森林生態型省級自然保護區管理和科研存在的問題及對策

曲友范　宮明晗　孫璦璘等

關鍵詞：森林生態;自然保護區;管理制度;問題;對策

我國的自然保護區分為國家級和地方省、市、縣（縣級市、區）等四級保護區，根據資源屬性可分為林業、水資源、海洋、地質礦產等行業自然保護區。近幾年，劃定各類保護區面積不斷擴大，各級管理措施和投資力度逐年加大，相關配套法律、法規逐步完善，包括《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國自然保護區條例》《森林和野生動物類型自然保護區管理條例》等法律條例，自然保護區管理逐步走向法制化、規范化。

1管理機構逐步健全，管理隊伍不斷擴大

自從第一輪中央環保督察以來，各自然保護區相繼組建完善了自然保護區管理機構，管理和科研人員大幅度增加。牟平?山省級自然保護區是2012年11月經山東省人民政府批準由市級自然保護區晉升為省級自然保護區;2013年12月，山東省機構編制委員會批準設立牟平?山省級自然保護區管理處，與牟平區林業局合署辦公，2017年，根據中央環保督察的要求實現獨立辦公，牟平區編制委員會核定編制19人，實有在崗16人，內設辦公室、規劃經營科、管理保護科、科研宣教科4個科室。據統計，煙臺市18處省級自然保護區有一半以上建起了獨立管理機構，管理隊伍在編人員達到300多人，不少保護區還成立護林專業隊和森林消防專業隊，省級自然保護區管理隊伍日益擴大，科研和管理人員逐年增加，為保護區今后的發展奠定了基礎。

2管護能力明顯提升

近幾年各級政府對省級自然保護區的重視，投入資金不斷增加。以山東省為例， 每年安排5 000多萬生態補償資金，用于省級以上自然保護區提升能力建設。山東牟平?山省級自然保護區近幾年爭取到800多萬生態補償資金，維修硬化了部分巡山通道、建起了森林防火和生態監測視頻監控系統，維修改造2處管護點，購置了森林消防專用車和高壓水泵。通過幾年的建設，省內省級以上自然保護區管護能力都有了明顯提升。

3科研和宣教能力不斷增強

為更好地發揮自然保護區在生態文明建設中的引領作用，提升保護區科研能力，搭建科研與應用對接平臺，科研能力建設出實招、求實效，充分發揮利用高校與科研院所的高端人才聚集、課題研究、科研創新等專業優勢;“走出去”加大與科研院所交流，深化科研項目合作，深度合作引才聚智，借助科研合作提升保護區專業人才的科研能力和專業水平。

山東牟平?山保護區重視保護區管理制度和干部作風建設，積極與山東林科院、魯東大學、煙臺林科所等院校、科研院所、社會林業經營主體等建立合作機制，開展聯合辦學、在職教育、專業知識培訓、林業技術研發推廣等，重點培養懂技術、善管理、會經營的新型人才[1]。

4存在的問題

4.1法律法規不完善，不適應自然保護區的發展

我國自然保護區目前的法律框架主要形成于改革開放之后，國家和地方有關自然保護區的法律、法規大量出臺。但是，隨著經濟社會的不斷發展，一些法律法規已經不能適應現代林業發展的需求。例如，1994年實施的《中華人民共和國自然保護區條例》第三十二條規定：“在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施”。這就制約了保護區基礎設施的修建，如防火通道等，以前的防火通道大多比較窄，滿足不了現在發展的需求。再如，以水滅火設施和瞭望通訊等基礎設施都無法建設。

4.2部分保護區規模較小，不利于規模化管理和科研工作開展

縱觀省級自然保護區，部分保護區面積太小。煙臺市有五處保護面積在3 000公頃以下的省級自然保護區，占全市的三分之一，麻雀雖小但“五臟俱全”。這些省級自然保護區普遍存在管護面積少，資金來源少，管理和科技人員少，機構設置一點不少等特點，這不僅不利于保護區日常管理和科研工作開展，也使保護區的基礎設施和管護能力建設水平偏低。因此，采取就近合并或以大兼小方式擴大保護區規模，有利于保護區向更高層次拓展。

4.3自然保護區劃定和管理體制不規范，管理體系不完備

部分自然保護區與風景名勝區、森林公園、地質公園等交叉重疊。由于實行分條塊、分部門管理的模式，導致一些地方出現“同一地域、多塊牌子、多部門管理、多套法律規定”的多馬拉車現象，給實際管理帶來嚴重困難。還有一部分自然保護區內存在人類活動頻繁的生產生活區和道路設施。多數省級以上自然保護區內存在村莊、道路和農田，這些歷史形成的自然保護區內人類活動頻繁的現狀，不符合《中華人民共和國自然保護區條例》關于自然保護區核心區、緩沖區禁止開展旅游和生產經營活動的規定，也不符合《山東省森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》第十五條“禁止在自然保護區的緩沖區開展旅游和生產經營活動”的規定。在自然保護區的實驗區內開展參觀、旅游活動，應由自然保護區管理機構編制方案，方案應當符合自然保護區管理目標。嚴禁開設與自然保護區保護方向不一致的參觀、旅游項目。但在實際工作中，有些省級自然保護區的旅游項目涉及到保護區的緩沖區，還有一部分省級自然保護區的旅游項目與保護方向不一致。例如泰山省級自然保護區很多旅游景區是歷史文化旅游景區，這與自然保護區開展生態旅游相違背，但泰山文化歷史悠久，自秦皇、漢武、唐宗、宋祖，直至明清，歷代帝王封禪祭祀，文人墨客吟詠題刻，留下豐富的文物古跡，被譽為露天的歷史、藝術博物館。因此，在省級自然保護區開展旅游方面應該避免局限于生態旅游，只要對生態環境沒有影響，所有旅游項目都應發掘出來，供人們欣賞。

4.4管理人員業務技能和素質有待提高，科技人員不足，科研監測能力滯后

省級自然保護區大多地處偏遠山區，交通、住房、醫療、子女教育等條件較城區差別很大，很難吸引和留住年輕有專業知識的人才。雖然有一部分基礎比較好的保護區，管理人員素質比較高，還有高校培養人才的注入，但是大部分保護區職工老齡化明顯，學歷偏低，專業技術人員偏少，經濟來源單一，基礎設施不完善，使得基層人員工作生活條件艱苦，工作難度較大，科技人員無法開展相應的科研工作，影響了保護區的現代化發展。因此，必須對保護區人力資源進行必要的改革，通過加強老員工專業知識培訓和引進高水平人才，來解決管理和科技人員水平低下的問題，以此適應保護區今后的發展。

4.5基礎設施建設和科研投入不足

自然保護區屬純公益性事業單位，資金保障由各級財政投入。在我國自然保護區實行實級行政區管理，即國家級和地方級。地方又分省級、市縣級。其中，國家級的自然保護區通常由國家委托地方管理，保護區大多地處丘陵山區，市縣地方經濟相對落后，財政經費有限，缺乏基本的資金保障。2017—2021年，山東省每年按照管護面積和自然保護區考核結果安排少量的省級自然保護區建設專項資金;由于自然保護區基礎設施建設和科研資金不足，造成自然保護區普遍缺乏資金，無法滿足基礎設施和管護能力建設的需要，導致自然保護區資源管護能力弱、影響了自然保護區科研監測、科普宣教等工作的深入開展。各保護區的宣傳受投入、科研和社區協調不夠等因素影響，一是科研資料和成果較少：大多自然保護區的資源家底不清，沒有較為全面和詳實的科普資料或介紹其基本情況的書籍，基礎科研成果極少，其科學性不能得到很好的揭示;保護區資源信息平臺沒有成體系建立，缺乏科技支撐載體;如何開發利用保護區資源，社區共管研究分析等工作沒有開展，影響或制約著其功能的發揮。二是宣傳的力度不夠，只停留在面上的常規宣傳，缺乏有科學性說服力的圖文并茂的資料。群眾對保護區功能、作用和其發展帶來的效益認識不到位，盜獵野生動物、亂采濫挖植被、破壞生境和自然資源不斷遭到蠶食的現象依然存在，非法侵犯保護區合法權益的事件也有發生，整個社會對保護區還沒有形成自覺保護的局面，極大地制約了自然保護區事業的發展。

4.6自然保護區與經濟發展不協調

自然保護區大多生態良好、風光秀美，是旅游開發的首選地。但是，由于對生態保護重要性認識不足，加之缺乏生態專業知識，對“守住發展和生態兩條底線”缺乏科學指導，導致以破壞自然保護區自然資源為代價促進經濟發展，獲取眼前利益的現象時有發生。新時代對自然保護區建設管理提出了更高標準和更嚴要求，近幾年環保督察工作中發現自然保護區存在一些老大難問題，這些問題既有深層次的體制機制問題、時間跨度較長的歷史遺留問題，也有自然保護區嚴管理與原住民求發展引起的問題，還有自然保護區內村莊道路多、人類活動多、集體山林多，資金投入少、管護人才少、基礎設施設備薄弱等問題。這些問題交織疊加，使部分自然保護區逐步進入矛盾多發期，給自然保護區的持續健康發展帶來了較大的壓力和挑戰。個別地區直接影響到了當地的經濟發展，使得對自然保護區的建設和管理存在與經濟發展不協調現象。

5對策和建議

5.1進一步完善法律法規，突出依法管理和治理保護區，確保保護區健康發展

《中華人民共和國自然保護區條例》于1994年10月9日頒布，自1994年12月1日起實施，2017年10月進行了修改，《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》1985年6月21日經國務院批準，1985年7月6日發布實施;《山東省森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》1992年9月10日發布實施，2018年1月23日進行了修改。在自然保護區的定義、自然保護區管理機構的主要職責、自然保護區建立的報批程序和批準主體、自然保護區的功能分區，自然保護區主管機構表述等條款中，上述法律、規章、制度的規定存在一些不一致的地方，在實際工作過程中容易造成歧義。此外，自然保護區分類管理制度不夠完善，自然保護區監督檢查機制沒有明確規定，相關行政許可的主體規定不清，土地權屬問題未作具體規定等，影響和制約了管理到位[2]。自然保護區升降級考核和退出機制要納入法律法規體系，打破自然保護區“終身制”。對于不再符合條件或者失去保護價值的自然保護區給予降級、撤銷，同時對人為因素造成保護區降級或者撤銷的，要依法追究有關責任人的法律責任。

5.2優化整合保護對象相近的保護區，達到適度規模化管理

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府關于建立自然保護地體系的重大決策部署，緊緊圍繞全面建成分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的自然保護地體系的目標，按照一個自然保護地一個牌子、一個機構的要求，對交叉重疊、相鄰（相連）的、且保護對象相近的自然保護區進行整合優化，合理設置自然保護區類型、劃定保護地邊界和功能分區，有效處置歷史遺留問題，將交叉重疊或在同一自然地理單元內相鄰（相連）的自然保護區整合優化為一個自然保護地，保留一個有地區標志性的自然保護區牌子。例如，煙臺市14處森林生態類型自然保護區，保護面積在1 400-20 000公頃不等，相互間隔距離最近的1.2公里，打破行政界線，不同區域有兩個以上自然保護地合并后有利于統一管理的，可以整合成一個保護地。一個自然保護地有兩個以上相互獨立且地理位置相距較遠、保護對象和保護區等級不一致或者整體管理難度較大的區域，可以按自然地理單元設立兩個或多個自然保護地，這樣有利于自然保護區大體系、大格局管理。

5.3理順保護區管理體制，解決不合理功能區劃，使其得到健康發展

按照國家有關自然保護區法律法規，理順保護區管理體制。目前，各省對省級自然保護區管理體制不統一，有的將省級自然保護區納入省或設區市主管部門管理，有的規定省級自然保護區由所在地縣級主管部門管理，這是自然保護區按行政區劃進行劃分根本原因，造成了自然保護區設置“零碎化”。有些該保護區的區域和保護對象因行政區域的原因被排除在保護區以外，因此，根據省級自然保護區管護面積和涉及行政區域分別納入省或設區市級主管部門管理的規定勢在必行。根據自然保護區的保護需要編制完善功能區劃，解決以行政區劃建保護區導致功能區劃不科學、不合理并產生的一系列歷史遺留問題，盡快使自然保護區規劃合理、邊界清晰、管理有效。

5.4強化人才隊伍培養，打造高素質管理隊伍

加強人才隊伍建設，打造一支適應保護區發展要求的職工隊伍。通過舉辦管理人員培訓班、鼓勵在職人員自學和參加函授學習、建立自然保護區與相關高校和科研院所掛鉤合作關系等措施提高自然保護區管理人員的業務素質。同時，積極創造條件，改革保護區職工職稱評聘優惠政策，放寬職稱晉升條件，增加崗位設置數量，暢通職工職稱晉升通道，吸引科技人員、年輕優秀的專業技術人才到自然保護區工作，以提高專業技術人員在自然保護區管理人員中所占的比例。

5.5轉變觀念，與高校科研院所聯合培養科技人才，解決科研人才不足的情況

自然保護區要積極組織開展學術研討會、夏令營和志愿者服務等項目，采取多種形式開展宣傳教育，尤其注重對青少年的生態道德教育，為公眾參與保護區的建設管理創造條件，使保護區成為提高全民文化素質、宣揚生態文明理念和開展愛國主義教育的重要基地。

積極開展保護區現有人員的培訓，積極與高等院校、科研院所、社會林業經營主體等建立合作機制，開展聯合辦學、在職教育、專業知識培訓、林業技術研發推廣等，重點培養懂技術、善管理、會經營的新型人才。目前，山東牟平?山省級自然保護區已與山東省林科院、煙臺市林科院和魯東大學等簽訂合作協議，采取“引鳳筑巢”同步走的策略，引進科技人才，建起了60畝的林木種質科技示范園，培養接骨木、速生楸、抗凍石榴新品種十幾種，為保護區多種經營和科研帶來生機和活力。

5.6多渠道籌集資金，解決基礎設施建設和科研投入不足的問題

強化資金保障，完善補償機制。一是提高省級以上自然保護區生態公益林效益補償標準。將省級以上自然保護區列入特殊區域，給予更高的補償標準，并逐年擴大特殊區域與一般區域補償標準差距。二是探索建立自然保護區集體林持續長久管理的體制機制。探索建立包括贖買、租賃核心區緩沖區林地林木在內的自然保護區長久持續管護體制機制。三是明確各級政府財政事權和支出責任。合理增加資金投入，確保自然保護區建設資金和工作經費。四是探索建立基于環境、生態資源利用與管理的生態補償費收繳機制。經批準在保護區實驗區進行適度利用資源的單位和個人，應當按照使用資源付費原則繳納生態補償費。對利用保護區生態、環境資源進行經營開發的，其環境成本可以資源使用稅（費）的形式予以體現，其征收主要基于對生態、環境資源的利用方式與強度，體現真實的環境成本，用于生態、環境資源的保護與恢復。對不繳納延遲繳納生態補償金，或是不落實生態補償機制的項目，要進行相應的評價，并給予相應處罰。五是動員全社會一切有條件、有能力的部門、社會團體、企事業單位及個人捐資助推自然保護區建設事業。

近幾年，山東牟平?山保護區通過爭取各類資金1 700多萬元，改造硬化道路14.3公里（含森林防火通道6.3公里），改造危房79間，完成了以水滅火攔水壩除險加固、進山卡口監控、低壓電力改造、以水滅火蓄水池、森林防火專用車輛購置和森林消防專業隊營房改造等項目，使保護區的基礎設施有了明顯改善。

5.7創新產業發展模式，促進保護區區域周邊經濟發展

完善相關法規，強化制度保障。對接精準扶貧、鄉村振興、生態保護、群眾生活等方面工作，對涉及自然保護區的社區居民適當傾斜，使其與《中華人民共和國自然保護區條例》相關規定表述一致，進一步合理規范自然保護區實驗區內群眾生產生活必需的鄉村道路、能源設施、飲水工程等小型基礎設施的審批和村莊、農田的管理。

6結束語

山水林田湖草是生命共同體，要統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設。同時，自然保護區要充分發揮自身優勢，結合當地民俗風情，引導和幫助群眾合理利用自然資源，積極發展生態型產業，擴大就業，增加收入，促進社區經濟發展。