十八大以來健全黨和國家監督體系的成就與經驗

[摘 要]健全黨和國家監督體系是全面從嚴治黨與反腐倡廉的重要手段，是推進國家治理體系和治理能力現代化的有力保障。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以前所未有的力度健全黨和國家監督體系，經過長期努力，在黨和國家監督制度、黨內監督、國家監督、社會監督和對監督者的監督等方面取得重大成就，并在這一過程中積累了寶貴經驗：堅持黨的集中統一領導、堅持全方位監督、堅持抓好“關鍵少數”、堅持思想建設與制度建設相結合。

[關鍵詞]黨和國家監督體系;黨內監督;國家監督;國家監察體制改革

[中圖分類號]D262.6 [文獻標志碼]A [文章編號]2096-1308（2022）04-0013-10

習近平總書記在黨的十九大報告中提出“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系”[1]，為健全黨和國家監督體系指明了正確方向，此后他又在多個重要場合提及“黨和國家監督體系”。黨和國家監督體系是以黨內監督為主導，國家監督與社會監督有機統一、協調運行的監督體系。健全黨和國家監督體系是中國共產黨在新形勢下深入推進全面從嚴治黨和反腐倡廉的重要戰略部署。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把健全黨和國家監督體系作為管黨治黨的重要舉措之一，在這一過程中取得了一系列顯著成就，并積累了寶貴經驗。在黨的二十大即將召開之際，系統論述和總結黨的十八大以來健全黨和國家監督體系的成就與經驗，對于進一步堅持與完善黨和國家監督體系具有重要意義。

一、十八大以來健全黨和國家監督體系的主要成就

黨的十八大以來，健全黨和國家監督體系作為全面從嚴治黨與反腐倡廉的重要舉措，在長期實踐歷程中取得了歷史性成就，主要表現在黨和國家監督制度、黨內監督、國家監督、社會監督和對監督者的監督等方面。

（一）黨和國家監督制度不斷完善

建立科學有效的監督制度是治理腐敗的重要前提。黨和國家監督制度的建立與完善是健全黨和國家監督體系的重要內容，直接關系健全黨和國家監督體系的成效。黨的十八大以來，黨中央堅持全面從嚴治黨，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，始終把黨和國家監督制度的健全與完善作為重點工作，堅持制度建設先行原則，推動了黨和國家監督制度的不斷完善。

1.國家監察體制改革：行政監察上升為國家監察

2016年，中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，國家監察體制改革的序幕由此拉開。黨的十九大決定將試點工作在全國范圍內鋪開，成立各級監察委員會，同黨的紀檢機關合署辦公。2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》），決定設立國家監察委員會;會議同時通過了2021年《中華人民共和國憲法修正案》，其中明確規定：“中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關。”[2]自此，行政監察上升為國家監察，國家監督權力運行實現合法化。這是黨和國家監督體系在制度上的重大創新，實現了黨內監督和國家監察相結合，在健全黨和國家監督體系的實踐歷程中具有里程碑意義。以往監察權力隸屬于行政權力的制度，容易導致監察權力缺乏獨立性，并且出現“九龍共治”的不利局面，不利于實現對公權力的有效制約與監督。國家監察委員會的成立使監察權力實現了獨立運行，提高了權力監督的效率和能力，標志著黨和國家監督體系法治化的基本完成。

2.黨內法規建設：形成了比較完善的黨內法規體系

習近平總書記指出，“加強黨內法規制度建設，是全面從嚴治黨、依規治黨的必然要求”[3]。黨的十八大以來，黨中央在理清黨紀和國法關系的基礎上加強黨內法規制度建設有關工作，優化黨內法規頂層設計，推進了黨內法規制度體系建設，為全面從嚴治黨提供了重要的法規基礎。

黨的十八大以來黨內法規建設的成就主要表現在立、廢、改等方面。一是出臺一系列新的黨內法規。黨的十八大以來，黨中央針對全黨重大問題，出臺147部中央黨內法規，在很多方面填補了制度空白。[4]從2015年起，黨中央相繼制定了《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）等法規，逐漸補齊了黨內法規建設短板。二是對一批已過時的黨內法規制度進行清理和廢止。據統計，改革開放以來制定的黨內法規和規范性文件中，有300部被廢止和宣布失效[5];同時刪除了黨紀中一些明顯違反國家法律的規定，如修訂后的《紀律處分條例》就刪除了2003年出臺的《紀律處分條例》中違反法律的內容。三是對一些過時的黨內法規進行修訂。如黨的十八屆六中全會對2003年出臺的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《黨內監督條例》）及時進行修訂。總體來看，黨的十八大以來黨內法規建設取得重大進步，共制定修改了193部中央黨內法規，占271部現行中央黨內法規的71%，基本建立起黨內法規制度體系的“四梁八柱”[6]。2021年7月1日，習近平總書記在“七一講話”中莊嚴宣布，我們黨已經形成了比較完善的黨內法規體系[7]，充分肯定了黨的十八大以來黨內法規建設取得的進步。

（二）黨內監督：全覆蓋的權力監督格局基本形成

黨的十八大以來，紀檢機關在長期監督過程中努力做到監督全覆蓋、高質量、常態化，基本形成了紀律監督、派駐監督、巡視監督全覆蓋的權力監督格局，對“一把手”的監督也取得了明顯進步。

1.紀律監督：把紀律挺在法律前面

習近平總書記指出：“黨要管黨、全面從嚴治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴明紀律。”[8]紀律監督是黨內監督的重要形式和舉措，加強黨內監督也必須從紀律監督做起。《黨內監督條例》提出“黨內監督必須把紀律挺在前面，運用監督執紀‘四種形態”[9]。黨的十八大之后不久，黨中央出臺八項規定，嚴厲查處各地違反中央八項規定精神的黨員干部，黨風明顯好轉;黨的十九大更是把監督執紀“四種形態”寫入黨章，把紀律建設納入黨的建設總體布局，充分體現出紀律監督在黨內監督中的重要地位。

黨的十八大以來，在運用“四個形態”的第一種形態過程中，紀檢機關始終堅持防微杜漸、抓早抓小，將談話、函詢作為主要方式，對于出現問題苗頭的黨員干部及時進行批評教育和談話提醒，使黨員干部不至于因違紀受到嚴重處理。同時經過努力，第二種形態逐漸成為“大多數”，紀檢機關對于違反黨紀的黨員干部，根據其違紀行為，依據《紀律處分條例》等黨內法規及時作出黨紀處分和組織處理，防止其走向違法犯罪的道路，體現了把紀律挺在法律前面的重要性。第三、四種形態逐漸成為“少數”和“極少數”，對于嚴重違紀違法的黨員干部，紀檢機關始終堅持嚴肅處理，以正黨風。2021年，全國紀檢監察機關運用“四種形態”批評教育、幫助和處理212.5萬人次。其中，運用第一種和第二種形態的共198.1萬人次，占總人次的90%以上[10]，基本實現了把紀律挺在法律前面的監督目標。

2.派駐監督：派駐機構全覆蓋

習近平總書記在十八屆中央紀委三次全會上強調，“紀委派駐監督要對黨和國家機關全覆蓋”[11]，明確了派駐監督改革的方向。黨的十八屆三中全會提出派駐監督改革的具體方案：全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理。派駐機構對派出機關負責，履行監督職責。[12]新時代派駐監督改革的大幕由此拉開。2014年頒布的《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》決定實現中央一級黨和國家機關派駐機構全覆蓋，并從總體要求、機構設置、職責權限等方面，對中央紀委派駐監督提出了具體要求。2015年，中央紀委在中共中央辦公廳等中央和國家機關新設7家派駐機構，努力實現對中央一級黨和國家機關的全面派駐。黨的十九大審議通過的《中國共產黨章程（修正案）》規定，各級紀委向同級黨和國家機關全面派駐紀律檢查組，從而把黨的十八大以來派駐監督改革的成果以黨的根本大法形式固定下來。黨的十八大以來，派駐監督改革不斷深化，明確了派駐監督機構的監督職責，提高了派駐監督的獨立性，理順了派駐機構和駐在機構之間監督與被監督的關系，充分發揮出派駐監督的優勢，使監督更加有力、更加高效、更加全面，基本實現了派駐機構全覆蓋的預期目標。

3.巡視監督：巡視巡察監督全覆蓋

巡視監督是黨內監督的重要方式，對于貪污腐敗具有重要的震懾遏制作用。黨的十八大以來巡視監督取得的主要成就集中體現在：首先，黨中央不斷改進巡視監督工作，將巡視監督作為加強黨內監督的重要著力點，先后審議通過了《中央巡視組工作規則》等黨內法規，明確巡視是政治巡視，必須把握好黨風廉政建設和反腐敗斗爭主線，并在黨史上首次實現了一屆任期內中央巡視全覆蓋。其次，黨中央在2015、2017年兩次修改《中國共產黨巡視工作條例》，不斷完善巡視監督制度，建立健全市縣巡察制度，創新巡視工作方式方法，使巡視監督覆蓋更加全面，巡視監督作為“利劍”的作用得以充分發揮。最后，在黨的十八大以來的長期巡視監督實踐中，巡視監督明確了重點監督對象即黨政一把手，巡視工作的重點由“一個中心，四個著力”變為“六圍繞一加強”，從而在很大程度上提升了巡視監督成效。總體來看，黨的十八大以來巡視監督的深化改革完善了巡視監督制度體系，豐富了黨內監督制度，構建起全國一盤棋的巡視監督工作格局，實現了巡視監督全覆蓋，使黨內政治生態得到凈化、黨風得到改善、黨的政治隊伍建設得到加強、黨的紀律得到進一步強調，從而顯著增強了“兩個維護”的落實效果，推動了黨和國家監督體系的堅持與完善。

4.對“一把手”的監督進步明顯

長期以來，由于一把手位高權重、監督制度與體系不健全等原因，對于“一把手”的監督效果始終不夠理想，造成一些理想信念丟失的“一把手”利用監督漏洞走向腐敗深淵。統計顯示，在所有受紀律處分的黨政機關縣處級以上干部中，一把手占1/3以上，在廳局級以上干部中，一把手所占比例更大。[13]黨的十八大以來，黨中央加大對于“一把手”的監督力度，完善用權與監督制度體系，經過長期努力，對于“一把手”的監督取得了明顯進步。

習近平總書記多次強調，黨和國家監督要注重對“關鍵少數”的監督。首先，加強政治監督。專門針對政治局、省部級領導干部、縣委書記等“一把手”提出具體要求。同時，加強對于黨員領導干部的思想政治教育，使領導干部提高思想覺悟，牢記理想信念，堅持正確權力觀，并自覺接受監督。其次，出臺《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中共中央關于加強對“一把手”和領導班子監督的意見》《黨內監督條例》等黨內法規。對黨員領導干部的用權情況和監督工作進行明確規定。強化黨內監督，加強上級一把手對下級一把手的監督，并同人大監督、民主監督等結合起來，努力增強對于“一把手”的監督合力，構建監督協調聯動機制。最后，加強對于“一把手”貫徹民主集中制情況的監督。“一把手”集項目審批、人事任用等權力于一身，很容易出現腐敗問題。為此黨的十八大以來黨和國家改革用權體制，著力破解“一把手”監督難題，在巡視監督、派駐監督等監督中重點加強對于“一把手”貫徹民主集中制情況的監督。整體來看，黨的十八大以來對于“一把手”的監督取得明顯進步，僅2021年全國紀檢監察機關就約談領導班子成員、重點崗位人員94.3萬人次，處分縣處級以上“一把手”7 581人。[14]

（三）國家監督：初步構筑起立體監督網絡

黨的十八大以來，經過人大監督、監察監督和審計監督等監督形式的統籌發展，我國初步構筑起立體監督網絡。

1.人大監督：堅持正確監督、有效監督

人大監督在黨和國家監督體系中占據不可替代的重要地位。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調人大監督在黨和國家監督體系中的重要作用，對加強人大監督工作不斷提出新的要求，在長期實踐歷程中推動人大監督建設取得了較大進步。

黨的十八大以來，人大監督取得的主要成就集中體現在擴大監督對象、加強審計監督與質詢詢問、貫徹部署等方面。一是擴大了監督對象范圍。2018年，國家監察委員會成立后，人大監督的主要對象由原來“一府兩院”變為“一府一委兩院”，增加了對監察權力的監督，這是人大監督對象在新時代的新變化。二是加強對有關部門的審計監督。黨的十八屆三中全會提出各級政府出臺重大決策前必須向本級人大報告，并先后出臺了《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》等法規，強化人大對于中央預算和國有資產管理狀況的監督。三是加強對有關部門的質詢和詢問。2015年，全國人大常委會審議關于檢查《職業教育法》實施情況的報告，加強對于執法狀況的質詢和詢問;2018年，全國人大對最高人民法院和最高人民檢察院開展專題詢問，效果良好。四是貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的要求。人大始終堅持正確監督、有效監督，完善人大監督工作機制，努力實現把權力關進制度的籠子。

2.監察監督：推進國家監察體制改革

黨的十八大以來，黨中央在健全黨和國家監督體系的實踐歷程中，作出國家監察體制改革的重大決策并堅決執行，將行政監察權力提升為國家監察權力，取得了對于所有公權力制約與監督的明顯進步。

黨的十八大以來監察監督在監督對象、監督機構和監督范圍等方面取得了長足進步。首先，監督對象范圍擴大。監督對象由原來的黨政機關工作人員變為所有行使公權力的公職人員，包括臨時行使公權力的非中共黨員在內，實現了對所有公權力的全面監督，逐步構建起統一高效的強有力監督機制。其次，2018年3月，國家監察委員會成立，承擔監督、調查和處置職責，并且按照要求與黨的紀檢機關合署辦公，這是國家監察體制改革過程中極為重要的一步，極大地提升了紀檢監察機關的權威，有效彌補了過去的監督方式存在的短板，也在很大程度上改變了過去原本分散的行政監察部門、預防腐敗部門和反貪污賄賂局等部門監督“九龍治水”的不利局面。最后，監察監督覆蓋基層。紀檢監察機關努力打通監督“最后一公里”，落實好基層監察監督責任，加強基層監察隊伍干部建設。總體來看，黨的十八大以來監察監督取得的重要成就為黨和國家監督體系的健全奠定了重要基礎。

3.審計監督：深化審計體制改革

黨的十八屆四中全會將審計監督納入黨和國家監督體系之中，充分肯定了審計監督的重要作用。黨的十八大以來，黨中央高度重視審計監督，深化審計體制改革，使審計監督發揮出越來越重要的作用。經過長期努力，審計監督廣度和深度得到拓展，雖仍面臨諸多挑戰，但在法律法規、機構設置和構筑監督合力等方面取得了較大進展。

一是在法律法規方面，2014年，國務院印發《關于加強審計工作的意見》，對進一步發揮審計監督作用作出部署，努力實現審計監督全覆蓋;2019年，中央印發了《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，在組織協調、審計內容等方面對于審計監督作出規定;2021年，十三屆全國人大常委會第三十一次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國審計法〉的決定》，為審計監督作用的進一步發揮奠定了法律基礎。二是在機構設置方面，2018年，黨中央根據《深化黨和國家機構改革方案》成立了中央審計委員會，并由習近平總書記親自擔任委員會主任，深化審計體制改革。三是在構筑監督合力方面，黨的十八大以來審計監督為人大監督等其他監督方式提供線索信息并形成有效合作，成為各類監督貫通協同的重要橋梁，為構建橫向監督格局提供了有利條件，推動了黨和國家監督體系的健全。

（四）社會監督：自下而上的監督取得明顯成效

黨的十八大以來，民主監督、群眾監督和輿論監督取得的成就，使“以權利制約權力”的自下而上的社會監督日益發揮出重要作用，也在很大程度上推動了黨和國家監督體系的健全。

1.民主監督：充分發揮政協民主監督職能

政協民主監督職能的有效行使，對于依法執政和依法治國意義重大。黨的十八大以來，黨中央始終重視民主監督，努力實現民主監督職能的有效發揮，在長期實踐中，民主監督建設取得較大成效。

黨的十八大以來，民主監督取得的主要成就集中體現在：一是在頂層設計方面，黨的十八屆六中全會通過的《黨內監督條例》從加強黨內監督的角度出發，提出人民政協要依照章程對中國共產黨進行民主監督;2021年，黨中央頒布的《中國共產黨統一戰線工作條例》明確指出：“中國共產黨和各民主黨派實行互相監督。”[15]二是在監督形式方面，2015年頒布的《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》提出了“受黨委委托就有關重大問題專項監督”的新形式;2016年，政協在黨的號召與委托下進行了脫貧攻堅民主監督，監督脫貧攻堅工作的具體情況。民主監督形式的豐富，促進了政協民主監督職能的更好發揮。三是在監督內容和監督意識方面，黨的十八大以來，政協民主監督的內容不斷豐富，覆蓋領域不斷擴大，涵蓋憲法與法律實施、中央和地方政策制定與貫徹、政府部門工作人員廉政建設等多個方面;民主監督意識也有所增強，政協委員在政協會議上提出更加切實可行的方案，充分發揮了政協民主監督的職能。

2.群眾監督：從制度與實踐上加強群眾監督

中國共產黨始終堅持群眾路線，相信群眾，依靠群眾。黨的十九大報告指出“增強黨自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監督和群眾監督”[1]，充分肯定了群眾監督的重要作用。經過黨的十八大以來的長期努力，群眾監督在制度與實踐上也取得了明顯進步。

黨的十八大以來群眾監督取得的成就集中體現在：一是在制度性成果上，2014年，中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，要求對信訪舉報工作進行改革。2016年修訂的《黨內監督條例》強調，堅持黨內監督與人民群眾監督相結合;同年頒布的《關于全面推進政務公開工作的意見》提出要不斷推進政務全面公開、擴大公眾參與。2017年，《中國共產黨黨務公開條例（試行）》的頒布對于強化群眾監督同樣具有重要意義。二是在實踐上，2013—2014年，全黨在黨中央的號召下深入開展群眾路線教育實踐活動，弘揚了黨的優良作風，拉近了黨和人民的距離，也加強了群眾對于黨的監督，強化了群眾監督職能的發揮。在黨的十八大到黨的十九大的5年時間里，中央巡視組受理信訪159萬件，與干部群眾談話5.3萬人次[16]，充分發揮出群眾監督在巡視監督中的重要作用。同時經過黨的十八大以來的長期努力，群眾監督工作機制不斷完善，群眾監督的積極性與主動性也不斷得到提升。

3. 輿論監督：突出黨性原則、增強監督合力

我們黨始終重視輿論監督的作用，習近平總書記指出：“我多次強調，要把權力關進制度的籠子里，一個重要手段就是發揮輿論監督包括互聯網監督作用。”[17]可見，輿論監督對于黨和國家監督體系的健全同樣具有重要意義。

黨的十八大以來，黨和國家不斷加強與改進輿論監督制度體系建設，推動輿論監督在黨性原則和監督合力方面取得了明顯進步，也促進了社會主義民主政治的發展。首先，進一步明確了輿論監督的黨性原則。2016年，習近平總書記在“2·19講話”中強調，黨的新聞輿論工作要堅持黨性原則，最根本的是堅持黨對新聞輿論工作的領導。[18]黨的十八大以來，黨加強了對于輿論監督的領導，突出輿論監督的黨性原則和人民性原則，使輿論監督在反腐倡廉工作中日益發揮出重要作用，眾多違法亂紀的官員在群眾的輿論監督中被查處。其次，促進監督合力的形成。隨著黨的十八大以來互聯網的快速發展以及網民數量的不斷增加，輿論監督特別是互聯網監督發展迅速，為黨內監督、司法監督、人大監督等監督提供了重要信息，推動了黨和國家監督體系中各種監督方式之間合力的逐漸形成，促進了不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制的構建。

（五）對監督者的監督：防止“燈下黑”效果顯著

廣義上的監督者包括紀檢監察干部、上級領導干部和群眾等，這里主要是指對于紀檢監察干部的監督。

我國黨和國家監督體系的監督對象包括所有行使公權力的公職人員，紀檢監察干部作為行使公權力的公職人員，其監督權力也應該受到監督，只有這樣，才能防止“燈下黑”局面的出現。事實上，我國對于監督權力的監督長期被忽視，黨的十八大以來全國紀檢監察系統多名紀檢監察干部被處分，可見信任不能取代監督，對于監督者的監督同樣重要。黨的十八大以來，黨中央在重點監督黨的領導干部的同時，加強對于紀檢監察隊伍的監督，通過堅持內部監督與外部監督相結合，取得了對于監督者監督的明顯進步。

在內部監督方面，黨的十八大以來，黨中央多次強調紀檢監察干部要厘清職責范圍，嚴守權力邊界，依法推進紀檢監察工作。一是針對紀檢監察干部監督制定相關法律法規。2019年7月，黨中央出臺《監察機關監督執法工作規定》，努力確保監督權力依法行使。2021年9月，國家監察委員會發布《中華人民共和國監察法實施條例》，其中第7章專門對監察機關和監察人員的監督作出明確規定。二是在部門設置方面成立專門機構。2014年，中央紀委成立紀檢監察干部監督室，專門對紀委監察干部進行監督，同時紀委監委內部各部門職責分工不同，相互制約，防止各部門的監督權力被濫用。三是在紀檢監察干部素質方面嚴格把關。《中華人民共和國監察法實施條例》第7章第257條明確指出：“監察機關實行嚴格的人員準入制度，嚴把政治關、品行關、能力關、作風關、廉潔關。”[19]2021年出臺的《中華人民共和國監察官法》專門對監察官的職責與權力等作出規定，要求對紀檢監察干部素質嚴格把關，讓信得過的人去監督其他同志。

在外部監督方面，黨的十八大以來，根據《監察法》和其他相關法律法規，黨和國家逐漸建立了包括黨委監督、人大監督等在內的對于監督者的監督體制。一是黨委監督。黨的領導貫穿紀檢監察機關工作的全過程，紀檢監察干部在黨委領導下開展工作本身就是對紀檢監察干部的有力監督，領導內在包含著監督。黨的十八大以來紀檢監察機關探索建立的重大事項請示報告制度，加強了對于監督權力的約束。二是人大監督。《監察法》明文規定，監察委員會受人大監督。人大對監委的監督形式主要包括聽取并審議專項工作報告、選舉產生監委領導干部、對有關事項進行質詢和詢問以及對有關工作進行執法檢查等。2020年，國家監察委員會首次向全國人大常委會報告工作。三是司法監督。檢察機關對監察委員會進行法律監督，其監督形式包括行使審查起訴權、調查監督權等，從而倒逼紀委監察機關依法行使權力，以此形成對監督權力的制約。四是審計監督。審計部門在預算管理的收入和支出、監察機關的人員編制與財政撥付等方面對紀檢監察機關進行監督。五是社會監督。社會監督主要包括輿論監督、媒體監督和群眾監督等。當今時代人人都有麥克風，一旦紀檢監察干部出現違法亂紀行為，人民群眾在很多時候能夠及時反映問題，能夠對紀檢監察干部行使監督權力形成一定的制約。

2021年，全國共對9 500余名紀檢監察干部進行談話函詢，2 900余人受到處分，其中移送司法機關的有111人。[14]這表明，黨的十八大以來對于監督者的監督、防止“燈下黑”局面出現的努力效果明顯。

二、十八大以來健全黨和國家監督體系的基本經驗

總結黨的十八大以來健全黨和國家監督體系的基本經驗，有利于以史為鑒，促進黨和國家監督體系的進一步健全、全面從嚴治黨的進一步深化。

（一）堅持黨的集中統一領導

黨的十八大以來，黨和國家監督體系之所以能夠取得巨大成就，關鍵就在于黨的集中統一領導。從黨的十九大作出健全黨和國家監督體系的戰略部署，到黨的十九屆四中全會進一步明確健全黨和國家監督體系的重要意義，再到如今黨和國家監督體系取得的重大成就，每一步都離不開黨的集中統一領導。

為了推進黨的自我革命、加強黨的建設，黨中央作出健全黨和國家監督體系的戰略部署，立志于克服以往監督體系存在的弊端，實現對公權力監督全覆蓋。通過對黨的十八大以來健全黨和國家監督體系成就的相關梳理，不難發現在健全黨和國家監督體系這個龐大工程中，中國共產黨是總設計師，黨的集中統一領導是“綱”。無論是黨和國家監督制度的完善還是對“一把手”與監督者的監督，黨的領導始終是關鍵因素和政治保證，離開這一因素和保證，健全黨和國家監督體系便無從談起。堅持與完善黨和國家監督體系從本質上來說是一場政治革命，而堅持黨的集中統一領導是這場政治革命的首要任務和關鍵所在。

同時也要看到，當前黨和國家監督體系還處于建立健全的過程之中，需要在以往取得的成就基礎上繼續進行完善。因此，未來進一步健全黨和國家監督體系，必須堅持黨的集中統一領導這一極為重要的經驗，深入推進黨的自我革命。

（二）堅持全方位監督

中國共產黨的執政地位、黨對國家和社會的全面領導以及黨員占公職人員的絕大多數決定了黨內監督在黨和國家監督體系中的主導地位，但是不能因此就顧此失彼。科學有效的監督體系不是通過某一種監督方式形成的，而必然是多種監督方式共同發力形成的結果。長期以來重視黨內監督而忽視人大監督等其他監督的現象，導致各種監督方式之間難以形成監督合力，減弱了反腐敗工作的成效，甚至出現監督“九龍共治”的不利局面。因此，黨的十八大以來，黨和國家努力克服此前監督體系存在的弊端，在黨內監督、國家監督和社會監督等方面同時發力，堅持監督系統原則、綜合原則，使監督對象覆蓋所有行使公權力的公職人員，增強了各種監督方式之間的協同性，并于黨的十九大上作出健全黨和國家監督體系的戰略部署，在長期實踐中取得了顯著成效。

黨和國家監督體系之所以是一個體系，就在于這個體系能夠把黨內監督、國家監督和社會監督很好地結合起來，使各種監督方式有機融合，從而形成監督合力，實現權力監督無死角、全覆蓋。2018年，國家監察委員會的成立是推進全方位監督的重要舉措之一，使監督成效明顯提升。因此，在健全黨和國家監督體系的過程中，要始終堅持全方位監督這一基本經驗。一方面必須堅持黨內監督在黨和國家監督體系中的主導地位，黨內監督一旦失效，其他監督都會失靈;另一方面，必須給予人大監督、群眾監督等足夠重視，努力形成以黨內監督為主導，其他監督相互協調、有機統一的監督格局。

（三）堅持抓好“關鍵少數”

唯物辯證法告訴我們，主要矛盾在事物發展過程中起主導作用，因此，必須集中力量解決主要矛盾。在全面從嚴治黨、健全黨和國家監督體系的過程中，對于領導干部的監督便是主要矛盾。黨員領導干部作為“領頭雁”，只有自身忠誠、干凈，才能使千百萬黨員上行下效，剎住腐敗的歪風邪氣。因此，黨的十八大以來，黨中央始終重視抓好領導干部這個“關鍵少數”，將破解“一把手”監督難題作為全面從嚴治黨的重要著力點，既注重對于領導干部的思想教育，增強“關鍵少數”主動接受監督的意識，又不斷完善用權與監督體制，出臺一系列法規文件，強化對于“關鍵少數”的監督，帶動了黨風的明顯好轉，推動反腐敗斗爭取得明顯成效。

正是基于對社會主義建設規律與黨的建設規律的深刻洞見，以及對黨面臨嚴峻形勢的清醒認識，在健全黨和國家監督體系的過程中，習近平總書記多次在重大場合發表重要講話，對省部級主要領導干部提出嚴格要求，加強理想信念教育，同時強調監督“關鍵少數”的重要意義，要求規范權力運行程序，明確用權界限，完善對“關鍵少數”監督的制度體系，為強化對“一把手”的監督指明了正確方向。在健全黨和國家監督體系過程中，堅持抓好“關鍵少數”是一條重要的經驗，必須始終堅持。

（四）堅持思想建設與制度建設相結合

習近平總書記指出，深入推進反腐敗斗爭，必須要構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制，而要構建這一體制，必須堅持思想建設與制度建設相結合，這也是黨的十八大以來健全黨和國家監督體系的重要經驗。其中，實現“不敢腐、不能腐”的目標側重于制度建設，而要真正實現“不想腐”，就需要加強思想建設。因此，要堅持思想建設與制度建設相結合，努力構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制，推動全面覆蓋、權威高效的黨和國家監督體系的建立。

制度建設帶有全局性、穩定性和長期性，是全面從嚴治黨的治本之策。因此，黨的十八大以來，在健全黨和國家監督體系的過程中，黨中央始終堅持制度先行原則，將制度建設作為重要著力點，努力構建高效的監督體制。黨的十八大以來，《中國共產黨章程》《黨內監督條例》《監察法》等一系列黨內法規和國家法律的出臺與修訂，使制度成為“帶電的高壓線”，為健全黨和國家監督體系提供了制度保障。特別是《監察法》的頒布，實現了黨內監督與國家監察相結合，對于健全和完善黨和國家監督體系的意義重大。

健全黨和國家監督體系是一個龐大工程，在加強黨的制度建設的同時，不能忽視思想建設。黨的十八大以來，黨中央深刻把握黨的建設規律，在健全黨和國家監督體系的過程中，始終重視對于廣大黨員的黨性教育，加強廣大黨員尤其是領導干部的理想信念建設，防止思想滑坡。因此，在健全黨和國家監督體系的過程中，只有在完善權力運行制約與監督機制的同時，對思想建設予以充分重視，才能真正構建起黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的黨和國家監督體系。

結語

不受監督的權力必然導致腐敗，因此，中國共產黨自成立以來就高度重視對權力的監督。如何對權力進行監督，把權力關進制度的籠子，使權力始終得到規范運行，是中國共產黨在長期實踐過程中一直在思考的重大問題。中國共產黨對權力進行監督的歷史經驗表明：要實現對權力的有效監督，必須建立健全科學有效的權力運行制約與監督機制。因此，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央為克服以往監督體系的弊端、完善權力運行的制約與監督機制、深入推進全面從嚴治黨，在對權力進行監督的過程中作出“健全黨和國家監督體系”的戰略部署，并以國家監察體制改革為重要突破口，始終堅持黨的集中統一領導、全方位監督、制度建設與思想建設相結合、抓好“關鍵少數”，推動黨和國家監督體系在黨和國家監督制度、黨內監督、國家監督、社會監督和對監督者的監督等方面取得了重要成就。

[參 考 文 獻]

[1] 習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28（1）.

[2] 中華人民共和國憲法[N].人民日報，2018-03-22（1）.

[3] 中共中央黨史和文獻研究院.十八大以來重要文獻選編：下[M].北京：中央文獻出版社，2018：509.

[4] 中共中央辦公廳法規局.中國共產黨黨內法規體系[N].人民日報，2021-08-04（1）.

[5] 歐愛民.中國共產黨黨內法規總論[M].北京：人民出版社，2020：366.

[6] 中共中央辦公廳法規局.推進黨內法規制度“供給側結構性改革”[J].求是，2020（2）.

[7] 習近平.在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話[N].人民日報，2021-07-02（2）.

[8] 中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室.習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2016：4-5.

[9] 中國共產黨黨內監督條例[N].人民日報，2016-11-03（6）.

[10] 中央紀委國家監委通報2021年全國紀檢監察機關監督檢查審查調查情況[N].中國紀檢監察報，2022-01-21（1）.

[11] 中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2015：128.

[12] 習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報，2013-11-16（1）.

[13] 李景治.黨政一把手權力運行機制的完善[J].學術界，2014（4）：5-16.

[14] 趙樂際.運用黨的百年奮斗歷史經驗? 推動紀檢監察工作高質量發展? 迎接黨的二十大勝利召開[N].人民日報，2022-02-25（2）.

[15] 中國共產黨統一戰線工作條例[N].人民日報，2021-01-06（1）.

[16] 高舉巡視利劍 推進全面從嚴治黨——十八屆中央巡視回眸[N].經濟日報，2017-06-22（3）.

[17] 習近平.在網絡安全和信息化工作座談會上的講話[N].人民日報，2016-04-26（2）.

[18] 習近平在黨的新聞輿論工作座談會上強調 堅持正確方向創新方法手段 提高新聞輿論傳播力引導力[J].中國紀檢監察，2016（4）：4-5.

[19] 中華人民共和國監察法實施條例[N].中國紀檢監察報，2021-09-22（1）.

〔責任編輯：曲丹丹〕

[收稿日期]2022-04-08

[作者簡介]張恒（1999—），男，河南安陽人，碩士研究生，從事馬克思主義中國化、黨的建設研究。