等問題。汕頭市委領導在檢查積水內澇治理等工作時強調，要加大暗訪巡查力度，由市領導牽頭相關部門對積水內澇、城市衛生環境和交通秩序等工作開展檢查督導，及時發現并建立問題清單，細化整改措施，明確時間節點，著力解決群眾“急難愁盼”問題。隨著網絡技術的日益成熟，對城市治理進行監督的渠道也得到了拓展。例如，在推進海綿城市建設工作之初，黨組織就十分重視發揮輿論的作用，鼓勵汕頭橄欖臺深入各個片區進行現場采訪，推出《治理城市內澇我們在行動》等系列專題報道，讓全體市民共同監督、推動內澇整治工作。2021年10月，汕頭市城管局向全社會公布了《汕頭市中心城區北岸積水點情況分析及整治措施表》，分析汕頭市中心城區67個積水點的積水原因，明確責任單位、具體責任人、整治措施、完成時限及應急排澇設備布防清單等內容，便于市民查看、評議，并積極接受群眾監督。這種主動邀請群眾參與并對城市治理工作進行監督的做法，既滿足了人民群眾對民主、安全、環境等方面日益增長的要求，又貫徹了新時代全面從嚴治黨的要求，持續推動全面從嚴治黨向基層延伸。

另外，黨建引領城市災害治理不僅要靠安排縝密、運行有序的制度體系，還要形成能夠促進黨組織發揮政治功能和引領作用的文化氛圍。城市基層黨組織要堅守責任意識和全心全意為人民服務的宗旨，踐行“人民至上、生命至上”的初心和使命，堅持把人民生命財產安全放在第一位。責任意識的樹立既要有思想上的教育與動員，還需要制度上的規范和監督。因此，完善常態化問責與追責制度必不可少，促使各責任主體更謹慎、更細致地做好災害治理工作。

綜上，汕頭市以內澇治理為突破口，致力于提高城市災害治理效率，目的是通過災害治理完善城市治理結構，提升城市的可持續發展能力，形成良好的城市發展形態。以黨建引領城市災害治理，發揮黨組織總攬全局、協調各方的制度優勢，是汕頭市城市治理的創新之舉，體現了城市災害治理的汕頭智慧。

參考文獻：

[1]2020年國內重大自然災害盤點[EB/OL].http：// www.chinajyzb.com.cn/zhuantis_detail-41.html.

[2]國務院辦公廳關于加強城市內澇治理的實施意見[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/25/content_5601954.htm.

[3]《關于加強城市內澇治理的實施意見》解讀[EB/ OL].https：//www.shantou.gov.cn/cnst/jdhy/zcjd/con -tent/post_2002950.html.

[4]關于加強城市內澇治理的實施意見通知[EB/OL]. https：//www.shantou.gov.cn/cnst/zwgk/zwwgkzl/jcgk/jchgk/content/post_1994075.html.

[5]龍湖區系統推進轄區內澇整治清除管道污泥近6萬立方[EB/OL].https：//www.shantou.gov.cn/stscgj/ gkmlpt/content/1/1990/post_1990436.html#3319.

[6]我市統籌推進城市內澇治理、黑臭水體治理、老舊小區改造等多項工作[EB/OL].https：//www.shantou. gov.cn/cnst/ywdt/content/post_1981351.html.

[7]張宇棟.呂淑然.城市公共安全管理存在的問題及其解決途徑[J].城市問題，2018（11）.

[8]全林.黨建引領城市基層治理的現實困境與優化路徑[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2021，29（1）.

[9]唐皇鳳，王銳.韌性城市建設：我國城市公共安全治理現代化的優選之路[J].內蒙古社會科學（漢文版），2019，40（1）.

責任文編輯：趙春燕