推進基層治理法治化的思考

傅睿 李弘雯

摘要：推進基層治理法治化是實現全面依法治國的重要途徑，同時還是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。當前，我國基層群眾法治思想根基正不斷夯實，鄉鎮綜合執法改革扎實開展，矛盾糾紛多元化解機制逐漸建立。但是，基層治理法治化也存在著一系列現實困境，文章通過辯證分析當前基層治理法治化的現實困境，進而從發揮基層黨組織戰斗堡壘作用、健全基層法律制度體系、完善三治融合的城鄉基層治理體系、完善矛盾糾紛多元化解機制、完善矛盾糾紛多元化解機制、加強基層法治工作隊伍建設、提高基層群眾的法律素養等方面提出解決路徑。

關鍵詞：基層治理；法治化；現實困境；路徑思考

基金項目：2021年江西省社科基金“十四五”地區項目“探索在全面依法治市中推進基層治理法治化研究”（21DQ17）。

作者簡介：傅睿，江西省新余市司法局黨組書記、局長；李弘雯，中共新余市委黨校講師。（江西新余338000）

中圖分類號：D920文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）07-0102-05

黨的十八屆四中全會指出：“推進基層治理法治化。全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”黨的十九屆五中全會又提出，“十四五”期間要努力實現社會治理特別是基層治理水平明顯提高的目標，這對實現基層治理體系和治理能力現代化又提出了更高要求，需要我們堅持運用法治思維和法治方式，把問題解決在基層，把矛盾化解在基層。基層法治建設水平的高低，直接影響到國家治理體系和治理能力現代化，影響法治中國建設進程。當前基層群眾法治思想根基不斷夯實，鄉鎮綜合行政執法改革扎實開展，矛盾糾紛多元化解機制逐漸建立，這些都是我國基層治理法治化的具體體現。

一、基層治理法治化的現實成就

基層治理法治化是基層治理的重要環節，基層法治建設水平的高低影響國家治理體系和治理能力現代化能否順利實現。

（一）基層群眾法治思想根基不斷夯實

基層群眾的法治思想直接影響到基層治理法治化的進程。當前，基層群眾的法治思想根基不斷夯實，具體體現在以下幾個方面。一是“法律明白人”不斷涌現。現如今，多地在培養“法律明白人”，尤其是在廣大農村，大量農村“法律明白人”涌現。農村“法律明白人”一般由村干部、老黨員、村民組成，他們生活在村中，對鄰里情況也較為了解，在矛盾糾紛排查、重大糾紛調解等方面發揮重大作用。多地通過開展《憲法》《民法典》等法律知識講座，加大對“法律明白人”的培養，以提升他們在處理農村矛盾糾紛方面的能力和水平。以江西省新余市為例，截至2021年底，全市共遴選農村“法律明白人”119452名，“法律明白人”積極參與基層社會治理，化解矛盾糾紛5715件次，參與社會事務管理5356件次，引導法律事務4899件。二是大力開展普法宣傳。普法宣傳的開展，對于提升廣大基層百姓法律素養，減少矛盾糾紛的發生，營造濃厚的法治氛圍起著十分重要的作用。當前，很多鄉村、社區通過開展“流動普法站”、播放宣傳片的形式向村民宣傳法律法規。通過一系列普法宣傳，廣大百姓的法律意識有所提高，辦事依法、遇事找法的觀念大大增強。

（二）鄉鎮綜合執法改革扎實開展

鄉鎮街道是國家治理的基礎單元，基層執法隊伍的建設是承接下放職能和完善基層治理的重要環節。當前，多地根據新修訂的《行政處罰法》第24條的規定，扎實開展鄉鎮綜合執法改革，充分整合現有鄉鎮（街道）站所執法力量和資源，并將行政執法權限和力量向基層延伸，不斷強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責，使鄉鎮對轄區存在的違法行為由“看得見，管不著”轉變為“看得見，就管得著”。比如，有的鄉鎮對現有執法力量和資源進行整合，組建了綜合行政執法機構；有的地方將縣級審批服務執法事項權限下放，多地縣區所轄鄉鎮認領了部分或全部權限，這些都是推進鄉鎮綜合執法改革的重要之舉。鄉鎮綜合執法改革扎實開展，有利于推進基層社會治理法治化。

（三）矛盾糾紛多元化解機制逐漸建立

近年來，伴隨著人民群眾多層次，差異化的需求，社會矛盾糾紛也呈現出主體多元化、糾紛類型多樣化、利益訴求復雜化的特點。為暢通矛盾糾紛的化解渠道、構建社會矛盾綜合治理機制，多地堅持發展新時代“楓橋經驗”，不斷建立仲裁、人民調解、公證、行政裁決、行政復議等方式相互銜接的矛盾糾紛多元化解體系。有的地方將醫療糾紛人民調解與人民法院的“社會矛盾糾紛多元化解E平臺”對接，既形成了調解的“大合力”，又達到了訴調對接的目的。有的地方出臺了關于矛盾糾紛多元化解的相關規定，對矛盾糾紛排查制度、矛盾風險預警機制等進行了明確的規定，比如，山東省出臺了《山東省多元化解糾紛促進條例》、江西省出臺了《江西省矛盾糾紛多元化解條例》。當前，構建矛盾糾紛多元化處理機制，是堅定不移深入推進基層法治建設，努力把矛盾化解在基層、問題解決在當地、隱患消除在萌芽等重要舉措。

二、基層治理法治化的現實困境

當前基層治理法治化取到了一定成效，但仍面臨著一系列現實困境，制約了基層治理的效果和水平。

（一）基層法律制度體系有待健全

近些年，我國基層法律制度不斷推進，已有《村民委員會組織法》《城市居民委員會組織法》《鄉村振興法》《人民調解法》等法律法規，但當前基層法治建設還存在以下不足。一是部分領域存在立法真空。例如，自改革開放以來，我國經濟社會快速發展，眾多社會組織不斷涌現并發揮了巨大的作用。然而，現行有關社會組織的法律較為匱乏，不利于社會組織的發展，這一情況迫切需要出臺相關法律制度以規范社會組織發展。二是部分法律沒有及時更新。有些領域雖然有相關條款，但隨著經濟社會的發展，一些法律法規中的具體條款沒有及時進行“立、改、廢”，早已不適應發展要求。例如，《村民委員會組織法》第24條規定村集體經濟所得收益的使用、征地補償費的使用，必須要經過村民會議討論決定，但是該條文卻沒有規定違反本條規定所受的懲罰，這就造成部分村干部不依法辦事，侵犯村民利益，大大加劇了農村基層治理的不穩定性[1]。

（二）基層治理法治人才有待充實

法治人才是推進基層治理法治化的主力軍，但當前基層治理法治人才緊缺。一是基層司法人才匱乏。基層法院派出法庭普遍存在“案多人少”的矛盾。伴隨著基層百姓的訴求日益增多，基層案件的數量、復雜性也加大，但基層常常出現人手不夠的窘境。比如很多基層派出法庭一線法官較少，且年齡偏大。基層司法人才的匱乏給基層案件的審理帶來了難度。二是鄉鎮執法人才緊缺。調研發現，有的鄉鎮現有執法人員法律素養和業務水平無法滿足現有執法需要。例如，在林業執法方面，鄉鎮執法人員缺乏對林業法方面知識的了解，當前大部分林業行政處罰案件仍為公安機關移送，鄉鎮自行調查取證并進行處罰的案件很少。同時，鄉鎮人員流動頻繁，還存在人才“進不來、學不了、留不住”的現象。再如，鄉鎮執法部門日常事務繁雜，往往是一人身兼數職，有的執法人員多崗位運轉，一個執法人員可能對接多個部門的數十項業務，執法人員分身乏術，導致部分執法權限下放了但是案件處理效率低下。三是城鄉社區法治隊伍素質不高。城鄉社區治理領域缺少正規化、專業化、職業化的法治專門人才。城鄉社區工作者的來源大部分來自社會招錄，并沒有要求法律專業，也很難招到專業的法治人才，招錄的工作者也很少參加法律方面的學習培訓。法治隊伍素質不高已成為制約新時代城鄉社區治理的重要因素[2]。

（三）基層干部群眾法治意識有待提升

從“一五”普法到“八五”普法，隨著普法工作持續深入地開展，基層干部群眾法治觀念有所增強，但仍有部分基層干部，依法辦事和運用法治化解社會矛盾糾紛的能力不足，部分群眾的法治觀念也有所欠缺，原因有以下幾方面。一是法律意識不足。比如，有的干部依法治理的觀念不強，忽視了自身法律知識的學習，沒有樹立牢固的法治思維，這就造成執法程序不規范、重大行政處罰決定未進行法制審核等問題；有的居民法律意識還不夠，導致其表達訴求和維權的方式不合法規。二是普法教育針對性、實效性不強。有的地方在普法過程中并沒有根據干部群眾的具體需求進行有針對性的宣傳，普法形式也較為單一。例如，債權債務、房屋買賣、婚姻關系、土地征收等方面的糾紛在基層較普遍發生，群眾對學習《民法典》《農村土地承包法》等相關法律法規的需求較大，但有些鄉鎮、社區卻很少宣講這些與群眾生產生活息息相關的法律，或僅是照本宣科，很少采用三句半、小品等百姓喜聞樂見的形式開展宣傳，這就導致部分群眾參加普法教育的積極性不高，學習法律的意識不強，基層法治宣傳教育難以取得預期的效果[3]。

三、推進基層治理法治化的實踐路徑

（一）發揮基層黨組織戰斗堡壘作用

黨的領導是基層社會治理的最大優勢和根本保證，基層黨組織是基層治理的領導核心，因而要不斷加強黨的領導，充分發揮基層黨組織在基層社會治理中的戰斗堡壘作用，牢牢把握依法治國的總體要求，才能真正把治理法治化落在基層、落在實處。要堅持以黨建為引領，強化基層“兩委”班子建設，發揮核心堡壘作用，抓好黨員隊伍建設，嚴格執行學習制度，依托“學習強國”APP等學習載體，激勵全體黨員履職盡責，切實發揮黨員先鋒模范作用[4]。比如，要建立起鄉鎮黨委統一領導，各部門齊抓共管的法治鄉村建設工作體系，構建涉農立法、基層執法、司法保障、農村普法“四位一體”工作機制。再如，廣大社區要加強基層黨組織的政治功能，應充分發揮基層黨組織堅強戰斗堡壘作用，將居民群眾緊密團結在黨組織周圍，不斷激發社區居民參與社區治理的積極性，從而凝聚起社區治理的合力。

（二）不斷健全基層治理法治體系

不斷健全的法律法規能夠為基層治理提供重要的依據，同時也是基層治理法治化的源泉，不斷健全基層治理法治體系要做好以下兩個方面。一是加強重點領域地方立法。打破立法真空，針對部分領域無法可依的情況，盡快出臺相關法律。針對當前一些重點領域不僅要加強立法，還要加強立法的可行性和可操作性[5]。二是及時更新相關法律。有的領域雖然有相關的條款，但卻沒有根據發展要求予以修訂。比如，對一些頒布時間較長的基層法律進行梳理，與時俱進地修改完善，以適應現階段及未來發展的需要。

（三）完善三治融合的城鄉基層治理體系

黨的十九屆五中全會強調：“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。”要建構自治、法治、德治“三治融合”的城鄉基層治理體系。在自治方面，要不斷探索創新鄉村群眾自治的有效實現形式，賦予村級組織更多的自治管理權力，保障村民對公共事務實現共商共建共享。同時還要搭建村民參與村級公共事務管理平臺，充分發揮村民委員會等群防群治力量在公共事務、民間糾紛調解、治安維護協助等方面的作用。探索創新村組協商議事形式與活動載體，完善村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會運行管理制度機制。規劃建設村組事務“陽光公開”監管平臺，建立“村民微信群”，充分發揮好村民督促作用。在德治方面，通過開展道德小講堂、評選模范示范家庭等方式營造出誠實守信、文明禮讓的良好道德風氣。在法治方面，通過開展法治宣傳，培訓“法治明白人”等形式，不斷提高百姓的法治水平，營造良好的法治氛圍。通過基層自治、法治、德治“三治融合”的良性互動，提高城鄉基層治理水平。

（四）完善矛盾糾紛多元化解機制

伴隨著我國經濟社會步入新發展階段，社會結構和利益格局也發生著深刻調整，導致出現新的社會矛盾，化解基層矛盾難度加大，基層治理日益復雜。要解決好基層治理眾多矛盾糾紛，關鍵是要完善矛盾糾紛多元化解機制，建立鄉鎮、社區依法治理長效機制。一是要在廣大社區中建立以黨的領導為核心，社區主導、居民參與、多部門聯動的矛盾預防、發現、化解、反饋的多元綜合治理機制。同時，還應規范、完善社區網格化管理，切實發揮網格輔助員作用，做到及時發現矛盾、及時報告矛盾。在廣大社區中還要發揮好各類志愿服務組織的作用，諸如“金牌調解隊”“敲門嫂”等。在矛盾糾紛發生時，及時進行溝通調解，盡早化解矛盾糾紛，以減少矛盾的激化。再者，還要大力引導廣大居民群眾依法參與“自我管理、自我服務、自我教育”，真正將矛盾處理在前端，化解在萌芽狀態。二是在廣大鄉村中探索建立鄉村矛盾糾紛網格化管理工作機制。規劃搭建鄉村矛盾糾紛動態監測、快速處置、規范管理平臺和信息互通、聯動調處機制，探索建立“互聯網+網格管理”服務模式。探索推動公檢法服務向鄉村延伸，提高服務基層群眾訴求水平。建立健全完善鄉村人民調解員隊伍建設管理制度機制，推動構建調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等相互協調、相互銜接的多元化糾紛解決工作格局。推動落實鄉村平安建設領導責任制，推動構建鄉村社會治安齊抓共管、聯防聯控工作格局[6]。

（五）加強基層法治工作隊伍建設

推進基層治理法治化，必須配備法律人才，形成一支專業的基層治理工作隊伍，從而保障基層治理向有序化、法治化穩步推進。一是加大法律知識培訓力度。開展鄉鎮（街道）、村（社區）兩級基層干部法律知識培訓班，培訓內容包括學習《民法典》《人民調解法》《行政處罰法》等法律法規，以及參觀禁毒教育基地、廉政教育基地、旁聽庭審等法治實踐活動，通過一系列有針對性的培訓，切實提高基層法治工作隊伍的法律素養和法治能力。二是探索增加基層法治人員的數量。當前，不論是在鄉鎮還是社區，基層法治人員都大量缺乏。比如，隨著鄉鎮綜合執法改革工作的開展，許多鄉鎮出現執法隊伍人員配備不足、法律專業人才匱乏等情況。為了更好地吸引人才并留住人才，可以探索增加基層執法人員編制數量，完善工資待遇增長保障機制，整合部分執法人員或下沉到鄉鎮綜合執法隊伍等方式，加強和充實基層法治隊伍力量[7]。

（六）提高基層群眾的法律素養

基層治理法治化離不開群眾的積極參與，因此要不斷提高基層群眾的法治意識和法律素養，營造“遇事靠法、辦事尋法”的法治氛圍。一是打造基層法治文化陣地。建設基層法治文化陣地，有助于傳播法治精神，各地可以因地制宜的建設法治文化陣地。比如，一些鄉村中將法治元素融入園地圍欄、景觀綠化等設施中，將憲法、廉政、孝文化等元素巧妙融合，以主題鮮明、通俗易懂的卡通畫、油墨畫等新穎形式呈現在指定的宣傳墻上，吸引村民感知法治精神，感悟法治氛圍；有的鄉村可以通過對古村落改造，挖掘本地歷史名人，將古屋打造成“廉政法治教育基地”等[8]。二是持續推進普法宣傳教育。普法教育是加快群眾法律意識形成，提升法律素養的有效途徑。通過小品、三句半、情景劇等百姓喜聞樂見的形式以及充分利用“互聯網+普法”以及“三微一端”（微博、微信、微視頻和客戶端）等新媒體平臺宣講《民法典》《土地管理法》，將這些百姓日常生活中較為關注的法律法規，以調動其學習法律、參與法治宣傳的積極性。三是開展法治文化活動。通過開展諸如民法典法治文化作品征集、“防控疫情·法治同行”法治文化作品征集等法治文化活動，讓老百姓參與其中，有助于其將法律精神內化于心、外化于行[9]。

四、結語

基層法治建設水平的高低影響國家治理體系和治理能力現代化。當前，基層治理法治化取得了一些成效，但也存在著不少挑戰。針對當前基層治理法治化的現實困境，應從發揮基層黨組織戰斗堡壘作用、健全基層法律制度體系、完善三治融合的城鄉基層治理體系、完善矛盾糾紛多元化解機制、加強基層法治工作隊伍建設、提高基層群眾的法律素養等方面加以解決和完善。

參考文獻：

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[2]余倩.城市社區治理法治化：背景、要義及其困境超越[J].荊楚學刊，2021，22（1）.

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[5]胡春雷.加強基層法治建設的著力點[J].中國黨政干部論壇，2021（5）.

[6]上海市黃浦區依法治區辦、區司法局課題組，呂南停，劉輝.基層社會治理法治化研究[J].中國司法，2019（4）.

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[8]馮自保.基層治理視角下司法所職能作用發揮研究[J].中國司法，2021（3）.

[9]陳安東.創新基層法治實踐提升社會治理水平[J].山東人大工作，2020（12）.

責任編輯：周玉婷