煙臺市縣兩級森林資源調查監測工作現狀問題及對策

杜勤民 楊銘松 曲宏輝 姜建成 胡靜宜 聶磊 楊德順

摘 要 森林資源調查監測工作是森林資源管理中一項極為基礎和重要的工作，通過調查監測工作能夠準確了解森林資源儲備及發展趨勢，為制定科學合理的開發保護政策、編制科學可行的森林資源保護發展規劃提供數據和理論支撐。介紹煙臺市近10年森林資源調查監測工作概況及取得的成績，分析現階段森林資源調查監測工作中存在的問題（基礎數據不準確、重視程度不夠高、工作計劃不完善、體制機制不健全、工作傳承不到位、調查標準不明確、調查經費不統一、作業隊伍不專業、數據管理不規范），提出了森林資源調查監測工作建議：適時開展森林資源普查工作;提高對調查工作的重視程度;建立常態化工作機制;自上而下捋順工作機制;做好工作培訓和傳承;建立第三方作業隊伍的準入機制;建立統一的調查監測服務收費標準;明確調查分類標準;做好檔案和數據管理工作。

關鍵詞 森林資源;調查監測;“一張圖”;現狀;問題;對策;山東省煙臺市

中圖分類號：S757.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.13.051

森林資源調查監測工作是森林資源管理中一項極為基礎和重要的工作，通過調查監測工作能夠準確了解森林資源儲備及發展趨勢，為各級政府制定科學、合理的開發和保護政策，編制科學可行的森林資源保護發展規劃提供詳實、準確的數據和理論支撐[1]。本文結合煙臺市近10年的森林資源調查監測工作開展情況，詳細分析了煙臺市在森林資源調查監測工作取得的成績和現階段存在的問題，并對調查監測工作提出建議，以期為煙臺市、山東省乃至全國森林資源、林草資源和自然資源調查監測事業的發展提供參考。

1? 森林資源調查監測概況

森林資源調查監測工作主要包括四類，分別為森林資源連續清查、森林資源規劃設計調查、作業設計調查、森林資源年度監測。

1.1? 森林資源連續清查

森林資源連續清查，又名一類調查，是從國家層面對森林資源進行調查監測，主要以省、自治區為調查對象，采用機械布點、雙因子抽樣的方法，在省域版圖范圍內按一定縱橫距離布設樣點，每五年復查樣點地類、林木蓄積，估測全省森林資源面積、蓄積及其動態[2]。山東省按照4 km×4 km網格交叉點布設樣點，共布設固定樣點9 646個，其中煙臺市涉及841個。截至2017年，煙臺市共系統性完成了9次樣地復查工作。因一類調查數據是估算全省森林資源的相關數據，達不到估測市、縣兩級的森林資源數據的精度要求，現存的一類調查數據更多是作為研究數據使用。

1.2? 森林資源規劃設計調查

森林資源規劃設計調查，又名二類調查，是以縣、市、區為單位，采用縣、鄉（林場）、村、小班四級區劃，查清區域內所有到山頭地塊的森林資源，為各級林業規劃設計服務[3]。2014年原煙臺市林業局根據上級部門的要求，采用3S技術方法，開展了森林資源普查工作，將全市森林資源分布于電子矢量圖上[4]，因普查工作開展時間較短，僅2個月時間，未能全面摸清全市森林資源基礎情況。

1.3? 森林資源作業設計調查

森林資源作業設計調查，又名三類調查，是林業基層單位為滿足伐區設計、撫育采伐設計、造林作業設計等需要而進行的調查[5]。三類調查較為具體，主要針對某一項具體任務，如森林撫育工作，開展形式和調查內容視具體工作而異。

1.4? 森林資源年度動態監測

2012年原煙臺市林業局根據上級部門的要求，建立了全市林地“一張圖”，形成了一個直觀反映全市林地范圍和森林資源分布狀態的電子矢量數據[4]。2014年根據森林資源普查成果，重新修改完善了林地“一張圖”;2016年開始依據林地“一張圖”數據開展森林資源年度動態監測，每年對林地“一張圖”數據進行更新，以保持其現勢性、準確性和時效性[6]。

2? 取得的成績

2.1? 豐富了調查監測數據

10年來，煙臺市開展了約18項調查監測工作，分別獲取了第七次、第八次和第九次森林資源連續清查樣地調查數據，2014、2019年的沙化土地分布數據，2012、2014、2016、2017、2018、2019年的森林資源管理“一張圖”數據等。在整理過往調查監測資料時，分別獲取了1990年和2000年的森林資源普查數據、15個主要樹種的一元立木材積表等，豐富了調查監測數據，為各項森林資源管理工作提供詳實準確的基礎數據。

2.2? 森林資源矢量化

自2010年開始，煙臺市逐步將全市森林資源調查監測數據矢量化，現階段已建立了全市森林資源管理“一張圖”及其動態監測系統，整合了全市各類森林資源調查監測數據，通過系統可以直觀查看全市各類林地和不同公益林的分布情況，使不同業務部門可以隨時、直觀地查看和調閱森林資源監測數據[7]。

2.3? 改變了管理模式

以往的森林資源管理模式多為以數管地，通過統計報表對全市森林資源進行宏觀管理。隨著森林資源管理“一張圖”在各項森林資源管理工作中的應用，建立了以圖管地的管理模式，使森林資源管理工作更為簡便[8]，如通過實地采集坐標點，在“一張圖”上落點分析，可準確得出項目占用林地的詳細情況。

2.4? 改進了工作方法

以往的森林資源調查監測工作多為手拿紙質地形圖，到實地對坡勾繪，數據匯總工作使用計算器逐格匯總，耗費大量的人力、物力且工作效率和質量不高。隨著地理信息技術的應用發展，現階段的森林資源調查監測工作采用3S技術，即內業通過遙感影像結合經營檔案區劃圖斑，外業手持平板電腦等具有定位功能的設備開展調查，數據匯總采用數據庫模式，有效提高了森林資源調查監測工作的效率和質量。

3? 存在的問題

2021年國家林業和草原局綜合了一類調查、二類調查、森林資源管理“一張圖”年度更新調查、草原草地調查、濕地調查、荒漠化和沙化土地調查等森林資源調查監測工作，在全國統籌開展了林草生態綜合監測評價工作[9]。本文以綜合監測評價工作為例，參考以往的森林資源管理“一張圖”年度更新工作，分析煙臺市森林資源調查監測工作中存在的問題。

3.1? 基礎數據不準確

監測應是在詳實、準確的調查基礎上進行的，而近年來開展的森林資源管理“一張圖”年度更新工作，是在沒有詳實、準確的基礎調查數據上開展的，工作中需用大量的時間和精力來糾正基礎數據，使簡單的工作復雜化;由于工作持續時間短，難以系統地糾正基礎數據中的錯誤，也使森林資源管理“一張圖”數據不能很好地服務于各項森林資源管理工作。

3.2? 重視程度不夠高

森林資源調查監測工作在森林資源管理工作中起著基礎支撐作用，沒有扎實的調查監測，就沒有科學的決策依據[10]。在實際工作中，各級領導仍然習慣用統計數據制定管理方式和方法，對上級部署的調查監測工作大多只是視為一項工作任務對待，在人力、物力上沒有給予充足的保障，在調查監測工作進行期間，沒有重點強調、實時跟蹤，工作人員只需完成調查監測任務即可。

3.3? 工作計劃不完善

近年來開展的森林資源管理“一張圖”年度更新工作時間不固定，且持續時間較短，2019年森林資源管理“一張圖”年度更新工作于7月啟動培訓，9月結束縣級調查;2020年于6月啟動培訓，8月結束縣級調查;2021于7月啟動培訓，8月結束縣級調查。工作啟動時間不固定對各級部門在人力、物力上的保障增加了困難，持續時間短暫使調查監測工作的質量難以得到有效保障。

3.4? 體制機制不健全

體制機制是調查監測工作能夠順利開展和進行的組織保障。以往的森林資源調查監測工作，在國家層面是由國家林業局資源司部署，各森林資源規劃院進行指導;在省級層面是由省林業廳部署，省林業調查規劃院進行技術指導;在市、縣兩級是由市級林業局部署，縣級林業局具體實施[7]。機構改革后，各地區的森林資源調查監測工作分由不同部門負責，如有的地區森林資源管理“一張圖”年度更新工作由自然資源部門負責，有的由林草部門負責，上下協調不順暢。煙臺市雖成立了自然資源和規劃局，在局內設置了自然資源調查監測科，統籌組織部署全市自然資源調查監測工作;但部分縣級自然資源部門內部未設置專門調查監測的部門，調查監測工作分由不同的科室負責，如草原草地調查、森林資源管理“一張圖”年度更新調查、國土變更調查分由不同科室負責，給統籌協調各項森林資源乃至自然資源調查監測工作增加了困難。

3.5? 工作傳承不到位

森林資源調查監測工作是一項技術含量高、專業性強的工作，以森林資源管理“一張圖”年度更新調查為例，不僅需要工作人員全面掌握林地分類、樹種鑒定、林種分類、國家級公益林和省級公益林區劃方法等共計80多項調查因子的歸類和認定，同時需要掌握野外標準地布設、胸徑測量、樹高測量等實地調查方法。培養一名專業調查人員需多次參與調查工作，耗時較長。2010年以來，煙臺市各級森林資源調查監測部門培養了一批既精通森林資源調查監測內外業工作，又熟練掌握ArcGIS等地理信息軟件的專業人才[4]，而機構改革后，大部分工作人員調離原工作崗位，新從事森林資源調查監測工作的人員多為首次接觸，工作傳承出現斷裂，工作交接不徹底，專業知識的傳授不到位，新的調查工作人員不能很好地完成縣級質量管控工作。

3.6? 調查標準不明確

機構改革后，自然資源部要求以第三次國土調查成果為基礎，集成森林、濕地、草原草地等資源調查數據，建立自然資源“一張底圖”[11]。煙臺市2020年的森林資源管理“一張圖”年度更新工作根據上級部門的要求，全面對接融合了第三次國土調查數據，重新構建了森林資源管理“一張圖”[12];2021年林草生態綜合監測評價工作，依據2020年國土變更調查數據，對接融合成果進行了進一步完善。在和國土數據對接過程中，存在不同的地類調查標準，導致一塊土地在數據庫中存在兩種地類，尤其是2021年林草綜合監測評價工作，調查數據中存在三種地類，不僅增加調查工作人員的填寫難度，也給后續管理工作增加了困難。

3.7? 調查經費不均衡

經費是調查監測工作順利開展的前提，沒有足夠的經費保障，難以有效地開展調查監測工作。森林資源調查監測工作尤其是森林資源管理“一張圖”年度更新工作，沒有統一的收費指導意見，近年來各地區的調查工作經費呈現多樣化，有的地區多達百萬元，有的地區不足10萬元。各級部門在申請調查監測工作經費時，找不到準確的依據，多為市場估價。近年來，調查監測工作任務不斷增加，尤其是2021年開展的林草生態綜合監測評價工作，調查監測工作任務異常繁重，但市、縣兩級的工作經費卻未增加，增加了調查監測工作開展的難度。

3.8? 作業隊伍不專業

近年來，煙臺市各級森林資源調查監測工作均采用政府購買服務的方式，外包第三方作業隊伍實施。第三方作業隊伍實施在一定程度上提高了調查工作參與面，增加了調查人員的數量，保障了調查監測工作的進度和質量[13]。以往的森林資源調查監測工作是由縣級林業部門獨立完成，市場上具有林業調查規劃資質且參與過森林資源調查監測的單位較少，導致承接森林資源調查監測工作的作業隊伍多為承接國土調查任務的隊伍，對國土調查工作較為熟悉，但對森林資源調查工作不熟悉，林業專業知識薄弱。

3.9? 數據管理不規范

數據是調查監測工作的直接成果，現階段的調查監測數據大多是根據秘密級遙感影像數據獲取的矢量數據，具有一定的保密性。現煙臺市級調查監測數據是由地理信息中心按照密級數據的管理要求對調查監測數據進行存放和管理，但部分縣級部門的調查監測數據存放和管理不規范，例如數據存放和管理由同一部門、同一個人負責，或者存放數據的電腦連接互聯網等，容易出現泄密問題，應配備專門存放調查監測數據的電腦，實行專人管理。

4? 工作建議

4.1? 適時開展森林資源普查工作

森林資源普查工作不僅能為規劃設計提供準確的數據支撐，也能為森林資源監測工作提供基礎的工作底圖。煙臺市乃至山東省自2000年以來未開展系統性的、全面性的森林資源普查數據，現行的森林資源管理“一張圖”是依據2014年森林資源簡化普查工作成果數據建立的，基礎不牢。建議在根據遙感影像徹底完成森林資源內業圖斑區劃的基礎上，適時開展一次系統性、全面性的森林資源普查工作，糾正基礎數據中的錯誤，為后續的規劃、監測和管理工作奠定基礎。分析當前工作情況，建議2022年用半年到一年的時間徹底完善內業圖斑區劃工作，2023年開展森林資源普查工作。

4.2? 提高對調查工作的重視程度

調查是規劃工作的基礎，監測是管理工作的依據，調查監測工作只有實事求是地反映現狀情況和變化趨勢才能為各項規劃管理工作提供準確、有效的基礎數據，制定科學合理的管理政策。建議各級領導要提高對調查監測工作的認識，加強工作重視程度，在人力、財力和物力上給予充足的保障。同時在調查工作進行期間，要時時調度，確保調查工作的質量，如有必要，建議上級部門建立調查監測工作考核制度，用考核的指揮棒，督促基層領導干部提高對調查監測工作的重視程度。

4.3? 建立常態化工作開展機制

新時代為了滿足自然資源資產離任審計、林長制督察考核、碳中和碳達峰戰略和各級生態環境質量評價等工作的要求，對調查監測工作的年度出數提出了更高的要求。自2016年開始，森林資源調查監測工作開始年度出數，替代以往的年度統計出數，發布森林覆蓋率、森林面積等重要指標數據。因工作時間不固定、調查監測工作持續時間短的問題，年度出數質量不高。建議上級部門建立穩定的常態化工作機制，如每年固定于3—4月啟動培訓工作，5—8月由縣級開展調查監測工作，9—10月是國家、省、市三級核查時間，既給縣級部門留足調查工作時間，也給各級檢查留足時間。建立穩定的常態化工作機制既有利于工作的持續開展，又有利于保障調查工作的質量，滿足各項工作對年度出數的要求。

4.4? 自上而下捋順工作機制

自然資源部印發了《自然資源調查監測體系總體方案》明確了基礎調查和專項調查工作的開展部門，在實際工作中，森林資源調查工作既涵蓋基礎調查工作內容也涵蓋專業調查工作內容，如森林資源管理“一張圖”中既包括森林面積、森林蓄積等基礎調查內容，也包含樹種、齡組、郁閉度等專項調查內容。上級部門進一步深化改革，統籌開展調查監測工作，捋順調查監測工作機制，解決兩層皮問題。建議基層部門建立穩定的調查監測科室，統一開展自然資源系列調查監測工作，發揮好各項自然資源調查監測工作的協同效應。

4.5? 做好工作培訓和傳承

調查監測工作具有高復雜性和強技術性的特點，基礎部門要發揮好老同志傳、幫、帶的作用，讓新同志在老同志的帶領下參與到調查監測工作的各個環節，確保調查工作的延續性和穩定性。對出現斷層的基層部門要加強業務培訓，也可請鄰近區域有經驗的同志授課或者到相關區域學習，補充基層有經驗同志的不足，確保調查監測工作的準確性。

4.6? 建立第三方作業隊伍的準入機制

森林資源調查監測工作技術含量高、專業性強，需要作業隊伍對森林資源各項分類知識都掌握和了解。建議各級部門適時開展森林資源調查監測工作的培訓，所有參加調查監測工作的人員要持證上崗，以提高作業隊伍的專業水平。同時建議上級部門建立第三方作業隊伍的準入機制，如制定調查監測資質審核和發放制度，增加市場上具有森林資源調查監測工作資質的單位，提高參與森林資源調查監測工作的第三方作業隊伍水平，以確保調查監測工作的質量。

4.7? 建立統一的調查監測服務收費標準

鑒于現階段的森林資源調查監測工作沒有統一的收費標準，建議上級部門聯合財政部門制定統一的調查監測服務收費標準，根據不同調查監測工作的任務量和工作內容制定不同的收費指導意見，使各級部門在申請調查監測工作經費時能有依有據地申請合理的工作經費。

4.8? 明確調查分類標準

森林資源調查監測工作的重點在于森林的覆蓋情況定義，根據最新的《森林法》[14]，森林既可以位于林地上，亦可以位于非林地上;自然資源部2022年5號文件規定，森林應覆蓋并僅限于第三次國土調查及其國土變更調查的全部林地范圍，二者存在矛盾。建議將原林業地類分類標準和國土地類分類標準進行整合，制定統一的、科學的地類分類標準，同時明確各類自然資源的分類標準，做到對自然資源的科學合理分類。

4.9? 做好檔案和數據管理工作

調查監測數據具有一定的保密性，基層部門要將數據生產部門和數據管理部門分開，充分發揮各地信息中心數據管理部門的作用，調查監測工作結束后，及時做好數據移交工作，在調查監測工作中明確專人專機負責管理和監督調查監測數據的生產過程，杜絕泄密事件發生。

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收稿日期：2022-03-29

作者簡介：杜勤民（1972—），男，本科，高級工程師，主要從事營林及園林調查設計。E-mail： 2929831534@qq.com。

*為通信作者，E-mail： wquhonghui@163.com。