新型城鎮(zhèn)化背景下我國村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃策略思考

余偉

摘要：新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城市化發(fā)展理念存在顯著差異。其中，新型城鎮(zhèn)化側(cè)重于長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，旨在融合人口、環(huán)境、發(fā)展和資源，破除長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。文章通過研究分析新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)涵與目標(biāo)，基于新型城鎮(zhèn)化視角，探究了我國村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃現(xiàn)狀問題及策略，旨在打破當(dāng)前我國城鄉(xiāng)發(fā)展中的困境，為我國村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃打開新局面提供支持。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃;內(nèi)涵;意義;規(guī)劃策略

村鎮(zhèn)作為我國基層組織，服務(wù)對(duì)象是農(nóng)村和廣大農(nóng)民。近年來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，政府部門對(duì)“三農(nóng)”問題更加關(guān)注和重視，并圍繞“三農(nóng)”問題頒布了大量惠民政策，推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得以大幅度提升。而在農(nóng)村生產(chǎn)力不斷提高的背景下，原來的村鎮(zhèn)機(jī)制出現(xiàn)了諸多弊端和缺陷，制約著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，繼而引發(fā)了一系列農(nóng)村發(fā)展問題，不利于農(nóng)村地區(qū)的振興發(fā)展。在此背景下，黨和政府提出社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新目標(biāo)。新型城鎮(zhèn)化是著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措，如何在實(shí)踐中，基于新型城鎮(zhèn)化視角，優(yōu)化我國村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，為更好地建設(shè)新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)全面復(fù)興發(fā)展，值得相關(guān)人員進(jìn)行研究和實(shí)踐。鑒于此，基于村鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展角度，深入分析“我國村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃策略”具有顯著的現(xiàn)實(shí)意義和指導(dǎo)實(shí)踐價(jià)值。

一、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)涵及任務(wù)概述

（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

“新型城鎮(zhèn)化”并非一個(gè)新名詞。我國于2003年提出“具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，我國高度重視和關(guān)注新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。逐步完善“新型城鎮(zhèn)化”的基本內(nèi)涵，其備受社會(huì)各界高度關(guān)注。由于新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵相對(duì)廣泛，與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等密切相關(guān)，外加各學(xué)者對(duì)新型城鎮(zhèn)化研究角度和側(cè)重點(diǎn)不同，使得“新型城鎮(zhèn)化”的基本定義未能完全統(tǒng)一，且不同學(xué)者在“新型城鎮(zhèn)化”的理解方面出現(xiàn)了顯著差異。

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在較大差異，新型城鎮(zhèn)化是基于可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，始終堅(jiān)持人口、資源、社會(huì)和環(huán)境一體化發(fā)展，致力于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展，繼而為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)?！靶滦统擎?zhèn)化”與“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”在基本內(nèi)涵方面存在異同，其中，相同之處在于都是根據(jù)人口聚集情況，不斷擴(kuò)大城市內(nèi)部空間，城市隨著非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的增強(qiáng)逐步發(fā)展，而不同之處在于實(shí)施目標(biāo)、內(nèi)容和方法?！靶滦统擎?zhèn)化”是以人民生活為重要目標(biāo)，以長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展為內(nèi)涵，將治理為重點(diǎn)的新型城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新、生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展等目標(biāo)的城鎮(zhèn)化。由此可見，“新型城鎮(zhèn)化”在建設(shè)發(fā)展中，始終以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，將發(fā)展質(zhì)量擺在第一位。除此之外，在“新型城鎮(zhèn)化”研究中，大部分學(xué)術(shù)研究者重點(diǎn)關(guān)注新型城鎮(zhèn)化基本內(nèi)涵中的長遠(yuǎn)發(fā)展，旨在實(shí)現(xiàn)政治、文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的一體化發(fā)展，繼而推動(dòng)各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。不僅如此，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中，生態(tài)文明建設(shè)始終擺放在第一位，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)發(fā)展，堅(jiān)持低碳試點(diǎn)改革和體制創(chuàng)新發(fā)展。由此可見，新型城鎮(zhèn)化的提出與實(shí)踐，始終堅(jiān)持“區(qū)域協(xié)調(diào)”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”協(xié)調(diào)發(fā)展原則，在經(jīng)濟(jì)、人口、環(huán)境和資源的協(xié)調(diào)發(fā)展中始終發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用。

（二）村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)涵和目標(biāo)

村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)稱，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)法治目標(biāo)而進(jìn)行的規(guī)劃編制工作，具體包括鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃和部分鎮(zhèn)規(guī)劃。在實(shí)踐中，村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃工作目標(biāo)涉及五個(gè)方面的內(nèi)容：一是綜合研究并明確村鎮(zhèn)的性質(zhì)及發(fā)展規(guī)劃;二是在資源節(jié)約使用原則下統(tǒng)籌安排村鎮(zhèn)各項(xiàng)建設(shè)用地，旨在保障村鎮(zhèn)土地資源利用效益最大化;三是整體布局，統(tǒng)籌安排各項(xiàng)村鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目;四是通過整體發(fā)展規(guī)劃確保村鎮(zhèn)發(fā)展適應(yīng)于當(dāng)前地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，并滿足村鎮(zhèn)居民日益增長的物質(zhì)和精神方面的實(shí)際需求。

二、我國村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃現(xiàn)狀問題分析

近年來，由于眾多因素的制約，我國村鎮(zhèn)在發(fā)展中雖然取得了階段性成效，但是在新型城鎮(zhèn)化背景下，也有一些問題，總結(jié)包括以下幾點(diǎn)：

（一）缺乏完善的發(fā)展規(guī)劃管理體系

村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃問題是村鎮(zhèn)建設(shè)中的關(guān)鍵部分?，F(xiàn)如今，我國絕大部分地區(qū)在村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，并沒有對(duì)原有模式進(jìn)行創(chuàng)新，未能結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的實(shí)際需求，構(gòu)建完善的村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃理論、與技術(shù)相結(jié)合管理體系。不僅如此，大部分地區(qū)在村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃方面，未能制定出相關(guān)村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，使得發(fā)展規(guī)劃管理工作難以規(guī)范進(jìn)行。另外，我國大部分村鎮(zhèn)在規(guī)劃發(fā)展中，過度強(qiáng)調(diào)規(guī)劃建設(shè)，但忽視了管理，使得村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃存在眾多問題，如編制內(nèi)容不完整、缺失明確的規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃編制實(shí)施效果欠佳等，直接影響村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展。

（二）生態(tài)環(huán)境惡化，自然資源嚴(yán)重浪費(fèi)

在新型城鎮(zhèn)化中，生態(tài)文明建設(shè)始終是第一位的。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境的友好發(fā)展決定了村鎮(zhèn)建設(shè)的進(jìn)程和持續(xù)性，并對(duì)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展起到了決定性作用。因此，在村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)注重生態(tài)環(huán)境的友好發(fā)展，并注重自然資源的可持續(xù)利用。長期以來，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)缺乏科學(xué)合理的規(guī)范引導(dǎo)，存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、企業(yè)分散式發(fā)展等問題，使得村鎮(zhèn)污染日漸嚴(yán)重，村鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境惡化。另外，村鎮(zhèn)居民在房屋建筑建設(shè)上，并未進(jìn)行集中規(guī)劃，房屋建筑布局過于分散，土地利用率過低，不僅浪費(fèi)了大量的土地資源，還出現(xiàn)了村鎮(zhèn)大量耕地資源、宅基地資源浪費(fèi)問題，不利于村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。外加村鎮(zhèn)規(guī)模不大，布局分散，使得村鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理存在較大困難，制約村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展。

（三）缺乏村鎮(zhèn)特色，盲目發(fā)展城市化

在現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和現(xiàn)代生活方式的影響下，村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃出現(xiàn)了盲目建設(shè)的趨勢(shì)，忽視地方特色照搬城市化建設(shè)模式，使得村鎮(zhèn)的傳統(tǒng)民居、鄉(xiāng)土建筑遭到嚴(yán)重破壞，甚至部分已經(jīng)完全消失，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)失去了獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)，取而代之的是整齊劃一的住宅小區(qū)和城市型聚落結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致村鎮(zhèn)缺乏生機(jī)，也喪失了村鎮(zhèn)原有的自然風(fēng)格及和睦互助的友好鄰里關(guān)系。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下我國村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃策略分析

新型城鎮(zhèn)化背景下的村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)立足于現(xiàn)狀，以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)思想，并堅(jiān)持“區(qū)域協(xié)調(diào)”和“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的協(xié)調(diào)發(fā)展原則，具體從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探尋發(fā)展規(guī)劃策略，才能實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）建構(gòu)完善且統(tǒng)一的村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃管理體系

村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵是擁有一套完善的深化管理體系。在村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，基礎(chǔ)工作是明確村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步明確村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與方法，才能以系統(tǒng)化的基本原理作為指導(dǎo)思想，有側(cè)重點(diǎn)地進(jìn)行規(guī)劃，確保村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃與存在實(shí)際情況保持高度一致。值得注意的是在村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，所選用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，應(yīng)根據(jù)村鎮(zhèn)實(shí)際進(jìn)行合理選擇，繼而建立起科學(xué)的村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃管理體系，確保村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)工作有法可依，各項(xiàng)工作的順利實(shí)施有相應(yīng)的規(guī)章制度予以規(guī)范。在此過程中，村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)發(fā)動(dòng)村鎮(zhèn)居民共同參與，廣泛聽取村鎮(zhèn)組織和廣大農(nóng)民的意見，以此提高村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃工作的科學(xué)合理性。另外，村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃工作應(yīng)基于新型城鎮(zhèn)化視角，從長遠(yuǎn)角度進(jìn)行合理布局，做好長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)，實(shí)施規(guī)劃編制，切實(shí)提高村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃水平。

（二）落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源

新型城鎮(zhèn)化背景下我國村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，才能確保村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為基礎(chǔ)開展工作。首先，針對(duì)村鎮(zhèn)分散式發(fā)展的企業(yè)，應(yīng)遵循科學(xué)發(fā)展觀的原則進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并進(jìn)行合理布局建設(shè)。同時(shí)，大力支持和鼓勵(lì)資源節(jié)約型企業(yè)、富民產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，減少村鎮(zhèn)自然資源的浪費(fèi)，從源頭上減少污染量，為村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。不僅如此，村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)因地制宜地使用環(huán)境和自然資源，根據(jù)村鎮(zhèn)整體布局，探尋適合自身實(shí)際的模式。其次，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化始終堅(jiān)持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同進(jìn)步的原則，在村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的同時(shí)，著力發(fā)展村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，針對(duì)缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的村鎮(zhèn)，因地制宜地提供政策扶持和資金幫助，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供支持，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。如在村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，為避免建設(shè)過程中出現(xiàn)資金不足而建設(shè)停滯不前的問題，應(yīng)以政府投資為主，鼓勵(lì)農(nóng)民群體積極參與，社會(huì)組織無限支持的建設(shè)模式，進(jìn)一步完善村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，為村鎮(zhèn)規(guī)范發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

（三）突出村鎮(zhèn)特色，尊重地方文化和傳統(tǒng)

村鎮(zhèn)特色是村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的精髓，也是村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃得以持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。因此，在村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)采取多元化手段保護(hù)村鎮(zhèn)原生態(tài)自然風(fēng)貌，并要堅(jiān)持發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步與全方位發(fā)展的原則，對(duì)村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行整體布局。規(guī)劃工作人員應(yīng)因地制宜，在保護(hù)村鎮(zhèn)自然生態(tài)環(huán)境和歷史文化景觀的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)進(jìn)行村鎮(zhèn)整體發(fā)展規(guī)劃。不僅如此，在村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)以村鎮(zhèn)獨(dú)有特色的自然要素和生產(chǎn)方式為基礎(chǔ)，有機(jī)整合村鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和文化資源，以此發(fā)展村鎮(zhèn)特色旅游業(yè)，從而推動(dòng)村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。除此之外，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和速度不盡相同，使得地方財(cái)政收入水平也存在顯著差異。因此，在村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，除了尊重地方文化和傳統(tǒng)之外，還要因地制宜，立足于村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)實(shí)際，編制適合本地區(qū)的村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃方案。同時(shí)，在村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中，不得強(qiáng)調(diào)某一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者某一規(guī)范的使用，而是要從村鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展實(shí)際入手，在保護(hù)地方特色的同時(shí)，大膽創(chuàng)新，不能照搬城市模式或者其他地區(qū)的發(fā)展模式，才能打造獨(dú)具特色的村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃體系，繼而有利于村鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展的持續(xù)性。

四、結(jié)語

綜上所述，在新型城鎮(zhèn)化背景下，村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)著手于可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略要求，采用科學(xué)創(chuàng)新手段進(jìn)行村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃工作，并要堅(jiān)持開發(fā)利用與保護(hù)相結(jié)合，在建構(gòu)完善且統(tǒng)一的村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃管理體系基礎(chǔ)上，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源，同時(shí)突出村鎮(zhèn)特色，尊重地方文化和傳統(tǒng)，提高村鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃水平，確保其對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展起到良好的指導(dǎo)作用。

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（作者單位：廣西旅發(fā)中盛旅游發(fā)展有限公司）