淺述我國養老服務體系發展及其演進

孫菊先

摘要：經過多年的探索我國養老服務體系隨著國家在不同時期的老齡化狀況、綜合國情及社會經濟發展水平進行著不斷的優化調整，文章對我國的養老服務體系政策及其發展進行了分類梳理，自2000年首次提出建立老年社會服務體系概念到如今的普惠型智慧健康養老服務體系。在整個養老服務體系演變的過程中政府、市場、科技成為強有力的驅動力，使得普惠型智慧健康養老服務體系逐漸成為當今養老服務體系的主流。

關鍵詞：養老服務體系;養老服務監管;普惠型;高質量發展

一、 養老服務體系的演進過程

（一）養老服務體系政策的演進

十二五規劃綱要提出“積極應對人口老齡化”，2012年修訂的《老年人權益保障法》，把應對人口老齡化問題確立為“國家的一項長期戰略任務”，十三五規劃綱要提出“積極開展應對人口老齡化行動”再至十四五規劃綱要中提出的“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，進一步顯示出黨和國家以及充分認識到人口老齡化形勢的嚴峻性，并采取相應的應對措施，以提升民生福祉，促進國家穩定發展。我國近5年的人口老齡化發展情況。

1994年印發的《中國老齡工作七年發展綱要（1994～2000年）》的通知指出“實現老有所養，結合具體國情建立國家、社區、家庭、個人相結合的社會養老保障體系。”此時還沒有明確的養老服務體系概念形成只是將養老服務歸至社會養老保障體系大的框架之中。2000年，為進一步落實老齡工作，中共中央及國務院發布了相應的文件，指出既要發揮家庭養老的作用，也要將其與社會養老結合到一起，逐步構建相應的老年社會服務體系?！笔状螌⒗夏晟鐣阵w系這一概念歸納出來。2011年《社會養老服務體系建設規劃2011～2015》中第一次提出社會養老服務體系概念，這里的社會養老服務主要還是指基本養老服務和非營利性養老服務。2013年國務院發布了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，該意見指出，要促進醫療衛生和養老服務結合，實現醫養融合發展，各地區應著力推進醫療衛生資源進入養老機構、居民家庭及社區。這里所指的“醫養融合發展”并非簡單意義上為老年群體提供居家的疾病醫護和養護服務，而是“形成了養老服務機構內置醫療機構、醫養機構合作、醫護人員駐點養老機構、醫護人員簽約老年人等多種服務方式?！?。2017年，國務院發布了《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》，通知指出，當前養老服務體系逐步健全，主要表現為居家為基礎，社區為依托，機構為補充，實現醫養結合。將醫療與養老進行緊密結合使得體系更加豐富。發展到這一時期我國的養老服務體系已演進為健康養老服務體系。為持續推動養老服務業發展，相關部門發布通知，在養老領域推進“互聯網+行動”，通過供需銜接，擴大服務范圍，提供個性、高效智能的養老服務。2017年，國家三部委發布了《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017～2020年）的通知》，提出，以物聯網、大數據、智能硬件及云計算等信息技術為依托，大力促進健康養老服務智慧化升級，使健康養老服務質量得到有效提升。此時，我國已初步構建智慧健康養老服務體系。配合2019年的《健康中國行動（2019～2030年）》最終把康養也納入智慧健康養老服務體系范疇之中。

（二）服務模式的演進

早在21世紀初，黨中央與國務院曾就如何做好老齡工作，提出要構建以居家為基礎、社區為依托、社會養老提供補充的養老機制。并第一次提出，要建立層次多元的養老服務模式，即家庭養老服務、社區養老服務以及社會養老服務。2001年《國務院關于印發中國老齡事業發展“十五”計劃綱要的通知》中多次強調“以社區為基礎”建立老年人的管理與服務體系，提供全方位多層次的服務。在社會保障對象管理與服務上，應當注重基層與社區組織職能作用的發揮。2006年《國務院辦公廳轉發全國老齡委辦公室和發展改革委等部門關于加快發展養老服務業意見的通知》該通知明確指出，在居家養老的基礎上，建立以社區服務為依托，以機構為補充的養老服務體系。此時又將養老服務體系按不同的服務場景分為了居家、社區與機構三種服務模式，針對每個模式在服務體系中的作用進行了定位說明。由于1978年的計劃生育被納入憲法，所以在十二五期間很多家庭形成了421結構，同時伴隨著我國的第一個老年人口增長高峰的到來，家庭養老承載力明顯弱化。國家在這一期間就想以大力發展社會養老服務的方式來解決這一棘手的現實問題。即從社會的角度擴大養老服務供給，特別是大量擴建、改建養老機構，大力發展社區居家養老服務以此來滿足廣大老年群體的需求。所以此時將前期的機構養老功能定位由補充型改為了支撐型。十三五規劃綱提出建立的養老服務體系，主要有居家為基礎，社區為依托，機構為補充的基本特征，推動醫療和養老服務相結合”這里做了一個服務模式的重新分工即將機構養老的功能定位由支撐型回歸至原先的補充型。這一調整也是在上一個五年實踐的經驗上不斷探索和總結出來。為加快推動養老服務業的發展，國務院專門發布了相關意見，并提出要積極推進醫療衛生與養老服務相結合，推動醫養融合發展。2016年國家衛計委和民政部分二批在全國確定了90個國家級醫養結合試點單位。同年在15個城市開展長護險制度試點。表明醫療與養老的充分有機結合的序幕已拉開。2019年《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，規劃指出“要逐步建立以居家為基礎，社區為依托，機構為補充、醫養相互融合的養老服務體系……”?？梢婐B老服務模式正隨著我國人口老齡化的程度，綜合國情的不斷發展進行著積極的對應與調整。

（三）服務群體

國內開始發展養老服務，主要是從五保制度進行，目的是給城市“三無人員”、農村“五保戶”等困難群體老人提供生活照料服務、經濟供養等服務。十二五規劃綱要第三十三章健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系中也提出“推動社會福利由補缺型向適度普惠型轉變”。服務對象從傳統的“三無”老人逐步向有需求的社會老人開放。此外，中共中央又提出“發展普惠型養老服務和互助性養老?！卑殡S我國社會經濟發展水平的不斷提升基本養老服務的覆蓋群體范圍也在日益擴大已由兜底保障向適度普惠型最終向普惠型演進。

（四）服務方式

就傳統社會而言，養老服務的形式表現為個人與家庭事務。自1949年新中國成立后，國企提供的單位福利與民政部門提供的社會福利，為家庭養老體系提供了有力支持。但隨著改革開放，國有企業改制以單位福利支持家庭養老的作用已消失?！吨袊淆g工作七年發展綱要1994～2000》的通知提出“堅持家庭養老和社會養老結合的原則……積極興辦托老院、敬老院、福利院和各種照料老年人的社會服務組織?！苯Y合以上論述，養老服務供給主要有：一類是家庭養老供給;另一類是社會化養老供給，其中，社會化養老供給又包括由政府提供的基本公共服務供給、養老組織提供的市場化和公益性的服務供給以及互助式養老服務供給。

（五）服務內容的演進

1994年《中國老齡工作七年發展綱要（1994～2000年）》的通知要求“以社區為中心，建立集生活服務、文體活動、疾病醫護以及老有所為于一體的養老服務體系”。2000年《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》指明“逐步建立比較完善的老年福利、生活照料、醫療保健、體育健身、文化教育和法律服務為主要內容的老年服務體系”服務內容由4大服務體系進一步明確為6個方向。國家統計局《健康產業統計分類》（2019）中羅列出8大類24小類與老年健康相關的服務明細?！娥B老產業統計分類》（2020年）將與老年健康相關的服務細化為12大類，79小類。其中將智慧的健康養老服務單獨進行羅列。《國家基本共公服務標準》（2021）在老有所養、養老助老服務中明確規定了老年人健康管理及老年人福利補貼二項服務的適用對象、服務內容、服務標準、支出責任、牽頭負責單位。

（六）服務質量的演進

2016年，為放開養老服務市場，促進養老服務質量提出，國務院專門發布文件稱“到2020年，我國將全面放開養老服務市場，無論是養老服務，還是養老產品，供給能力均不斷提升，供給結構趨于合理……服務質量與群眾滿意度均在顯著提升?！?017年制定《養老機構服務質量基本規范》，2019年國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會發布公告，對《養老機構服務安全基本規范》作出了批準。這也是養老服務領域內出臺的第一項強制性國家標準，為養老機構服務提供了“安全準繩”，主要在基本要求、服務防護、安全風險評估以及管理上提出了明確要求。2020年國家衛健委等三部門發布《醫養結合機構管理指南（試行）通知》，明確要求醫養結合機構的設置、定位、服務內容以及管理要求。為有效提升醫養結合機構的服務質量，2020年發布了相關通知，該通知指出，要著力實施為期三年的醫養結合機構服務質量提升行動，逐步將醫養結合機構醫療衛生服務質量管理納入到醫療質量管理體系內，并加強對醫護人員的鼓勵與引導，讓他們進入醫養結合機構就業。關于養老服務，市場監管總局累計發布了12項國家標準，涵蓋了老年旅游、養老機構等級劃分以及日間照料等內容，極大地促進了養老服務的高質量發展。

（七）服務監管的演進

2017年印發《關于開展養老院服務質量建設專項行動的通知》。2019年民政部1號文關于貫徹落實新修改的《中華人民共和國老年人權益保障法》的通知提出，建立養老機構綜合監管制度。取消了過去關于設立養老機構需要許可的規定。就取消許可后，不斷加強“寬進”，鼓勵各種社會力量參與進入，并在過程與結果上不斷強化監管，并建立了事中事后的配套監管制度，既要放開養老服務行業，也要確保管得住。2020年，《養老服務市場失信聯合懲戒對象名單管理辦法》正式實施。同年11月，國務院發布了《關于建立健全養老服務綜合監管制度？促進養老服務高質量發展的意見》，該意見指出，要把握監管重點，加快監管方式創新，確保監管責任，為養老服務發展提供制度保障。

二、養老服務體系的概念及其框架

養老服務體系：養老服務體系廣義上是指廣大老年群體及其家屬在生活中獲得全面養老服務支持系統。就養老服務體系而言，養老服務包括支付保障體系、監管體系及供給體系。

第一，養老服務支付保障體系所解決的問題是支付、購買各類養老服務或發放養老津貼的錢從哪里來的問題。養老服務目前作為我國社會保障體系、社會公共服務體系及社會福利體系中不可缺少的部分是關系到民生的重大問題。該體系目前是以國家中央和地方財政為主要的支撐，為了實現養老服務均等化、普惠性與便捷化十三五期間在我國養老服務體系建設中已累計安排中央內預算投資134億多元，民政部本級和地方各級政府福利事業彩票公益金按照不低于55%的比例用于發展和支持養老服務業。

第二，養老服務監管體系通過全方位、全鏈條動態監管解決養老服務供需匹配是否精準，養老服務供給質量是否達標，相關資金使用及發放是否準確、透明，養老服務的各類數據是否安全等問題。

第三，養老服務供給體系主要解決的是誰來提供養老服務，以什么樣的方式來提供養老服務，提供何種養老服務，由哪些人員來提供服務、養老服務還可以同那些業態進行聯合、實施養老服務時所需的配套基礎建設等問題。

三、養老服務體系變革的驅動力

（一）政府驅動

政府在養老服務中一直發揮著支持和引導作用。不論是十一五“積極發展老齡產業”;十二五“培育壯大老齡服務事業和產業”;十三五“積極開展應對人口老齡人行動”，還是十四五“著力實施人口老齡化國家戰略”，黨中央與國務院持續推動養老服務供給側改革，并大力加強養老服務創新與發展。政府各部門制定相關政策的覆蓋范圍涉及養老服務體系建設的各個主要方面，配套的制度、標準和示范都在逐步形成與完善。目前制度政策已涉及宏觀，中觀及微觀各層面，并且政策顆粒度在不斷細化，體系內各政策之間的銜接性更加緊密、協同性更加明顯，有效推進普惠型智慧健康養老服務體系的積極發展。

（二）市場驅動

養老服務業市場目前處于逐步由碎片化向一體化的整合的過程，市場化程度不斷加深且呈現出由數量增長向豐富內涵和高質量增長趨勢，社會養老服務組織的營收結構和商業模式也有隨著市場發展進行的不斷調整。隨著我國老齡程度不斷的加深特別是經歷了改革開放的人群正在逐漸步入老齡化，這批具有新消費認知且有消費能力的“新生代”老年群體與傳統的老年群體在諸多方面存在著較大差異，所以創新的服務模式、標準的服務流程和品牌化運營不論是從養老服務業監管的需要角度出發還是社會養老服務組織對于自身運營效率，運營效益提升的追求角度出發都是必然之路。養老服務業市場將被規模型、研發創新能力強、服務模式可迅速復制，承載服務范圍更廣的龍頭企業所主導。

（三）科技驅動

人工智能、大數據、云計算等新一代信息技術的崛起。打破了時間和空間的限制，將老年群體、適老化產品、服務空間進行有效的結合，以科技推動新的應用場景創新。養老數據庫的建立給政府相關部門決策提供強有力的支撐判斷依據。通過信息化平臺的建設可以進一步促進養老資源的對接與共享，使其得到合理化配置。在提高養老服務質量，強化監管方面，科學技術能夠在空間、產品、模式、管理方面提供了精準化、個性化的幫扶和保障。智能化的創新服務模式不斷提升養老服務供給能力與品質。

四、養老服務體系現階段實現的幾度融合

（一）家庭、社區與機構相融合實現全員養老

充分調動各方主體和積極性立足基本養老服務需求，以家庭為最小單位以居家養老為基礎，不斷出臺各項有利政策如對履行贍養義務的子女進行稅收的減免，對有失能老人的家庭進行適老化的改造，打造沒有圍墻的虛擬養老院，支持家庭承擔養老功能極大程度緩解家庭養老的困境，讓廣大老年群體足不出戶就能享受到安全、周到、快捷、妥善的服務等;以城鄉社區居家養老中心（站）為區域中心點整合周邊養老機構、醫療機構資源將專業化的，標準化的服務延伸進社區與家庭，以此形成多層次，服務覆蓋范圍廣，服務內容多、管理規范化的普惠型智慧健康養老服務體系。

相較老齡化初期，通過設立一些獨立的特定空間如設立養老院就能較大程度地滿足養老服務的需求，而當下人口老齡化不斷加劇，只有構建老齡友好型社會，在日常的生活環境中發動全員不斷融入適老、助老、尊老的元素才能積極適應老齡化這一問題。

（二）線上與線下相融合實現智慧養老

利用新一代信息技術給傳統的養老模式插上智慧的“翅膀”，線上將老年群體、智能助老設施、居住與活動環境、智慧養老信息平臺進行了有機結合搭建了智能創新服務場景，線下與實體城鄉社區居家養老中心（站）、養老服務組織自有服務網點、養老服務團隊等資源相融合，不斷擴大線下養老服務半徑和服務內容。最終實現“雙線”的高效互動并形成服務閉環。

（三）政府基本養老服務與市場個性化養老服務相融合實現精準養老

基本養老服務突出政府在“兜底線、?；尽敝械闹匾氊?，不斷提升養老服務兜底保障水平包括特困老人供養，全面建立基本養老服務清單、不斷豐富政府購買基本養老服務內容、發放各類津貼與補助等。我國已在很多城市將諸多的養老服務機構納入國家的普惠型養老服務改革試點中，希望為廣大中等收入的家庭提供價格更加合理，服務更加方便可及，服務質量更加安全可靠的基本養老服務。同時針對老年群體的個性差異，對于失能與半失能老人提供更具個性化照護服務。隨著養老服務業全面推向市場，專業養老服務水平明顯提升，已有許多養老服務組織為積極配合部分老年群體的個性化服務需求提供專屬的訂制化養老服務。二者結合正在不斷擴大養老服務的深度和廣度，以多元化，多層級的養老服務實現精準養老。

（四）產業培育發展與協同監管相融合實現高質量養老

因為評價老年群體的生活優劣不再僅是一個時間維度即壽命的范疇，必須要加上質量的維度，所以養老產業已從單純的市場培育發展向協同監管并重延伸。

構建政府主導、機構自治、行業自律、社會監督“四位一體”的大監督格局，建立健全養老服務跨部門、跨層級、跨領域的多方協調配合機制。通過開展專項行動清除各項安全隱患;大力推進養老服務專業人才隊伍建設，一方面重點突出服務人才的培養、另一方面著重提升服務人員的職業技能水平并同時完善養老服務人員的激勵保障機制;加強養老服務領域信用體系建設，出臺養老服務市場失信聯合懲戒名單與管理辦法;推進養老服務標準化建設，加強在養老津貼發放、養老服務過程中的全方位、全流程、全鏈條監管，建立服務痕跡證明上傳、關鍵流程回訪及重點區域時實監控機制;建立社會監督，輿論反饋的“線上與線下”多條綠色通道，讓社會大眾充分參與到養老服務高質量建設之中。以上種種將進一步規范養老服務業市場秩序，營造安全放心的養老服務發展環境，為廣大老年群體提供高質量的養老服務。

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（作者單位：山東理工大學經濟學院）