新時代京津冀大氣污染協同治理的困境及對策

徐靜

關鍵詞：新時代;京津冀;大氣污染防治;困境;對策

中圖分類號：C916;D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2022）04 — 0097 — 03

灰霾污染是“中國公眾關注度最高的環境污染問題”[1]，京津冀與周邊地區以及各城市在同一空氣環流內，若區域內整體的大氣污染得不到同頻治理，那么各區域所取得的減排成效將蕩然無存。

“空氣質量是影響人類健康和福祉的重要因素”[2]，推進京津冀大氣污染協同治理，不僅可以有效保障該區域民眾的環境權益，改善民眾健康狀況;而且還可以促進該區域的經濟生產、生活和發展，提高該區域的生態環境質量和水平。

大氣環境質量影響著人們的生命健康和社會安全，尤其是作為主要大氣污染物的PM2.5，將直接影響民眾的健康和社會的和諧穩定。因此，空氣質量的快速改善和提高，在一定程度上可以為社會帶來健康效益。在京津冀地區，人們生產生活的環境條件和空氣質量得到改善，不僅有助于降低秋冬季節居民呼吸道疾病的發病率，而且也有助于減輕醫療衛生部門的負擔和壓力。

我國京津冀大氣污染防治工作的不斷推進產生一定的社會和經濟效益，它不僅能有效促進區域經濟發展，在一定程度上降低該區域的失業率，而且能有效推動環保等相關產業由傳統高污染、高耗能產業向綠色、低能耗轉型，減少生產廢棄物、排泄物所造成的經濟損失和環境污染。此外，可以提升民眾自覺的生態環境保護意識，在一定程度上還可以有效減少因人類活動所引發的大氣污染和生態破壞，降低重大生態環境災害如酸雨等發生的頻率和次數，加快推進我國生態文明建設的進程。

目前，京津冀大氣污染防治主要通過以新能源促發展、企業節能減排和居民綠色出行等途徑和方式，鼓勵和帶動全民積極、自覺和主動地參與環境保護。一方面，通過社區、社會組織等非政府組織，進行輿論宣傳、政策解讀等方式和手段，向京津冀地區居民普及我國節能減排、污染防治等措施和手段，強化全社會環保意識和正確的價值觀念。另一方面，隨著我國進入新時代和經濟進入新常態的背景下，企業逐步降低重工業比重，服務業和清潔能源產業得到大力支持和發展，這有利于推動和促進經濟社會的可持續發展，滿足人們對綠色生活環境的憧憬和綠色產品的需求。

當前，在“雙碳”目標的背景下，黨和國家密切關注京津冀地區的大氣污染治理成效，積極采取防范和治理措施，空氣質量得到了有效改善。值得注意的是，“重污染天氣并沒有因為人為排放量的減少而消失”[3]，京津冀地區大氣污染協同治理中仍存在諸多難題，亟待采取有針對性的解決措施以應對“合力困境”。

由于京津的經濟發展水平、行政結構、生態資源等存在較大的差異和失衡現象，這就導致了在大氣治理過程中存在著認知上的偏差、環境利益訴求的分歧和職責上的不協調，從而降低各地治理資源的合理配置效率，擴大三地大氣污染治理的總成本和利益沖突，導致生態環境改善效果差強人意。由于缺乏有效的激勵和問責機制，地方政府很容易為了當地經濟發展而將成本轉移給自然環境，一定程度上降低區域治理的整體性和持續性，阻滯改善環境質量目標的實現。同時，由于政府間、政府與公眾間缺乏信息共享和協商民主機制，導致民間組織發布的大氣環境信息與官方組織發布的信息不一致，頂層設計難以深入人心。此外，政府有關部門給予公眾參與的必要組織形式和政策渠道較少，很大程度上影響公眾對大氣環境信息的認知和判斷，進而難以轉化為全民自覺參與生態環境保護的行動，不利于有效監督政府履行環保責任和義務。

我國已出臺了大量政策性文件和部門規章以應對和處理大氣污染問題，這些文件發揮了重要作用。但不可否認，一些政策性文件和部門規章還未健全。例如，我國現有的環境與能源立法沒有直接以控制溫室氣體排放為目的;對于一些關鍵性概念缺乏統一界定等。從法律法規內容上看，存在著概念不統一、標準不協調、法律責任差距大、立法主體和形式不明確等諸多問題，這使得京津冀生態環境整體保護和改善效果并不明顯，同時也阻滯了三地經濟協同發展的進程。首先，缺乏科學的和適宜的指導原則。如果過分強調統一，忽視京津冀地區的差異性，可能會削弱大氣污染治理的效果。其次，立法主體不健全。現有機制雖然已經打破了單個行政區的行政管理模式，但協同立法的步伐與京津冀區域的實踐存在脫離現象。第三，區域立法不完善。目前，我國在區域環境協同治理立法中更注重實體建設，相對忽視程序法建設，存在不確定性、缺乏可操作性等困境。

在中國政治的壓力型體制、經濟分稅制度以及中央和地方行政分權下，地方政府官員為了追求自身升遷機會的功利主義和擴充區域財政的私欲，他們更多注重的是經濟發展和財政收入最大化。同時，由于高耗能、高污染的重工業能帶來高利潤和高稅率，地方政府往往會把重點放在重工業的發展上，相對忽視對大氣環境的保護和治理。同時，我國《環境保護法》對大氣污染的責任和權限的規定依然不是很明確，沒有明確規定污染物排放者所應承擔的責任是什么，省市各行政主體之間的責任分配方式也沒有明確界定，如何進行協商等問題也沒有做出詳細的解釋和說明。加之，大氣污染治理涉及到多個政府職能部門，區域間缺乏協調機制，各行政主體存在不完全匹配的可能，在一定程度上存在著將區域大氣污染治理的希望寄托在領導人身上或周邊地區，這容易導致區域間地方政府相互推卸責任、信息不對稱等問題，進而引發大量的治理“搭便車”現象。

目前，京津冀三地經濟現狀與功能定位不一致，地位和權力上存在不對等關系，尚未形成健全的大氣污染治理聯防聯控機制。在大氣污染治理過程中，治理成本依舊由單個行政區域政府承擔，三地不會分擔其費用，仍處于一種“各掃門前雪”的狀態。究其原因，在于地方政府之間缺乏溝通和交流，存在區域性障礙和壁壘，僅對本行政區域內的大氣污染控制擁有管轄權和自治權。例如，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》中明確規定“地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責”[4]，但尚未對跨區域的績效問責做出單獨說明;《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》第三十七條專門規定了嚴格考核問責的具體措施[5]，但也未回應如何解決跨區域績效問責的難題。從上述可知，地方政府的轄區化控制，無疑會“加劇區域環境中的信息不對稱，阻礙資源要素在區域內部自由流動”[6]。同時，領導小組機制不健全，缺乏對區域大氣污染問題的長效統籌規劃和管理，仍以地方單獨治理為主，一定程度上會消減大氣污染協同治理的積極性，進而導致協同治理效果缺乏持續性。

京津冀地區需健全區域大氣污染物排放交易制度，減少資源浪費和惡性市場競爭，并根據各自治理職責完成相應治理任務，執行統一的大氣污染治理標準，由責任主體承擔外部成本。改革第三方嵌入機制和績效評價體系，健全生態效益補償機制，推動區域權威機構和市場化機制進行利益協商。出臺京津冀一體化政府財政補貼政策，設立區域大氣污染防治專項資金，對治理能力較弱的行政區域給予政策的扶助和傾斜，加大對未完成減排任務地區的融資份額，對超額完成減排任務的地區給予相應的獎勵和津貼。同時，中央政府需授權并成立一個專門的治理機構，明確京津冀三個地區空氣污染控制的責任和目標，構建和完善地方政府共同責任承擔機制和利益相關者行為優化激勵機制，并考慮歷史上形成的分工、區域經濟社會一體化和污染源因素，建立成本分擔機制和統一考核機制。加強各區域環境管理部門整合，解決部門職責交叉、重復的問題，提高京津冀區域合作的主動性和積極性。另外，不斷完善區域大氣污染聯防聯控公眾參與制度和協商民主機制，推進京津冀區域大氣污染源監測與信息共享系統建設，增強跨域政府的信任度和實現政府與公眾之間的互動交流，從而有效促進區域大氣污染聯防聯控利益共享、責任共擔。

京津冀跨域大氣污染協同治理需突破行政壁壘和地方保護主義的瓶頸，不斷完善大氣污染合作治理法律法規，建立區域環境保護法院制度和京津冀污染綜合治理標準控制體系。在立法過程中，立法內容應盡可能體現一致性、協調性和整體性，操作程序應合法化和合理化。“確定京津冀大氣污染防治的核心問題”[7]，圍繞京津冀協同發展的重點領域確定立法要求，組織共同關心的重點項目協同立法起草工作。查明大氣污染源及其主次關系，根據主次關系，在各自的區域大氣污染防治條例中制定相應的法律規定。同時，形成定期立法聯絡制度，及時清理地區性沖突法律法規，在清理地方協同立法規范時，也需考慮法律規范與地方發展階段的契合程度，廢止或修改與上級法律不一致的地方性法規，修訂協同立法的重點問題，并及時提升立法檔次。同時，成立京津冀環境治理協同立法工作委員會，積極吸收并采納公眾的有益建議，制定和采取符合區域協同發展規劃要求的法律法規，調整和改善區域利益相關者利益關系的法律平衡機制，完善相關行業市場準入門檻以及法律責任追究機制，加強環境影響評價制度的實施和行業準入機制的監管。制定科學合理的排污收費標準和分配減排責任，以及排污權指標的確定與交易規則的制定，加快高污染、高耗能企業市場退出機制。強化地方政府責任，嚴格控制源頭污染，加強與公安機關的聯系，充分發揮行政拘留甚至刑事處罰的作用，從而有效落實和執行環境整治措施。此外，創新環境監管手段，運用信息公開、綠色評級等多種新的政策工具，保護公眾參與和知情權，減少環境規制滯后效應的影響。

在大氣污染治理過程中，京津冀三大環境治理主體需貫徹和落實習近平的生態文明理念，樹立“合作共贏”“聯防聯控”理念。中央政府需“科學劃定大氣污染防治區域，按照區域范圍、污染程度實行分級分類管理”[8]，并明確地方政府及環保相關部門所應承擔的主體責任，推進地方政府的主要領導人掌握大氣污染的預防和控制，提高各級環境管理部門決策水平的科學性和改進地方管理系統，打破僵化的領土管理障礙和壁壘，加快形成大區域生態環境承載能力的統一行動計劃和保障措施，重點查處京津冀大氣污染突出問題。同時，健全規范的環境績效評價機制和完善跨行政邊界的管理平臺，打造彼此信任與合作的良好基礎，并圍繞空氣污染治理的共同主題和目標，結合各地區的實際污染情況，與其他主體協同商定達成共識，不斷健全處理空氣污染治理過程中區域間利益摩擦與沖突的共同規章制度。此外，加強污染治理投資的統籌規劃和協調，理順地方政府之間的權責關系，優化各類投入要素的資源配置結構，引導地方加強環境治理。

由于在相同的地理位置和大氣環境條件下，京津冀形成了交叉污染區。因此，單靠某單一行政主體采取節能減排和大氣污染控制措施，難以解決周邊城市的外部污染排放和傳播問題，亟需“確立政府的中心責任，強化屬地行政動員”[9]，建立一個完全打破原有行政區劃目標的大氣污染協調管理機制。企業需不斷克服環境保護技術的瓶頸，加快自主創新和轉型升級，積極主動地消解過剩產能和淘汰高污染產業，并有意識地接受政府和公眾的監督。與此同時，政府還可以利用經濟杠桿使資源在區域內更有效地配置，發揮價格杠桿在調控中的作用，深入推進工業節能減排和控制污染物排放量，進一步調整能源結構和優化用能方式。加大對綠色節能產業的金融支持力度，大力扶持北京市，天津、河北加快轉型升級，實現綠色生產和發展。另外，企業也可與私營部門簽訂污染治理外包項目，有效利用社會資本和資源，解決污染治理資金有限的問題。對于非政府組織，要通過科學研究，協助政府向社會公眾傳達國家的治理政策與方針，讓公眾更好地了解并積極參與治理活動。同時，與政府溝通協商，協助政府對企業的環境行為進行有效監管，通過多種方式和渠道發揮社區和社會組織的作用，引導公眾合理表達自身的利益訴求和踐行環保行為。此外，還應推進互聯網+新媒體技術的應用，實現不同數據源的有機整合，有利于提高地方政府公共服務質量，提高人民群眾的滿意度。

[1]WANG J N，CAIBF，ZHANG LX， et al. High

resolution carbon dioxide emission gridded data for china derived from point sources[J].Environmental science & technology，2014（12）：7085-7093.

[2]程鈺，劉婷婷，趙云璐，王亞平.京津冀及周邊地區“2+26”城市空氣質量時空演變與經濟社會驅動機理[J].經濟地理，2019（10）：183-192.

[3]Severe air pollution events not avoided by reduced anthropogenic activities during COVID-19 outbreak[J].Pengfei Wang， Kaiyu Chen， Shengqiang Zhu， Peng Wang， Hongliang Zhang . Resources， Conservation & Recycling，2020（C）.

[4]中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》[EB/OL].2020- 06-27.中國政府網，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-08/17/content_2914417.htm.

[5]國務院關于印發打贏藍天保衛戰三年行動計劃的通知[EB/OL].2020-06-27.中國政府網，http：//www.gov.cn/zheng ce/content/2018-07/03/content_5303158.htm.

[6]彭彥強.論區域地方政府合作中的行政權橫向協調[J].政治學研究，2013（04）：40-49.

[7]焦洪昌，席志文.京津冀人大協同立法的路徑[J].法學，2016（03）：40-48.

[8]燕麗，雷宇，張偉.我國區域大氣污染防治協作歷程與展望[J].中國環境管理，2021（05）：61-68.

[9]李倩.跨界環境治理目標責任制的運行邏輯與治理績效——以京津冀大氣治理為例[J].北京行政學院學報，2020（04）：17-27.

〔責任編輯：孫玉婷〕

收稿日期：2022 — 04 — 12

基金項目：本文系教育部社科規劃項目“新時代西北地區生態治理的困境與對策研究”（20YJA065）;甘肅省人文社會科學項目“推進黃河流域（甘肅段）生態經濟帶協同建設研究”（21ZZ41）;甘肅省科技廳軟科學專項“黃河流域甘肅段生態保護與經濟協調發展的對策研究”（21CX6ZA069）的階段性研究成果。