學科類校外培訓機構治理的 區域實踐與反思

郭暢

[摘? ?要]“雙減”政策頒布實施一年以來，學科類校外培訓機構治理取得了一定成效。在總結區域經驗做法的基礎上，分析當前治理工作中存在的問題，結合實際從提高政策適配度、加強校內外聯動、完善監管體系三方面提出建議，對進一步提高學科類校外培訓機構治理工作的實效具有一定的實踐意義。

[關鍵詞]“雙減”政策;學科類校外培訓;區域治理

“雙減”政策實施以來，校外培訓機構治理得到了社會各界的廣泛關注。為有效治理校外培訓機構亂象，減輕學生學習負擔，在國家方面，教育部成立校外培訓監管司，專門承擔面向中小學生（含幼兒園兒童）的校外教育培訓管理工作，進一步從黨的建設等多方面規范校外培訓機構辦學行為，治理亂象。在地方上，各地也紛紛對校外培訓機構進行了專項督導和治理，尤其是對學科類校外培訓機構的治理力度顯著增強。

據教育部最新調查顯示，截至2022年4月底全國“雙減”改革9個試點城市在校外培訓治理工作方面取得了積極進展。[1]學者們也積極投入到校外培訓機構的相關研究中，在校外培訓機構治理的困境與對策研究、政策分析、對策研究、經驗借鑒等方面開展了深入具體的分析。[2]但梳理相關研究發現，此前對校外培訓機構治理的探討多停留在整體的理論層面，而根據各地特點，從區域的實際治理經驗及現實困境等方面開展的研究較少。基于此，筆者以北京市東城區為例，結合“雙減”政策實施一年來的實際治理成效和現存問題，對學科類校外培訓機構治理的困境和對策做出思考和建議。

一、關于我國學科類校外培訓機構治理

的政策回溯

自改革開放以來，校外培訓機構作為民辦教育的一種類型得到了政府的關注。為規范線下學科類校外培訓機構，我國先后出臺了一系列政策文件。這些政策文件的出臺，不僅表明了我國對校外培訓機構治理的態度，也在很大程度上影響著教育工作者對校外培訓機構治理的思考和實踐。隨著校外減負工作的不斷深入，系統把握校外培訓機構治理政策，厘清發展歷程，梳理發展脈絡，分析發展方向，對后續工作的開展具有重要的支持和引導作用。

受到政治、經濟等多方面因素的影響，我國關于校外培訓機構治理的政策在不同時期進行了不同程度的調整。根據政策內容和教育改革實際，大致可分為三個階段。

第一階段為鼓勵辦學階段（1982—2002年）。在這一階段，我國頒布的各類文件對非國辦學校均持有支持和鼓勵的態度。這與八十年代初期，我國開始逐步認識并著力發展市場經濟密切相關。隨著經濟體制的不斷改革，個體、私營等非公有制經濟得到迅速發展，我國對線下學科類校外培訓機構的治理態度也與其“同頻共振”，使得校外培訓機構得到迅速發展。例如，1985年中共中央頒布的《關于教育體制改革的決定》，明確提出要鼓勵和指導國營企業、社會團體和個人辦學;1999年中共中央國務院又再次出臺《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，要求“進一步解放思想、轉變觀念，積極鼓勵和支持社會力量以多種形式辦學，滿足人民群眾日益增長的教育需求，形成以政府辦學為主體、公辦學校和民辦學校共同發展的格局……鼓勵社會力量以各種方式舉辦高中階段和高等職業教育。”直至2002年12月，我國頒布了《中華人民共和國民辦教育促進法》，系統地從全方位對民辦學校的創辦、管理、運行等問題提出規定。此外，從文件頒布時間上來看，這一時期的頒布頻率不是很高，大致每兩年出臺一個文件;從文件內容上來看，對培訓機構的舉辦都是政策方向上的指導，并無具體細致的要求。

第二階段為間接管理階段（2003—2017年）。一方面是聯動校內，通過加大對學校、教師的要求，規范校外培訓機構辦學行為。2001年，我國啟動了第八次課程改革，教育重心逐漸轉向校內。2008年，教育部聯合多部門發布《關于2008年規范教育收費進一步治理教育亂收費工作的實施意見》，從校內角度出發，借助規范學校和教師行為，來間接治理校外培訓機構收費亂象。2014年頒布的《中小學教師違反職業道德行為處理辦法》以及2015年頒布的《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規定》兩個文件，明令禁止教師組織學生參加校外有償補課，或者組織、參與校外培訓機構對學生有償補課，嚴禁教師為校外培訓機構提供教育教學設施或學生信息、為校外培訓機構介紹生源，強化校內教師行為規范，以實現創設良好教育環境的整體目標。另一方面，倡導行業自律，借由“自治”引導校外培訓機構為廣大學生提供優質服務。2013年，教育部聯合中國民辦教育協會組織17所知名培訓機構簽署《中小學生校外培訓機構自律公約》，作出“開展綠色培訓、履行社會責任”的鄭重承諾。[3]通過強化校外培訓機構的自我監督和自我約束使其自覺自愿履行承諾，從而不斷促進校外培訓機構的發展。

第三階段為精細化治理階段（2018—至今）。隨著校外培訓機構不斷發展壯大，教育不公、劇場效應、高價收費等一系列負面問題也逐漸加劇，學生的學習負擔不斷增加，對學生的身心健康造成影響的同時，也嚴重破壞了我國的教育生態。以2018年為“分水嶺”，我國開始大力規范整治校外培訓機構的經營和辦學行為。從文件頒布的時間上來看，我國出臺相關法律和文件的頻率逐漸加快。2018年2月頒布的《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外教育培訓專項治理行動的通知》，提出了當前治理任務和整改要求，明確了三個階段的任務：第一階段要全面部署和排查摸底，于2018年6月底前完成;第二階段要集中整改，于2018年底前完成;第三階段為專項督促和檢查，于2019年6月底前完成。由此拉開了校外培訓機構專項治理工作的大幕。僅2018年一年，就頒布了四個通知，不斷加強對校外教育培訓機構專項治理工作的力度，壓實各單位的職責任務。短短4年共計發布十余個文件，從“多年一通知”變為“一年多通知”。從文件頒布內容上來看，隨著學科類校外培訓治理工作的不斷深入，各類文件的要求和標準也逐步細致化、法治化。尤其在“雙減”政策頒布后，我國開始從機構設置、培訓內容、培訓時間等多方面規范機構行為，2021年對《中小學生校外培訓服務合同（示范文本）》進行修訂，進一步規范合同使用說明，明確培訓服務、培訓收費、權利與義務、培訓退費違約責任，保障了師生的權益。今年5月，教育部辦公廳聯合應急管理部辦公廳出臺《校外培訓機構消防安全管理九項規定》，從機制建設、監管檢查、消防安全等多角度對校外培訓機構進行更加系統、全面的要求。并且通過《教育部辦公廳關于開展義務教育階段學科類校外培訓治理“回頭看”工作的通知》，針對合規機構、已壓減機構、無證機構等違規行為分類提出具體檢查內容，旨在組織各相關單位協同發力，共同對校外培訓機構的無序發展做出規范管理，確保教育的公益性，充分體現出我國教育以人為本的理念。

通過梳理政策文件不難看出，我國不斷加強對線下學科類校外培訓機構的治理，從方向指引、政策介入，逐步發展為全面監管、政府投入，并逐步呈現出多方協同、持續深入的發展態勢，具有一定的連續性和一致性。習近平總書記曾在看望參加全國政協會議的醫藥衛生界教育界委員時明確指出“培訓亂象，可以說是很難治理的頑瘴痼疾……這個問題還要繼續解決”。可見，校外培訓機構的治理問題已是新時代發展的必答題。

二、區域實踐成效及問題

1.學科類校外培訓機構治理舉措

為落實市級“治亂、減負、防風險”要求，北京市東城區積極籌措，主動謀劃，聚焦關鍵領域，緊盯重要問題，壓實各方責任，形成各單位齊抓共管的工作格局。一是建立健全工作機制。成立以區委書記、區長任組長的“雙減”工作領導小組，統籌規劃區域工作，教育兩委牽頭運行的“雙減”工作區級專班結合區域各類校外培訓機構的實際情況，進一步細化部署，確保工作落實。協同公安分局、區市場監管局、區金融辦、區委網信辦、各街道等多個單位，不斷完善各類管理機制，堅持定期會商、統一調度，研判重點問題，明確工作目標，確定工作方針，提高工作效能。成立校外培訓工作科，專門負責學科類校外培訓機構的日常監管工作。二是嚴格管理各類機構。通過壓減學科類培訓機構數量，大力推動機構“營改非”“備改審”工作，確保機構的公益屬性。借助制定工作方案和檢查計劃，聯合相關單位，對區域內合規機構、已壓減機構、無證違規機構進行專項檢查和分類管理。在培訓機構多發的樓宇張貼公告，公示監督舉報熱線，積極發揮群眾力量。三是防范化解機構風險。嚴格要求各機構采取風險保證金和“一課一銷”的資金監管方式，最大程度保障家長和學生的利益。同時，區教委聯合區文化和旅游局、區科技和信息化局、區體育局等行業監管部門，堅持問題導向和目標導向，以“早預防、早發現、早化解”為工作思路，制定風險防范及應急處置機制和工作預案。暢通投訴舉報渠道，做好學生和家長的宣教工作、接訴即辦工作和機構兌課退費等工作，解決機構訴求，引導其規范發展。

通過上述措施，逐步建立起“機制保障+專班推進+方案引領+協同共治”的工作推進路線，逐步加強對學科類校外培訓機構的全面規范管理，切實減輕學生的校外培訓負擔。

2.學科類校外培訓機構治理問題

在實際學科類校外培訓機構治理過程中，也出現了一些新問題。一是為了全面推進學科類校外培訓機構治理，強化常態化管理工作，區縣發布相關工作方案和文件的頻率較高，容易造成工作內容重疊，難以調動基層工作積極性，一定程度上反而降低了工作效率。二是在實際檢查過程中發現，部分培訓機構的培訓材料仍然存在著內容超前，不符合學生認知規律的現象，應試傾向明顯。尤其是理科培訓材料內容機械重復、缺乏學習梯度、基本以習題為主，且存在與書本內容和課后習題重合現象。三是監管存在空白和漏洞。當前學科類校外培訓機構的監管主要采取分類監管的模式，區教委主要負責線下學科類校外培訓機構的監管，區文化和旅游局、區科技和信息化局、區體育局對線下非學科類校外培訓機構進行監管。在實際監管工作中，對線下培訓機構的處罰力度偏輕，對線上培訓行為的監管力度有所欠缺，呈現出非對稱監管現象。

三、學科類校外培訓機構高質量發展

隨著學科類校外培訓機構治理工作的不斷深入，“雙減”工作重點也逐漸轉移，校外培訓機構的治理進入新階段。新形勢下，校外培訓機構監管工作需要結合實際，不斷組織整合體系，全面提高校外培訓監管質量和效能，形成權責明晰、管理規范、細致到位、保障有力的監管體系。

1.提高政策適配度

發布工作方案、創制政策治理工具對實際工作的開展具有指導性意義，尤其對于區縣來說，能夠進一步明確工作任務和工作目的，確保監管執法有據可依。但各類工作方案和工具在制定發布時都要注意把握好其與區域實際情況的適配度，才能有效發揮其價值和作用，不能一味追求數量。首先，在政策方案制定前需要充分了解當前實際工作情況，做好前期調研，厘清工作中存在的問題，找準工作的難點、痛點，進而確定發力點。深入考量當前方案和以往方案之間在結構和功能上的聯系，在政策指引層面形成完整體系。其次，要注重邏輯性。要全面考量區域政治、實踐、經濟情況，加強相關單位之間的溝通協作，聽取多方意見，不斷拓展深挖資源，確保方案制定的全面性、針對性、可行性，避免重復勞動和無用功。最后，在政策方案發布后要及時跟進執行落實情況，及時總結實施過程中的問題，收集反饋。同時加大督導檢查力度，尋找特色亮點，不斷積累經驗，突破創新。

2.加強校內外聯動

新時期要引導學科類校外培訓機構和校內同頻，實現高質量發展。這就要求政府和相關教育部門首先要明確學科類校外培訓機構的教育功能，樹立正確的價值觀，統一管理。要引導培訓機構加強對學生意識形態的教育，杜絕“唯分數論”，使其成為校內教育的有益補充。避免校外培訓機構擴張裹挾學校發展。注重培訓機構和學校教學內容的銜接，增強校內校外教育的合作聯動。可以定期組織教研員等專業教育工作者和機構教師進行教學交流，在開課前對機構的教學材料進行研討，確保政治方向正確，教學內容不超綱;開課過程中加強校內外的協同合作，建立信息共享平臺，對學生的具體學習情況進行跟蹤式、動態式評判，確保校內外教學進度一致，探索實施具有針對性的“一生一策”;結課后，可以收集學生校外學習情況，對學生進行綜合評價。通過校內外合作，使校外培訓機構真正服務于學生的學習，幫助學生建立更為完整的知識體系。

3.完善監管體系

校外培訓機構的治理工作具有長期性和復雜性，需要上下聯動，內外協同，建立更加健全完善的監管體系。具體可以通過以下措施彌補監管漏洞。一是上級部門要制定更具有操作性的監管指引和工作指南，進一步明確各類問題的負責單位和工作職責，劃清治理邊界和范圍。創設懲治條例和治理工具，加大懲處違規行為的力度。二是基層管理部門要強化執法隊伍培養，定期對執法人員進行培訓，加強各地區、各單位執法人員的溝通交流，經驗分享，針對共性問題商討解決方法。三是配齊必要的執法檢查設備，加強信息化監管。利用大數據、云平臺等方式對學科類校外培訓機構實行網絡化、動態化監管。例如，將各學科類線下培訓機構的視頻監控終端統一接入教委，加強對各機構教學內容、上課時間等辦學內容的監管，確保各機構合規經營;探索開發各類數據監測平臺，加大對各種線上培訓辦學行為的監測和管理，避免機構制造和販賣焦慮等。

參考文獻

[1]教育部.全國“雙減”試點城市積極探索校外培訓監管工作進展順利[EB/OL].（2022-05-16）[2022-06-29]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202205/t20220516_627854.html.

[2]董艷艷.校外培訓機構治理研究的熱點問題與展望[J].當代教育與文化，2022，14（03）：64-69.

[3]中華人民共和國中央人民政府.“自律公約”為中小學生校外培訓傳遞“正能量”[EB/OL].（2022-05-16）[2022-06-29].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-02/28/content_2342114.htm.

（責任編輯 姚力寧? ?校對 郭向和）