我國養老產業發展的制約因素與優化路徑

許喆

我國人口老齡化的程度正在不斷加深。當下我國養老產業剛剛起步，面臨著供給不足、有效消費需求不足以及監管不健全等方面的挑戰，需要明晰我國養老產業發展所面臨的制約因素，找到優化途徑。

對于國家和社會的長期、戰略性的發展，人口是關鍵性因素。但隨著家庭結構以及經濟的發展，市場化的養老體系開始興起，傳統的養老模式開始被打破。在我國人口老齡化的當下，養老產業的健康發展對于經濟與社會的穩定前行有著重要的意義。

一、我國養老產業發展現狀分析

我國社會老齡化正呈加速發展趨勢。據2020年第七次全國人口普查數據，我國現有65歲及以上人口約19，059萬人，占全國人口總數約13.50%;從2010年到2020年的十年間凈增加老齡人口約8，600萬人，如表1所示。

對社會老齡化問題，國家高度重視并積極應對，出臺了一系列的政策來扶持養老產業的發展。2011年，國務院發布了社會養老服務體系的五年規劃，將社會養老服務體系劃入國家專項規劃的范疇中。到了2019年末，中共中央與國務院又印發了我國老齡化中長期規劃，指出要以居家養老為基礎，社區作為依托，發展養老機構，醫養結合的多層次養老服務體系，通過多元化的渠道、多個領域，旨在提升養老產品和服務的實際質量。2022年2月衛健委和財政部等十五部委《關于印發“十四五”健康老齡化規劃的通知》中提出，要同時推進健康中國戰略以及人口老齡化的國家戰略，讓老年人的健康需求得到滿足，提升老年人的健康水平。受益于政策扶持，我國養老服務的供給正不斷加強，養老產業發展勢頭總體良好。民政部數據顯示，截至2020年底，全國共有各類養老機構32.9萬個，養老床位合計821.0萬張，比上年增長5.9%。

隨著生活水平的不斷提高，老齡群體更關注疾病的治療以及自身保健的問題，“醫養結合”的模式受到歡迎。總結來講，主要有三種形式：首先是醫院內部設立的養老機構;其次是在養老院的基礎上增加專業的醫療服務部門，主要業務是圍繞養老展開，醫療作為輔助服務運營;第三是醫療與養老機構并行的模式，主要是一些實力雄厚的集團化企業，投資養老機構的同時，還配套建設綜合性醫院，以醫促養，以養助醫。國家衛健委數據顯示，截至2020年底，全國兩證齊全（具備醫療衛生機構資質，并進行養老機構備案）的醫養結合機構達到5857家，床位數達158萬張。

我國養老產業還在朝向科技化、智慧化方向發展，產業鏈涉及醫療健康電子產品制造、平臺搭建、服務運營等等。截止至2019年，我國智慧健康養老產業的規模達到3.2萬億元，近三年復合增長率近百分之二十，到2025年預計產業規模將達到8.3萬億元。

二、我國養老產業發展的限制因素分析

（一） 社會資本參與養老產業動力不足

我國養老產業的有效供給存在明顯的區域不平衡。東部沿海地區發展較好，數量和質量優勢大，服務種類相對豐富，而中西部地區則發展緩慢。同時，城市養老機構的數量遠低于需求量，一床難求。但城郊及農村地區的養老機構入住率較低，養老資源被浪費。

同時，公辦養老機構供給不足。公辦養老機構是福利性質的機構，價格便宜，選址一般在城區，出行方便，周邊配套好。但供給不足導致很多老年人沒機會選擇公辦養老機構。然而，僅靠政府財政增加投入顯然不夠，必須借助市場化的手段，調動社會資本的積極參與。現階段養老產業投資回報較低且盈利周期較長，制約了社會資本投資積極性。具體而言，有兩方面的因素值得深入分析：

1.資本投入門檻高

養老物業的投入方式有新建和改建兩種方式。

由于社會資本舉辦的多為營利性養老機構，不能通過國有土地劃撥方式（基本免費）取得“社會福利用地”，往往是通過出讓方式有償獲取建設用地，對企業的初始資本投入要求高，往往只有擁有大資金的保險企業及地產企業可以承受，例如泰康旗下的高端養老社區泰康之家，碧桂園旗下的永湖山莊等。

大多數的社會資本投資養老機構，包括如歐葆庭（Orpea）、凱健（Cascade）等在內的外資機構，一般是租賃現有建筑物進行適老性改建。租賃改建方式對企業的初始資金雖然要求略低，但改建工程復雜，總體成本和工期存在較大的不確定性;再疊加租金支出以后對運營方的日常資金壓力并不小。舉例而言，筆者所在單位參與投資的一家新近落成的養老機構，由一所位于當地核心城區的，初建于1985年的園林式賓館改建而成。由于涉及建筑結構調整，以及消防、環保等方面的全面現代化改造，在工程上極具挑戰，項目總床位數約200張，歷時近5年方完工，改造費用超過1億元人民幣。

2.融資及退出渠道不暢

我國養老產業目前的融資渠道基本僅限于傳統的股權融資與銀行貸款。國內資本市場上幾乎沒有以養老服務為核心主業的上市公司。由于上市退出渠道不清晰，難以吸引風險投資基金（VC）及私募股權基金（PE）等財務投資人的積極參與。就債權融資而言，絕大多數情況下，企業需要提供足額資產抵押作為履約擔保。這對于以租賃方式取得物業使用權并進行改建的養老機構而言，在實務中的可操作性不高。

與國外市場相比，我國目前最為明顯的差距是房地產信托投資基金（reis）發展滯后。有了活躍的reis市場，養老產業運營方就可將流動性低的物業重資產轉化為資本市場上可交易的金融資產，從而回收項目資本金，實現資本的循環使用。財務投資人則可通過reis同時參與多個項目投資，分散風險。reis目前在我國還處于萌芽階段，立法基礎還不完善。在投資者保護，有針對性的稅收政策等方面亟待解決的實務問題更是繁多。

（二）養老產業消費市場的有效需求不足

受傳統觀念影響，我國老年人的養老觀念依然是“養兒防老”，大多更認可家庭養老。子女擔心社會輿論指責，往往也傾向于讓老人居家養老。同時，我國老年人的收入整體較低，尤其是經濟欠發達地區及廣大農村地區的大多數老人每月獲得的養老金有限，僅能滿足基本生活，嚴重限制了養老消費能力。況且老年人有儲蓄習慣，習慣將自己的收入存入銀行，更進一步削弱養老需求。

目前我國養老體系主要依靠基本養老保險，即人們常說的養老金。商業養老保險仍處于剛剛起步的狀態，這是養老支付能力不足的一個重要原因。截至2022年3月，經銀保監會批準成立的專業養老保險機構僅有10家。中國商業養老保險發展緩慢主要是由于稅收政策優惠缺乏支持。我國從2018年起開始實施稅延養老險試點，截至2020年末，累計實現保費收入4.26億元，參保人數4.88萬人。因稅收優惠力度有限，覆蓋范圍較小，保費規模低于此前預期。

（三）養老產業監管體系不健全

我國養老產業在監管體系方面仍不健全：第一，沒有統一的監管機構。養老機構自我監督為主，政府相關部門作為輔助監督。養老機構由于存在盈利需求，所以對自身的監管十分放松，而政府部門由于涉及的部門很多，協作存在困難，所以導致對養老機構的監督很難落到實處;第二，沒有快速便捷的投訴方式。老年人一旦與養老機構發生糾紛，很難進行投訴，導致少數無良機構有恃無恐，損害了養老產業的發展和社會認可度。2022年5月上海疫情期間引起軒然大波的新長征福利院錯轉未死亡老人事件就暴露了一些行業亂象。

（四） 養老產業缺乏專業人才

首先，當下養老機構缺乏專業的護理人員，一方面我國養老產業的發展時間尚短，社會認可度不高，尤其是對于護理人員的認可度更低，所以很難吸引到高素質的專業人才加入;另一方面薪資待遇不具競爭力。養老機構的工作人員長期處于高壓的環境當中，但是實際收入卻十分微薄，個人發展的前景也十分迷茫，人員流動性大。其次，養老產業的專業技術人才急缺。在我國各類型的院校當中，針對養老技術與養老服務的培訓很少，相關專業鳳毛麟角，養老機構并沒有與職業院校之間建立相應的聯系，二者是相互脫離的，所以培養出來的人才不能很好地進行養老服務工作，與此同時對于養老院而言，還需要自行進行人才的培訓，加重了成本和負擔。更何況當下不少養老機構對于員工的職業并沒有進行長遠的發展規劃，所以就沒有相應的培訓計劃，因此員工所掌握的技能并不能滿足老齡化群體的多樣化需求。

三、我國養老產業的優化路徑探尋

（一）提升養老產業供給能力

首先，要改善區域供給不平衡的情況，這需要政府制定相關計劃，設立專項基金，讓中西部欠發達地區的養老產業也能多樣化發展。同時政府還要做好城郊地區和鄉鎮地區養老服務的基礎設施建設，提升城郊養老機構的基礎服務設施，提升老年人的入住率。

其次，增加公辦養老機構的數量。一方面要增加公辦養老機構的容納能力，增加養老服務的床位，主要用于滿足經濟比較困難和失能失智的老年群體的養老需求，剩余床位可以向社會開放，解決供需失衡的問題;另一方面，各級政府需要轉變傳統的包辦管理的機制，在確保服務質量的基礎上，積極引導社會力量融入養老機構的運營當中來，降低政府的負擔，同時也能給社會增加床位。

最后，要鼓勵社會資本進行養老產業的投資，考慮對營利性養老機構建設用地給予合理的優惠，在養老設施的開發建設、租賃、持有經營等階段合理減輕賦稅、加大金融優惠力度、拓寬融資及退出通道。對于接收高齡老人和失智老人的民辦養老機構還可考慮給予一定的財政補貼。

（二）做好養老服務的市場培育

培育養老服務消費市場，首先要打破傳統養老觀念的束縛，政府部門可以通過多個渠道宣傳機構養老和社區養老的優勢，讓老年人群體改變觀念。同時還可以通過政府購買養老服務，讓老齡群體能感受到養老服務產業化的優勢和便捷，增強其對養老機構的認同。另外，還要千方百計提高老齡群體的消費能力。一方面是做好商業養老保險的產品設計和推廣，讓人群可以通過年輕時投買保險，補充養老金，提升自己年老后的消費能力;另一方面要對養老服務消費新業態進行培育，讓老年人有更多的選擇需求，刺激老年群體的消費欲望。

（三）完善養老產業的監管體系

要實現養老產業的健康發展，就必須建立統一的監管機構與服務的標準。不但要打擊失信的養老機構，還要制定統一的評價標準，對養老機構的服務進行評定，進而對養老機構進行劃分，促進養老市場的競爭。還應建立便捷的投訴通道，保障老年人的合法權益。再者對于養老護理人員的從業資格標準要進行完善和制定，明確護理人員的職業技能申報標準，通過多種手段來快速培育養老產業的服務人員，緩解養老護理人才的短缺問題。

（四）做好養老產業人才隊伍建設

首先，要顯著提高養老產業護理人員的待遇。一方面要做好宣傳，提升養老護理人員的社會地位，轉變大眾對于這一職業的認知;另一方面是提高養老護理人員的待遇，保證其薪資水平與勞動強度相匹配，同時還要有合理的工資增長的機制，降低人員的流動性。

其次，還要加大養老產業專業技術人才的培養。一方面需要不斷完善養老職業教育服務人員的培訓體系。設定不同層次的養老職業教育機構，培養不同崗位需求的專業服務人員。另一方面養老機構還要積極與高等院校進行聯系，采用校企合作的方式進行辦學。

最后，養老機構要做好員工技能持續培訓的規劃。專業機構能夠根據員工的優勢和老齡群體的實際需求進行專門的培訓，提升員工的技能水準，提高養老機構的服務質量。

結 語

綜上所述，我國已經進入老齡化社會，養老問題是當下全社會都需要重視和面對的問題。我國養老產業正處于起步階段，存在很多不足，需要有針對性地進行調節。政府層面要重視宏觀政策的延續性和協調性，發展模式上也要滿足社會的多樣化需求，同時還要做好人才隊伍建設，多方合作共同做好我國養老產業的發展。